农业生产托管现状、模式、利益相关者分析——以山西省为例

一、山西省农业生产托管服务的现状

自2017年中央财政支持山西省开展农业生产托管试点工作以来，省农业农村厅和市、县、乡、村、服务组织六级联动，在选择服务主体、规范服务合同、跟踪督导检查、兑付补助资金、总结经验模式、项目审计审查等方面狠抓落实，在全国率先制定了《农业生产托管服务规范》《农业生产托管项目绩效评价工作方案（试行）》，对试点县托管项目绩效进行评价，奖优逐劣，推动全省农业生产托管服务走向深入。

两年来，山西省试点县由2017年的10个发展到2018年的27个，托管服务财政补助面积由45万亩增加到77万亩，公开选择服务组织280个，服务小农户26万户，服务带动规模经营270万亩，辐射带动890万亩。涌现出了屯留、洪洞、寿阳、平遥、万荣等成功模式，为大力推广农业生产托管奠定良好基础。试点项目适应了山西省农业劳动力老龄化兼业化态势和农户多样化的需求，解决了“种不了地”“种不好地”和“种了不合算”等问题，取得了农户、服务主体、农村集体经济组织、县乡政府多赢的效果，实现了集中连片推进机械化、规模化、集约化的绿色高效现代农业生产方式的目标。2019年全省农业生产托管服务开始大范围开展，发展到81个县，财政补助实施面积350万亩。

二、山西省农业生产托管的服务模式

（一）“六核心服务、三环节套餐”的屯留模式。长治市屯留区作为2017年首批农业托管服务试点之一，在广泛征求农机大户、农民专业合作社等新型经营主体意见和建议基础上，组建了农业生产托管服务试点工作领导组，制定出台了《屯留县农业生产托管服务项目实施方案》，挂牌成立“屯留县农业生产托管服务中心”，建立了县级农业生产托管服务中心。根据地域特点、农业生产实际，创造性地提出“六核心服务、三环节套餐”模式。“六核心服务”，指在试点范围内围绕机播、机收、秸秆还田、深松深耕、旋地、烘干等六项核心服务及其相关业务开展托管服务。服务方式有两种，分别为“保姆式”全托管和半托管，实行“菜单式”服务，需要什么选什么。“三环节套餐”是根据东部平原，中部丘陵、西部山地区推出的。套餐一，适合东部平原地区，包含了以玉米机收、秸秆还田、深松深耕、旋地等为主的全套作业环节；套餐二，适合丘陵地区，包含了秸秆还田、深松深耕、旋地等部分核心作业环节；套餐三，以玉米机械化烘干为主，包含测土配方施肥、收储等环节。同时，重点针对西部山区，推出了“半机械化+人工”和“全人工”托管服务模式。

（二）“五位一体”田管家的洪洞模式。洪洞县探索推行“菜单式指引、合同式托管、保姆式服务、管家式经营、网格式管理”的“五位一体”服务模式，2018年重点延伸“田管家+网格式”托管服务体系。一是“田管家”服务。推动成立“洪洞县农业生产托管服务中心”，构建“智慧托管”综合平台系统，打造“综合农事服务中心”，实行“中心+服务组织+村集体经济组织+小农户”模式，实现“农业生产一站式服务”。二是“网格式”管理。即适合集中连片规模机械作业的，在全县项目任务区域以500亩为一个单位，称为一个网格，设托管服务联系人（村干部），担任农户与项目实施合作社的双向信息传达和沟通，联系人负责网格区域中所有的大田作业耕、种、防、收等环节作业农时、作业种类等的登记与农户对接。500亩以下50亩为一个小格，项目作业农机户为联络人，500亩以上1000亩为一个大格，项目合作社理事会（监事会）成员为负责人。通过“一站式”服务和“网格化”管理将农民从土地劳动中解脱出来，轻松收获好收成。

（三）“服务组织和服务对象双向选择、县乡村组四级联动抓落实”的寿阳模式。寿阳县是全国粮食生产先进县、全国首批人均吨粮县、全国有机旱作示范县。寿阳采取服务组织和服务对象双向选择、县乡村组四级联动抓落实的模式推动农业生产托管工作。通过召开全县服务组织公开选拔大会，采用“单方汇报、双向选择”的模式，由评选委员会成员对每个组织逐一打分，在服务组织和项目实施乡村互选一致的基础上，由高分到低分择优选择确定入选名单，并在“寿阳发布”公众平台公示8家入选服务组织名单。寿阳县的农业生产托管项目构建了“县级部署督导、乡镇组织协调、村组调度实施、服务组织规范作业”的工作格局，确保农业生产托管工作全面推动。

（四）“全域立体式农业社会化服务”的平遥模式。平遥是国际知名旅游城市，同时也是产粮大县，全县40多万农业人口，70多万亩耕地。平遥县的农业托管模式是“立体型”的托管模式，横向涵盖了农业生产的信息发布、农机调度、物流配送、金融保险等一体的综合服务，纵向建立了以县级和之瑞联合社为主体、6个乡级服务站为骨干和106个村级托管服务站为基础的组织体系，利用农业遥感监测技术，实行“互联网+”托管APP、数字农场立体覆盖的全域托管新模式，是中化农业科技落地山西的第一个县。通过农业生产托管实现规模化种植降低农资采购、农机成本，增加服务利润、提高科技转化率和农民履行合同能力，从而降低农产品生产成本，提高农产品质量和农民收入。

（五）“全程托管+异地服务”的万荣模式。万荣县位于山西省西南部，全县14个乡（镇），274个行政村，农业人口40.92万人，耕地面积102.3万亩。主要种植的农作物有小麦、玉米、果树、中药材、大葱等。生产托管主要实施方式为阶段托管和全托管，阶段托管以村组为单位进行统一组织，农机专业合作社服务，在农户采取自愿的基础上，合作社与村、组或农户就某一生产环节或全程签订服务合同，实施统一秸秆还田、统一耕种、统一病虫害防治、统一收获等规范化服务，农户付给服务组织一定的费用。全托管由服务组织为农民提供从种到收全程专业化服务，收获物归农民所有，服务组织确保每亩小麦、玉米的产量，农民则需缴纳每亩的托管费用。参与生产托管的社会化服务组织在完成当地作业任务后，即刻投入到其他乡镇的生产托管作业服务。

三、山西省农业生产托管的利益相关者分析

（一）众多小农户的利益相关分析。引入了农业生产托管后，有劳动能力的小农户在不改变土地经营权的情况下，将土地全部托管或者阶段托管给专业合作社或者相关企业，就能够从繁重的农耕劳作中抽出身来打工、创业，来获取工资性收入。农业生产托管后实行规模化生产经营，有效解决了部分农户种地边界矛盾。

虽有诸多益处，小农户仍对农业生产托管心存芥蒂。一些农户总担心将土地托管后，服务收益得不到保障，不愿意参加农业生产托管。小农户种植习惯短期难改变，对托管服务不放心，在托管实际过程中，不愿付服务费或少付服务费的现象仍然存在。在托管面积上，也会与服务主体产生一些分歧。

（二）服务合作社或企业的利益相关分析。服务型合作社以及企业的经营一直处于散乱状态，由于收费标准不统一，久而久之形成找活干、抢活干的恶性竞争。通过农业生产托管对农机服务行业进行整合、加强，由合作社或企业统一购买农业生产资料，统一作业经营，这样每亩成本能够降低20%—30%，提升种植空间5%，粮食增产超过15%。最后再由合作社或企业统一销售，售价能够比散户高出2%左右。经过实施托管项目，农户省时省力省钱，合作社服务管理到位，盈余分配增多，农机合作社作业服务质量提高，个人收入稳定增长，极大地调动了农户、农机合作社和经营主体的生产积极性，托管服务取得了良好的社会效益。

但由于合作社和农业企业自身资金有限、人才匮乏，短时间内形成一支具有专业素质的服务队伍比较困难。这直接导致在实际运行过程中出现农业生产服务不规范，规模化服务受限，生产服务环节少、链条短，管理跟不上等问题。

此外，合作社和农业企业还存在着农业生产设施用地紧张，服务组织经营场所有限；农资市场价格不稳定，农资涨价会导致服务成本增加，收益减少；农资的质量风险大，如果买到假冒伪劣农资，会导致托管服务收不抵支等问题。

（三）农村集体经济组织的相关利益分析。村集体经济组织通过开展农业生产托管，组建服务队，直接为成员提供统一的农业生产托管服务，发挥集体经济组织统一服务的功能，还能通过组织社会上的服务组织为农户提供服务，收取一定比例的费用，来增加集体经济收入。此外，农村集体经济组织通过组织农户实现集中连片经营、协调服务组织与农户关系、引导服务组织与农户签订服务合同、评价服务效果，密切了干群关系，促进乡村有效治理。

（四）县乡政府的利益相关分析。农业生产托管是服务于农业生产和农户的重要方式。为实现全面建成小康社会，实现乡村振兴，提高农民收入水平，各级政府在发展农村产业、加强乡村治理上下了很大的功夫。农业生产托管对于实现政府目标考核，特别是提升政府公信力、保证农业农村稳步发展起到重要作用。同时，促进了集约化经营，推进农业标准化生产，也进一步提高了农业生产配置效率。

但在实际调研中发现，一些领导干部对其在保障粮食生产方面的重要作用认识尚不到位，未能给予政策层面的有力支持，在服务指导、规范管理、宣传推广等方面普遍存在缺位现象。

四、农业生产托管服务的对策建议

加大农业生产托管服务政策支持力度。在中央财政扶持的基础上，各地在农业生产托管服务中应进一步加大政策扶持力度，营造良好的发展环境，大力发展各类农业服务组织，把农业生产性服务业作为农村创业创新的重要领域来抓，在财力允许情况下，安排一定比例的补助资金，用于支持农业生产托管服务组织的发展，把农业生产托管服务纳入农业发展专项资金范围内，财政给予一定的资金补助、贴息贷款等扶持。同时，统筹安排农业生产托管服务组织发展所需用地，尽可能地为农业生产服务组织解决农机设施停放的固定场所，满足农业生产服务组织农机设施停放、维修的需求。

加强农业生产托管服务队伍体系建设。鼓励各县（区）积极探索，发挥比较优势，因地制宜发展各具特色的农业生产托管服务，创新经营组织形式，积极培育壮大农业生产托管服务组织，加强从事农业生产托管服务队伍建设，充分发挥农村乡土人才在农业生产托管服务中的作用。特别要发挥在当地具有一定数量的农业技术人员、农业生产服务类合作社、龙头企业的带动作用，增加农业生产托管服务内容、扩大服务范围，积极参与农业生产托管服务。

建立农业生产托管综合服务平台。农业生产托管涉及农资供应、生产服务、产品销售等农业产业链条的多个环节，涵盖集体经济组织、农业企业、专业合作社、普通农户等各类主体。要充分发挥生产托管形成的规模化、集约化、标准化优势，强化各类主体之间的联合与合作，探索建立集信息发布、农机调度、物流配送、金融保险等于一体的农业生产托管综合服务平台，建设集中使用的粮食烘干、农机场库棚和仓储物流等服务基础设施，发挥中介、中转、监督和协调的作用，切实解决农业生产托管服务主体面临的资金短缺、信息不畅、用地受限等困难。引导服务组织把托管服务与新技术、新机具推广结合起来，延长产业服务链条，将部分环节的托管向耕、种、防、收全环节延伸，帮助农户解决生产过程中无劳力、无技术、无渠道的难题。

探索“农业生产托管+旱作农业”模式。充分利用专业合作社先进适用的农业机械，全面推广统耕、统防、统收、统管的机械化“托管”作业服务，促进农机发展与农业生产托管的有效融合。继承发扬旱作农业优势，大力发展特色现代农业，积极探索技术集成配套、产业集群发展、生态绿色循环的有机旱作农业新路径。以提高旱作农田降水利用率、提升土壤质量为主线，以提高产品品质和旱作农业生产效益为中心，构建有机旱作农业绿色生产技术体系和综合发展模式，推动农业转型升级。