农村改革试验区应突出探路、打样作用——对西藏自治区区级农村改革试验区的调研观察

农村改革试验区是推进农村改革试点试验的综合平台，在农村改革中发挥着重要作用。西藏自治区批复了日喀则市白朗县、山南市乃东区、林芝市米林县、那曲市班戈县、昌都市卡若区、阿里地区改则县等6县区为自治区区级农村改革试验区，加上经中央农办、农业农村部批复的拉萨市曲水县国家级农村改革试验区，形成了“1+6”的农村改革试验区总体布局。近期调研组分赴多个自治区区级农村改革试验区开展了专题调研。调研发现，西藏自治区农村改革试验区自设立以来，先行先试、积极探索，取得了诸多成效，推动了西藏自治区农村改革事业发展。

一、主要做法

一是领导重视，高位推进。自农村改革试验区工作开展以来，西藏自治区自上而下均十分重视此项工作，形成了良好的改革氛围，有效推动了农村改革工作。原自治区党委农村工作办公室安排专人定期深入各改革试验区进行督导，帮助协调解决试验过程中遇到的困难和问题。各农村改革试验区也坚持高位推进，如昌都市卡若区成立了由市委常委、区委书记为组长，分管领导为副组长的改革试验工作领导小组；山南市乃东区成立了以区委书记任组长的领导小组和区委农改办公室，并由区委副书记、区人大常委会主任兼任办公室主任，区政府分管副区长、区农业农村局局长兼任办公室副主任，并从相关部门、乡镇抽调了5名工作人员充实到区委农改办。

二是资金到位，保障有力。那曲市班戈县每年将财政收入的10%作为试验区建设工作专项经费；昌都市卡若区明确将上年度本级财政资金的10%统筹用于农村改革试验任务；山南市乃东区自2016年开始先后安排1000多万元作为农村改革试验区工作专项经费，为推动各项改革任务提供了有效的资金保障。

三是因地制宜，操作规范。西藏幅员辽阔，各地社情、农情、民情差别很大，各农村改革试验区因地制宜，尊重农民意愿，注重程序规范，探索出不少新思路新办法，确保各项工作平稳运行。如山南市乃东区在研究制定《乃东区统筹城乡户籍制度改革实施细则》期间多次召开专题会议，广泛征求意见，此外，在遵循国家法律法规和文件精神的前提下，针对村组未按照《农村集体经济组织会计制度》建立账目、会计对会计账目不熟悉、会计年龄偏大、会计做规范账目较为困难等问题，探索了清产核资“三聘模式”。

二、工作成效

一是形成了一批制度成果。农村改革试验区探索了许多好的经验做法，在一定程度上降低了西藏农村改革的工作成本，提高了工作效率，改进了工作质量，为有关政策法规的制定完善提供了依据。如那曲市班戈县注重经验总结和制度提升，将农村改革试验工作过程中的有关制度汇编成册，并将较为成熟的6项制度性成果通过县长办公会议，提请人大常委会研究审议通过，形成了地方性法规。山南市乃东区在推进农村改革试验区中探索出台了《乃东区农村土地承包经营权权属调查、勘界测量操作技术规程》等21条政策办法，被市农业农村局以文件形式下发至各兄弟县学习参考；形成了5类问题的处理意见，为其他县区开展工作提供了样本经验；其出台的《乃东区统筹城乡户籍管理制度改革实施细则》为山南市出台《统筹城乡户籍管理制度改革实施办法》提供了有益借鉴。

二是夯实了深化农村改革的基础条件。农村改革试验区设定的各项改革任务均有一定的前瞻性，各个试验区先行先试，为深化农村改革打下了基础、创造了条件，降低了农村改革工作的推进难度，产生了良好的外部效应。如山南市乃东区以“城乡发展一体化”为试验主题，将户籍制度改革作为突破口，制定出台了《乃东区统筹城乡户籍管理制度改革实施细则》，打破了原有城市户口、农村户口的制度藩篱，以职业为主要依据将居民身份类型划分为本地农民、外地农民、特一号、一般职业等四种，不仅缩小了城乡差别、为城乡公共服务一体化奠定了基础，而且还为农村集体产权制度改革中的成员身份界定工作提供了极大便利。

三是培育了新型农业经营主体。农村改革试验区在坚持家庭经营基础性地位的同时，积极探索集体经营、合作经营、企业经营，培育发展了一批家庭农（牧）场、专业合作社、农业企业等新型农业经营主体。如昌都市卡若区引进工商资本进驻育肥基地，采取“企业+基地+农户”的运营模式，不仅从当地农户中收购3-5岁架子牛，而且提供了十余个就业岗位，还带动了当地青贮玉米的种植，增加了当地新鲜牛肉的供给，产生了良好的社会效益和经济效益。林芝市米林县培育发展了林芝市第一个家庭农场，首次实现由农牧民发起的供销社带动本地农特产品通过京东等线上平台销售，年产值达600万元。

四是创新了农业经营模式。农村改革试验区注重农业发展质量，运用现代技术手段和管理方式，对已有的农业经营主体进行升级改造，增强了经营主体的辐射带动作用，创新了农业经营模式，提升了当地农业的竞争力。如那曲市班戈县按照“六统一”（统一品牌、统一质量、统一标准、统一包装、统一宣传、利益分享）的标准要求，对合作经济组织的发展进行规范提升，形成了一批特色品牌，提高了产品的附加值，完善了与农牧民之间的利益联结机制，增强了合作经济组织的辐射带动作用。日喀则市白朗县积极开展农牧业生产经营服务信息化建设，探索“互联网+农业”营销模式，启动国家级“电子商务进农村综合示范县”项目，已实现168万元的交易额。

五是激发了农业农村发展活力。农村改革试验区着力于突破现有的体制机制，引导现代生产要素向农业农村集聚，激活农村土地等“沉睡的资本”，促进传统农业转型升级，推进现代农业发展，从而实现农业增效、农民增收。如林芝市米林县培育发展订单农业，引进的可心农业公司主营以青稞为主要原料的青稞醋、青稞酱油等调味品，以2.5元/斤的价格收购当地青稞，可消化米林县约60%的青稞产量，增加了当地农民收入；并与巴嘎村村委会合作，将青稞炒制、磨粉等初加工环节交给对方，分别按照0.5元/斤、0.8元/斤的标准支付加工费，发展壮大了集体经济；此外，还于2019年4月量产后向当地提供建档立卡贫困户每天6人的就业岗位，每人每天工资150元，转移了当地农村剩余劳动力。

三、工作建议

一是健全工作体制机制和政策体系。农村改革试验区的各项任务涉及到多个部门、不同领域，因此要注重改革的系统性、整体性、协同性，不能“就农说农”，也不能单靠农业农村部门唱“独角戏”。应切实发挥农村改革试验区厅际工作联席会议制度在协调各方中的重要作用，通过联合发文、召开会议、共同调研等方式，确保各级各有关部门充分认识到农村改革试验区的重要意义和特殊地位。与此同时，要进一步加强顶层设计，提高各试验区的自主权和积极性，同时要建立健全容错纠错机制并确保落实到位，保护好干部干事创业的精气神。

二是科学确定改革试验主题和任务。已完成前一阶段农村改革试验任务的县区，应按照中央和自治区的有关要求，结合本地实际，研究确定下一阶段的改革试验主题，在此过程中，可选择新型农业经营体系构建、宅基地“三权分置”制度创新、城乡要素流动交换机制设计等一些方向性、前瞻性的热点重点问题作为切入点，不一味摊大、不盲目求全。

三是做好试验成果的推广应用。要认真提炼、系统总结各农村改革试验区好的经验做法，明晰相关经验做法推出的背景条件、实施范围、工作成效，明确可复制、可应用、可推广的范围和条件，在此基础上加大成果转化力度，将好的经验做法总结提升为模式制度，从点上突破到面上铺开，将农村改革试验区的“小盆景”转变为自治区全面深化农村改革的“好风景”，切实发挥好农村改革试验区在农村改革事业中的探路先锋作用。