优化消费环境 提升我国经济增长内生动力

陈伟伟

我国在消费环境优化方面持续发力，相关法律法规相继发布、机构职能调整、大数据分析和信用监管等新的监管手段开始运用。不过经过实地走访和调研座谈发现，在消费环境优化方面还存在较大改善空间，如法律法规完善、组织机构职能的清晰界定、涉及消费者权益保护的事前、事中、事后监管优化、相关配套制度的建立和完善等。报告对当前消费者权益保护工作中存在的问题进行了系统梳理，并有针对性地提出改进建议。

一、当前我国消费环境优化工作存在的问题

针对消费环境优化工作，课题组于2019年10月下旬对浙江省市场监管局、山东省市场监管局、北京市市场监管局，及部分基层市场监管机构和当地企业进行了实地调研和座谈，如浙江湖州南浔区双林镇市场监管分局、山东济南槐荫区市场监管局、北京丰台右安门工商所、方庄工商所等，发现存在诸多问题，突出表现在与消费者权益保护相关的法律法规条款操作性不强、立法滞后、立法空白，缺乏统一的管理机构，执法人员专业性不强、执法力量薄弱、大数据应用和信用监管不到位等。另外，在运行机制方面事前审批、事中监管、事后执法等环节都存在一些问题。

（一）法律法规制度不完善

涉及消费者权益保护的法律较多，如《消费者权益保护法》《广告法》《商标法》《产品质量法》等，基本已形成较完备的法律法规制度体系。存在的问题主要有以下几方面：

一是部分法律法规条款模糊不清，有待进一步细化，提升法律条款的可执行性。部分条款在概念界定、违法行为界定、处罚措施和赔偿制度等方面模糊不清，基层执法人员或难以执行或自由裁量权较大。如《消费者权益保护法》对“知假买假”行为人是否属于消费者的界定不清;在食品执法办案中，处罚裁量从5000元到50000元，自由裁量权跨度大，实施细则欠缺，执法人员靠个人理解办案容易导致市场主体认为执法不公。

二是部分法律法规条款之间存在不一致或相互冲突的情况。如汽车产品质量三包规定的某些条款与《消费者权益保护法》存在不一致和冲突的情况，但是汽车厂商和经销商往往选择性的执行产品质量三包规定，变相侵犯消费者权益。

三是部分法律法规长期不修订，导致在执法过程中难以适应新问题。如化妆品监管的有关法规制定于1989年，已严重滞后于监管形势发展，导致对化妆品领域的监管实际出现了无法可依的情况。

四是部分新业态立法滞后，对这些新业态的监管出现法律空白。如针对网络交易出台了《电商法》，但是随着社交平台及以社交平台为基础衍生出的在线交易的发展，相应的法律存在空白，这种情况下消费者权益难以得到有效保护。

（二）组织机构保障

消费者权益保护相关的组织机构，在国家市场监管总局之前有工商行政管理总局、消费者权益保护协会，及食药监局、质监总局等。在组织机构调整后，消费者权益保护的组织机构保障面临以下问题：

一是在国家市场监管总局组建后，根据新的三定方案，原国家工商行政管理总局内设的消费者权益保护司被撤销，相关行政职能并入网监司，目前在国家部委层面专司消费者权益保护的部门职能被弱化。同时，消费者权益保护协会无法从根本上承接相关行政职能，造成消费者权益保护变成一项各部门协同的工作。

二是在消费者权益保护方面成立了由国家市场监管总局牵头，农业部等多部委参加的联席会议制度。但实际工作中，消费者权益保护工作“剃头挑子一头热”的现象比较普遍，表现为牵头部門重视，协同部门参与度不够。一方面涉及多部门职责的消费纠纷常出现多头管理相互推诿的情况，如教育培训、房产买卖、金融理财等;另一方面部分消费投诉无明确主管部门，甚至无明确法律保障，如网络虚拟财产交易等。

（三）运行机制

运行机制方面可以从预防问题（事前）、发现问题（事中）、解决问题（事后）三个环节分析。预防问题方面存在行政审批配套制度不完善的问题;发现问题方面存在政府工作模式、社会监督、消费者投诉平台建设等问题;解决问题方面存在消费者维权法律依据缺失、维权成本高、对侵权行为震慑作用不显著等问题。

1、预防问题（事前）

近几年商事制度改革持续深化，以往的前置审批环节逐步清理，2012年底工商登记前置审批事项共有226项，经多次调整，至2017年5月《关于进一步削减工商登记前置审批事项的决定》印发后，仅保留29项，工商登记前置审批事项87%改为后置审批或取消。商事制度改革为企业开办提供了便利，但由于配套的事中事后监管没有跟上，相应的给消费者权益保护工作带来了挑战。如在商事登记环节简化住所登记手续，进一步放宽住所登记条件，实施“一址多照”“一照多址”“商务秘书”“众创空间”等有利于创新创业的改革，但一旦发生损害消费者权益的行为，有的根据登记地址根本找不到责任人，给后续消费者维权带来很多麻烦。

2、发现问题（事中）

消费者权益保护的事中监管手段主要包括日常巡检，双随机一公开，及对重点领域的全覆盖检查，如对食品药品、特种设备的全覆盖检查。存在的问题是各种检查尤其是比较专业的质量检测、食品药品检测对巡检人员的专业素质要求较高，基层巡检人以及配备的检测设备难以承担相应检测任务，由此给消费者权益保护带来隐患。

在消费者投诉渠道方面，目前的12315热线也存在一些问题：一是在12315热线之外，各地方政府还在建设其他平台，各平台间重复建设，数据不共享;二是由于12315热线目前仅作为连接消费者与市场监管部门的渠道，该热线的综合调度能力有限，无法调动市场监管部门以外的其他部门，因此在接到消费者投诉时，会存在“这件事我管不了”的回应，给消费者维权带来困难。

在发现问题方面，存在调动社会各方力量参与监督、参与维护消费者权益的积极性不高的问题。媒体在发挥社会监督作用上主要集中在“315晚会”等几个时点，而且对侵害消费者权益的事件缺乏后续跟踪。职业打假人除“知假买假”外，为了利益还存在伪造、勒索等恶性行为，大量占用消费者权益保护的行政资源。

3、解决问题（事后）

消费者权益保护的事后监管主要涉及对侵犯消费者权益行为进行执法的问题。存在的问题有以下几方面：

一是市场监管部门的基层执法人员在对侵犯消费者权益的行为进行执法时存在“有法不依”和“无法可依”两种情况，前者因为部分法律条款可操作性较差，或基层执法人员法律素养不够，后者因为部分法律条款更新滞后与实际脱节，或在某些领域因为立法滞后存在法律空白。

二是侵犯消费者权益的行为往往由于涉及金额小、诉讼程序复杂、取证较难、维权成本高，导致消费者放弃维权，结果是侵权者得不到应有的惩罚。但由于这类侵权行为往往频次高、涉及面广，其危害性实际较大。

三是消费者维权成功后所获赔偿较少，一方面难以弥补消费者的维权成本，另一方面侵权者因侵权行为得到的收益往往高于赔偿损失，也无法对侵权者产生应有的警示作用。

（四）配套制度

消费者权益保护相关的配套制度存在的问题包括质量检测、食药安全检测等专业人员配备较少;基层执法队伍专业性和执法力量较弱;常态化的大数据分析和信用监管存在法律缺失、信用联合惩戒滥用等问题。

1、专业人员（发现问题）

当前市场监管机构的职能“上下一般粗”，事权集中在基层。但消费者权益保护涉及的工作包括质量检测、食品药品安全检测、对各种法律条款的掌握等，对相关基层工作人员和执法人员提出了很高要求，但实际情况是基层市场监管队伍老龄化严重、专业性不够。当前市场监管部门的基层工作人员老龄化严重，年龄较大的基层工作人员在专业技术、体能等方面已无法胜任基层执法;而且由于市场监管的基层工作繁重，激励机制不完善，难以吸引和留住高素质年轻人加入。

2、执法力量（解决问题）

在基层执法过程中存在两个突出问题，一是对市场监管基层执法人员的授权，二是对市场监管基层执法人员的激励。

对市场监管基层执法人员的授权问题体现在市场监管基层执法人员在执法过程中需要协调公安人员联合执法，不能单独入户调查，这给市场监管执法带来额外难度。

对市场监管基层执法人员的激励问题体现在对执法人员的尽职免责界定不清晰，工作越多、犯错越多，被追责的风险越高。据调研反馈，市场监管基层执法人员普遍存在“一手拿着枪，一手拿着香”的情况，即一方面需要尽忠职守，对侵犯消费者权益的行为执法，另一方面由于尽职免责边界界定不清，基层执法人员同时面临来自市场主体投诉、行政复议和来自上级部门和监察部门追责两方面压力。

3、大数据与信用监管（常态化监管）

消费者权益保護工作在监管手段上有所创新，通过大数据分析和信用监管进行常态化监管。

在大数据分析上存在数据归集和使用问题，一是数据归集，即市场监管部门对政府部门、互联网平台等数据的归集存在数据归集的统一归口部门、数据的统计口径、数据归集范围等问题;二是数据使用，即在数据使用中存在数据脱敏、数据保密、数据查询使用权限等问题。

在日常信用监管应用上存在信用评价体系构建和评价结果应用等问题：一是信用评价体系的构建，无论是对生产者、经营者还是消费者的信用评价都应建立在科学可行的评价指标体系及大数据支撑基础上。当前存在的问题是政府部门和部分互联网企业都在构建信用评价体系，政府部门的信用评价体系由于缺乏市场交易数据支撑，其评价结果是静态的，互联网企业的信用评价体系基于市场交易数据产生，其评价结果是动态的、实时的，但互联网企业的评价结果缺乏权威性。二是对信用评价结果的应用，当前的信用监管普遍采用联合惩戒的方式，但存在的问题一方面是联合惩戒的范围在不断扩大，这种权利存在滥用情况，如调研反馈对失信人的联合惩戒开始扩大到其家人身上，有的地方甚至开始限制失信人的未成年子女接受义务教育;另一方面是信用恢复制度存在缺失，信用公示制度存在“一刀切”的问题，即不对失信行为的严重性进行分级，无论是严重失信、恶意失信还是轻微过失导致的失信，都是一个标准对待。

二、优化消费环境的改进建议

（一）完善消费者权益保护的法律法规

对已有的消费者权益保护相关的法律法规，如《消费者权益保护法》《产品质量法》、三包规定等进行完善。对法律条款中的各种概念定义进一步界定清晰，如对职业打假人是否认定为消费者的问题;对法律条款的可操作性进一步提升，减少基层执法人员的自由裁量权;对法律法规之间出现冲突或对同一案件处理结果不一致等情况，应根据上位法和下位法的关系进行明确，做到基层执法时法律依据明确;对立法时间久远的法律法规进行审查，一是对不适应当前社会现状的法律法规进行清理，二是对需要更新的法律法规进行修订。对当前存在法律空白的领域要尽快启动立法，做到基层执法时有法可依。

（二）清晰划分消费者权益保护机构的权责

明确消费者权益保护工作的归口机关，根据行业领域或消费者权益保护工作的环节对各部门职责进一步明确，防止出现相互推诿、互相扯皮的情况。如将市场监管部门的职责聚焦于市场流通领域，对生产领域的监管则交给更专业的部门。

进一步明确消费者保护协会等事业单位职责，授予这些机构维护消费者权益的社会监督职能。如授权消费者保护协会作为公诉人对侵犯消费者权益的行为（频次高、受众广、金额低）提起公诉，为消费者进行集体维权。

（三）打造好12315平台

进一步提升12315平台的综合调度职能，不仅是将其作为市场监管部门接受投诉的热线，而是将其作为政府接受各类市场主体反馈意见的平台，政府在该平台接到市场主体反馈的意见后，根据职责分工对政府所属各部门进行综合调度及时处理。防止出现消费者在拨打12315热线后，市场监管部门由于对某些侵权行为缺乏管辖权而无法处理的情况发生。

（四）基层专业人员配备

在厘清各级市场监管部门权责基础上，为基层监管队伍配备质量检测、食药检测等专业检测人员和设备，通过激励机制设计提升基层监管岗位对专业人员的吸引力。或者加快培育各类市场化检测机构，基层市场监管部门可以通过购买第三方服务的方式，将专业性检测工作交给市场，监管部门负责对检测结果的审核和应用。

（五）基层执法力量强化

加强市场监管部门基层执法队伍建设，一是大量吸纳法律专业的年轻人加入市场监管执法队伍，增强专业性，改善基层执法队伍年龄结构;二是参照公安人员执法，给予市场监管基层执法队伍相对完善的执法授权，或制定明确的市场监管与公安联合执法的制度，给市场监管执法人员提供制度上的便利。

（六）常态化的信用监管

一是加快大数据立法，为信用监管提供底层支撑;二是加快完善信用监管制度体系，促进政府、互联网平台等各方主体进行信用监管合作;三是加快完善信用恢复、信用公示等配套制度，为常态化信用监管提供支撑;四是对信用监管的应用，尤其是对信用评价结果、对失信人进行联合惩戒要合理合法，不能逾越法律界线。

（作者为国家发展改革委体管所副研究员）