迎难而进 奋力打好“十三五”交通运输发展规划收官战

吴文化

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年。目前，虽然全国疫情防控形势积极向好的态势正在拓展，但由于应对疫情扩散所采取的一系列特殊的和必要的防控措施，客观上造成了人员和物资流动阻滞，进而使生产生活罹受影响，经济社会进入非常态运行状态。从全局和长远着眼，在确保短期内打赢疫情防控攻坚战的同时，适度加大财政投资和政策支持力度，积极推进全国各地区交通运输领域各项工作和建设任务，力争实现“十三五”规划确定的各项目标和任务要求，对于“十四五”开局和开启交通强国建设新征程奠定坚实的基础具有重要意义。

一、对表“十三五”规划目标任务要求，正视发展差距和短板

交通运输作为国民经济体系中的基础性、先导性、战略性产业和重要的服务性行业，经过数十年来的持续快速发展，其网络辐射力、应急组织力和系统运行韧性在本次疫情冲击中得到充分考验，特别是在保证全国各类物资调运和配送方面发挥了积极作用，保证了社会平稳有序运行。但也应该看到，交通运输各领域在应对本次疫情灾难中不同程度受到冲击的同时，也暴露出诸多问题和短板，譬如综合路网运行协调不足、交通运输应急保障体系不完善、交通运输精准化服务水平不高、交通物流融合新模式发展滞后、不同行政区域间交通运输管理不协同等。从全局和长远来看，我国综合交通运输体系的建设需要以《交通强国建设纲要》为统领，统筹考虑全国生产力布局优化、区域城乡协同发展、现代化经济体系建设、新技术新产业变革以及“一带一路”建设等的部署对交通运输发展提出的新要求，完成“十三五”交通运输发展规划确定的各项目标和任务，是立足巩固好发展基础，为未来发展起好步的关键。

2017年2月，国务院印发《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，明确提出了2016年至2020年综合交通运输体系发展的总体要求和主要发展目标，从完善基础设施网络化布局、强化战略支撑作用、加快运输服务一体化进程、提升交通发展智能化水平、促进交通运输绿色发展、加强安全应急保障体系建设、拓展交通运输新领域新业态、全面深化交通运输改革等方面提出了八项任务。规划到2020年主要交通方式的规模预期性目标及建设进度如表1。

从表1可以看出，“十三五”前四年，高速铁路、城市轨道交通和高速公路建设进度快于规划目标，均提前一年左右完成规划建设目标，公路网总规模、港口万吨级及以上泊位和通用机场建设基本符合规划建设进度。相比较而言，民航运输机场数、油气管网里程和铁路营业里程三项指标的建设进度明显滞后于规划目标要求，虽然机场、管道和铁路项目有几年的施工建设期，通常在一个规划期内存在前期启动，后期相继竣工的现象，有可能赶上规划的进度。譬如，2019年新建铁路投产里程达到8489公里，明显高于前三年的投产里程，完成“十三五”规划建设目标尚可期待，但机场与管道项目建设完成“十三五”规划目标任务具有不小的难度。

除了考虑交通基础设施总规模建设进度外，各种方式的结构性指标建设进度值得关注，突出的表现为高速铁路、高速公路、城市轨道交通等项目受行业部门或地方政府的过度重视，发展速度比较快，而一些普通铁路、普通公路、城际铁路、市域铁路等项目建设进度滞后。譬如，高速铁路建设明显快于普通铁路和城际铁路，2019年新建高速铁路投产里程达到5474公里，占当年铁路新建投产里程的64.5%，一些城市群城际铁路存在线路界定不够明确、运营服务与城际客运需求特点不匹配以及规划建设相关制度标准不完善等问题，城际铁路高速化现象普遍存在，城际铁路整体建设进度滞后于规划目标，据相关调查分析，预计2020年全国城际轨道铁路网规划完成率在七成左右，总体上看建设进展不及预期。

从交通基础设施投资角度分析，按照规划实施目标和主要任务，預计“十三五”时期交通建设总规模约14.5万亿元，分方式投资预计规模与截至2019年末累计完成进度见表2。

从表2看出，截至2019年末，铁路、城市轨道、公路、水运、民航机场和油气管网累计投资额已达到“十三五”预计投资总规模水平，其中公路、城市轨道和铁路投资完成进度超出进度，尤其投资规模最大的公路的投资进度明显快于其他方式，而民航机场、油气管网和水运的投资进度滞后于预期，这与前面有关机场和油气管网建设进度滞后的结论基本吻合。

从综合交通运输体系发展的主要任务来看，多层级的基础设施网络布局建设全面展开，各类综合交通运输枢纽和国家物流枢纽建设稳步实施，客货运输服务一体化进程加快推进，交通运输智能化绿色化水平不断提升，综合运输体系的供给保证能力明显提高，为脱贫攻坚、长江经济带、“一带一路”、新型城镇化等的实施提供了有力支撑和引领作用。但也应该看到，交通运输领域在供需精准匹配、交通运输新领域新业态新模式发展等方面与规划任务要求还存在差距和短板。交通运输安全应急保障体系建设更多关注于系统内部的自我完善，与非常态下经济社会大系统的耦合性不强，在应对本次全国性突发新冠病毒疫情中暴露出诸多问题。交通运输领域在管理体制、市场化运行机制、投融资等一些领域的改革任务依然艰巨。

二、迎难而进，加大力度推进交通运输领域各项工作和建设任务

2020年注定是载入史册的特殊一年。时至第一季度行将结束之际，面对突如其来的疫情对全国范围正常生产生活造成的巨大干扰，既要打赢国内疫情防控攻坚战，为尽快全面有序复工复产创造条件，又要面临疫情在全球蔓延对我国形成的境外输入防控压力，应对由此带来全球金融贸易震荡和供应链断裂等巨大经济风险，避免对我国经济社会持续向好稳定大局带来不利影响。从历史经验和社会运行规律来看，人类终将战胜疫情，经济社会恢复正常运行后，交通运输系统将会快速增长恢复常态。

从短期来看，由于全国范围内采取的疫情防控措施对人员和物资流动实行严厉限制和特殊通行政策，造成各类交通资源大量闲置，交通运输行业各领域遭受巨大而惨烈的损失。自元月下旬以来，全国铁路、公路、民航、城市公交客运量断崖式下降，除保障民生的日常生活物资之外的货物运输几乎陷于停顿，各类客运物流企业承受巨大的经营生存压力。由于疫情防控期间实施特殊免费通行政策，全国收费公路每天蒙受近15亿元通行费收入损失。上述惨烈状况直接波及数千万人的就业和收入问题，进而对社会稳定以及金融系统和实体经济产生传导性影响，疫情持续时间越长，这种损失和代价就越大。

从中长期着眼，交通运输行业面临的任务仍然是发展和改革的问题，在交通建设领域，主要是资金、土地、环境等资源要素约束问题;在综合交通运输体系建设领域，重点是解决好各种运输方式以及方式内部结构失衡、一体化组织水平不高、供需精准匹配不够、交通新业态以及融合发展不足等问题;在交通治理体系方面，亟需理顺政府与市场的关系，进一步扎实推进“放管服”改革，激发市场活力，加快空域管理体制、投融资体制以及重点领域市场化改革。特别是在脱贫攻坚和“十三五”规划的冲刺收官之年，随着疫情防控形势向好发展，在采取必要审慎防控措施前提下，应努力化解疫情带来的不利影响，加快续建在建各类交通项目复工建设，积极推进规划内成熟的新开工项目上马，按照分区分类原则有序推动各类交通物流企业常态化运营，力争实现交通运输领域各项规划目标和发展任务，为经济社会持续稳定长期向好发展提供坚强保障。

三、多措并举，奋力打好“十三五”交通运输发展规划收官战

对照规划目标和发展任务要求，针对当前交通运输发展存在的挑战、差距和短板，需要采取积极有力措施，多管齐下，奋力打好“十三五”规划收官战。

研究出台交通运输行业各类经营主体纾困政策。针对当前疫情防控特殊时期交通运输行业遭受的损失和面临的困境，中央和地方各级政府部门结合各自权责尽快研究出台在一定时期内针对不同类型交通运输经营主体的定向救助帮扶政策，如税收减免、用工补偿、社保延缴减缴、折旧延期、融资贴息、延期还贷、贷款优惠、财政专项补贴、政府临时托管等政策，缓解企业经营压力，助力企业恢复生产能力，更好服务经济社会持续稳定发展大局。

加大对规划内重点交通建设项目的资金扶持力度。交通基础设施投资巨大，各级政府都面临较大的资金压力和债务负担。截至2019年末，全国收费公路债务余额超过6万亿元，中铁总债务余额接近6万亿元，各级地方政府债务余额约21.5万亿元。针对当前经济恢复和今年“十三五”交通建设收官面临的压力，建议采取更加积极的财政政策，加大对规划內重点交通建设项目在政府投资和债券发行方面的政策力度，对中西部地区脱贫攻坚和区域开发等领域的非经营性交通基础设施项目（如川藏铁路等），设立政府专项基金，提高政府投资力度，加大中央和地方政府发债规模，鼓励发行15年、20年等长期性债券，尝试增加可赎回债券。同时，加快基础设施投融资领域的改革步伐，推进政府债券市场化，规范政府投融资平台运作机制，积极审慎推动政府和社会资本合作，探索推进交通基础设施资产证券化，不断优化政府债务结构，促进交通基础设施建设持续健康发展。

加强土地、资源环境等要素和创新要素对交通建设项目的供给支持。近年来，随着资源环境保护力度的加强，交通基础设施建设越来越受到土地、生态环境、原材料、岸线等要素资源的约束，由此带来交通项目建设成本大幅度提高，成为拉高交通工程建设和维护成本的重要因素。建议在严守“三条红线”的前提下，国家适时调整相关政策，在交通等基础设施用地结构优化、土地占补平衡、生态环境动态调整、资源供给技术替代等方面给与地方政府更大自主权，加快交通建设项目实施进度。结合智能化绿色化发展趋势和交通科技发展方向，及时修订相关设计规范和技术标准，鼓励交通建设项目采用新技术、新材料、新工艺，推动新型交通基础设施发展。

对标规划目标任务要求，积极推进综合交通运输发展改革工作。2020年既是“十三五”规划期的收官之年，也是为“十四五”谋篇布局的重要一年。要评估研判前四年综合交通运输发展取得的成绩和经验，正视存在的差距与短板，保持发展定力，增强发展的紧迫性和针对性，积极推进综合运输各项发展改革工作，力争完成“十三五”规划目标和任务要求。特别是在当下受疫情影响的不利局面下，更要盯住发展目标和任务要求，全面检讨交通运输领域暴露出的问题和薄弱环节，以问题导向和目标导向相结合，在优化综合交通运输结构、提高运输组织化程度、提升交通物流精准化水平、增强交通运输系统韧性、加强全国交通运输应急保障和协同组织管理能力、拓展交通运输新领域新业态以及加快交通运输与经济社会融合发展等方面进行深入研究和统筹谋划，为“十四五”及未来综合交通发展提供决策支持。

（作者单位：国家发展改革委运输所）