地方政府网络舆情应对能力评价及提升路径研究

谢雪梅 杨洋洋

摘 要：[目的/意义]探讨不同因素组合对地方政府網络舆情应对能力的影响，帮助政府化解网络舆情危机，提高政府公信力。[方法/过程]选取东部和中部16个省份作为案例，采用数据包络分析（DEA）与定性比较分析（QCA）相结合的混合方法，基于投入—产出的视角，选取传播能力、互动程度、服务水平、应对能动性、公众满意度5个维度的指标，从高综合能力和低综合能力2个角度探析地方政府网络舆情应对能力的提升路径。[结果/结论]高应对能动性是高综合能力实现的必要条件，在保持高应对能动性的前提下，提高互动程度或者服务水平，都能有效地提高地方政府网络舆情的应对能力;低公众满意度是低综合能力实现的必要条件，在保持低公众满意度的前提下，即使政府提高服务水平，也只会带来相反的结果;政府保持低传播能力、低互动程度、低公众满意度的情况下，必然会带来地方政府网络舆情应对能力的降低。

关键词：地方政府;网络舆情;应对能力;数据包络分析;定性比较分析;提升路径

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2020.01.016

〔中图分类号〕G206 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2020）01-0144-08

Research on the Evaluation and Promotion Path of Local

Governments Network Public Opinion Response Ability

Xie Xuemei Yang Yangyang*

（School of Economics and Management，Beijing University of Posts and Telecommunications，

Beijing 100876，China）

Abstract：[Purpose/Significance]This paper explores the influence of different factors combination on local governments response ability to network public opinion.The purpose of the study is to help the government resolve the crisis of network public opinion and improve the credibility of the government.[Method/Process]Selecting 16 provinces in eastern and central China as examples，this paper used a hybrid method of data envelopment analysis（DEA）and qualitative comparative analysis（QCA）to study.Based on the input-output perspective，it chose five indicators：communication ability，interaction degree，service level，response initiative and public satisfaction，and explored the ways to improve local governments network public opinion response ability from two perspectives of high comprehensive ability and low comprehensive ability.[Result/Conclusion]High responsiveness was a necessary condition for the realization of high comprehensive ability.On the premise of maintaining high responsiveness，improving the level of interaction or service can effectively improve the responsiveness of local government network public opinion.Low public satisfaction was a necessary condition for the realization of low comprehensive ability.On the premise of maintaining low public satisfaction，even if the government improves the level of service，it may only bring the opposite results.When the government maintaind low communication ability，low interaction degree and low public satisfaction，it would inevitably lead to the reduction of local governments response ability to network public opinion.

Key words：local government;network public opinion;response ability;data envelopment analysis;qualitative comparative analysis;promotion path

截至2018年12月，我国网民规模达8.29億，普及率达59.6%，较2017年底提升3.8个百分点[1]。互联网的普及，缩短了人与人之间时间和地域的距离，微博、微信、抖音等自媒体平台应运而生，网民可以在自媒体平台上分享自身的所见、所感、所想，网民的话语权得到了极大地提高。但是，与此同时，政府也面临着网络舆情管理的巨大压力，在这个人人都有发言权，人人都有麦克风的自媒体时代，有一些人利用网络媒体，传播网络谣言，煽动网民情绪，以达到某种目的，给人民和政府带来负面的影响。政府如何在复杂多变的互联网环境中应对来自媒体、网民的网络舆情，是我国“互联网+政务服务”深化发展中的一个重要问题。

目前我国在线政务服务用户规模达3.94亿，占整体网民的47.5%，地方政府积极地推进线下与线上业务的融合，实现信息互通、数据共享，传递党的方针政策，全心全意为广大人民群众服务。但是，目前地方政府网络舆情应对方面还存在一些问题：其一，网络谣言的蔓延为地方政府治理网络环境带来极大的挑战，政府出台了一系列的措施遏制网络谣言的传播，但始终是治标不治本;其二，地方政府网络舆情应急管理能力有待加强，突发事件很容易成为网络舆情焦点，政府难以在第一时间满足公众知情的需求;其三，地方政府网络舆情应对能力参差不齐。为解决以上问题，2018年4月，国务院办公厅印发了《2018年政务公开工作要点》，首次提出对政务新媒体运营管理实行“关停整合”机制，2018年12月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》，国务院对政府网络舆情的应对管理不断加强，以期为人民创建一个健康和谐的网络环境。然而，我国不同地区的政府网络舆情应对能力到底处于什么样的水平？哪些因素对地方政府网络舆情应对能力产生重要的影响？而地方政府的网络舆情应对能力又有哪些提升路径？这些问题都是当前地方政府在网络舆情的治理中需要亟待解决的问题。

1 相关研究

国外学者对网络舆情的研究是从2005年逐渐开始的。网络舆情的主要研究热点有网络舆情传播过程和网络舆情意见表达两个维度。对网络舆情传播过程的研究主要集中在传播阶段分析[2]、传播主体探究[3]、传播进程演化[4]3个方面。网络舆情意见表达主要从网络舆情意见的发布者[5]和意见的具体内容[6]展开分析。

我国各级政府对网络舆情的重视开始于2009年，网络舆情是新时代对政府服务能力提出的新挑战，政府为了更好地为广大人民群众服务，需紧跟时代潮流，不断提高业务水平。现有关于政府对网络舆情管理的文献大致可以分为3个方面：其一，政府网络舆情管理建议。在网络舆情发展的初期，政府对网络舆情的管理主要起到监督的作用[7]，政府应该把网络舆情监管工作纳入日常政务管理中，提高对网络舆情监管的重视[8]。随着网络舆情事件的频繁发生，政府开始意识到要对网络舆情进行正确地引导和控制[9]，在网络舆情管理的过程中，政府需要认清自身的优势和劣势、机会和威胁，确定政府的长期策略和近期策略[10]。微博作为网络舆情的主要传播平台，是政府需要重点管理和监控的对象[11]，网络舆情的管理不仅仅是政府的工作，还需要媒体和网民的共同参与，推进网络舆情朝着健康和谐的方向发展[12-13]。其二，政府网络舆情治理策略。随着“互联网+政务服务”建设的推进，政府应积极发挥“舆论领袖”的引导力，与广大网民保持密切的联系[14]。对网络舆情的传播演变[15]、热度变化[16]、发展趋势[17]等进行详细地刻画，构建网络舆情预警模式[18]，能够有效地帮助政府对突发性网络舆情事件的治理。当网络舆情事件发生后，政府对事件的回应速度[19]、回应话语[20]、回应主体身份[21]以及政府内部信息的透明度[22]都会影响政府网络舆情的治理效果。其三，政府网络舆情应对路径。政府自身业务水平的提升[23]，是政府提升网络舆情应对能力的首选路径。健全网络舆情监督机制[24-25]，有效的监督机制能够正确地引导网民的情绪，遏制负面网络舆情的滋生。构建网络舆情预警模型[26]，能够提前采取相应的措施，有效地化解网络舆情危机，塑造政府公信力。网络舆情法制建设[27]，不仅能够净化网络环境，而且让政府在应对网络舆情事件时有法可依。

综上所述，政府对网络舆情的管理经历了“监督—治理—应对”3个过程，学者们对此的研究也是逐渐深入，现有文献的研究主要集中在理论对策研究和基于单个案例的证实研究，而针对地方政府网络舆情应对能力评价的研究较少，且对政府网络舆情应对能力提升路径的研究多是从单个因素给出建议，没有考虑各因素间的相互作用。基于此，本文对地方政府网络舆情应对能力进行评价，并找出影响地方政府网络舆情应对能力的主要因素，研究不同因素组合对政府网络舆情应对能力的影响，探究政府网络舆情应对能力提升路径，以期能够提升政府网络舆情应对能力，构建和谐健康的网络环境。

2 研究模型与假设

2.1 投入视角地方政府网络舆情应对能力的影响因素

1）传播能力

在网络舆情应对的过程中，政府发布信息的传播能力不仅影响公众的舆情导向，而且对政府公信力的建设具有显著的作用。杨畅[28]认为当负面网络舆情发生时，政府需要加强自身立场的传播力度，赢得网民的信任。李沫[29]基于法治的视角，从发言人素质、发言形式、发言时限等方面提高网络舆情下政府的传播能力。综上，提出如下假设：

H1：传播能力对地方政府网络舆情应对能力存在影响。

2）互动程度

政府与媒体、网民的互动程度，可以让媒体和网民充分了解政府的决策，反过来，政府也从中掌握媒体意图和网民所向，从而能够在处理网络舆情事件时做出正确的决策。杨娟娟等[30]研究发现政府微博与媒体、网民的互动程度会直接影响到政府在网络舆情事件中的地位。刘泾[31]认为新媒体时代网络舆情更加注重网民、媒体、政府之间的互动性。综上，提出如下假设：

H2：互动程度对地方政府网络舆情应对能力存在影响。

3）服务水平

网络舆情是新媒体时代的产物，与政府以往处理的政务在内容和形式上存在明显的差异，因此，政府需要不断提高服务水平，才能更好地应对多变的网络舆情事件。刘颖[32]提出网络舆情事件的发生能够有效地促进服务型政府的建设。屈健等[33]认为政府在网络舆情管理方面软件和硬件的服务能力能够显著影响网络舆情的风险高低。综上，提出如下假设：

H3：服务水平对地方政府网络舆情应对能力存在影响。

2.2 产出视角地方政府网络舆情应对能力的影响因素

1）应对能动性

政府应对网络舆情是一个系统的工程，不仅需要政府部门的设计规划，还需要政府各部门之间的配合，构建一个能动的运行机制。刘焕[34]研究发现政府部门做好顶层设计可以有效地减少公共事件网络舆情的负面影响。张宝生等[35]认为不管是在舆情发生前、中、后哪个阶段，政府的应对措施对网络舆情的发展起着决定性的作用。综上，提出如下假设：

H4：应对能动性对地方政府网络舆情应对能力存在影响。

2）公众满意度

政府对网络舆情进行处理的最终目的就是为了赢得公众的满意，因此，公众满意度也是衡量政府网络舆情应对能力的主要因素之一。邹凯等[36]基于粗糙集条件信息熵方法，建立了基于网络舆情的政府信息服务公众满意度指数模型。李立煊等[37]认为在网络舆情事件的处理中，公众对政府工作的满意度极为重要。陈莫凡等[38]认为网民的集体认同感能够影响网络舆情的发展趋势。综上，提出如下假设：

H5：公众满意度对地方政府网络舆情应对能力存在影响。

综上所述，本文基于以上假设探讨地方政府网络舆情应对能力评价及提升路径研究，理论框架模型如图1所示。

3 地方政府网络舆情应对能力评价分析

3.1 变量与数据

由于网络舆情的发展具有明显的空间特征，它不仅与互联网的普及率有关，还与各地区的经济发展水平密不可分，因此，考虑到我国各地區互联网普及率和经济发展水平的差异，仅选取东部和中部16个省份作为决策单元。通过文献分析和数据调研，最终选取了3个投入指标（传播能力、互动程度、服务水平）和2个产出指标（应对能动性、公众满意度），数据主要来源于《2018年度人民日报政务指数·微博影响力报告》，其中，传播能力、互动程度、服务水平、应对能动性分别用《2018年度人民日报政务指数·微博影响力报告》中各省份的传播力指数、互动力指数、服务力指数、竞争力指数数据，而公众满意度是用各省份十大政务机构微博认同度的平均分来表示。各指标的初始数据如表1所示。

3.2 结果与分析

为了使各省份的效率值分析结果存在明显的差异，这里分别引入了正理想决策单元（DMU（+））和负理想决策单元（DMU（-）），正理想决策单元表示最小的投入获得最大的产出，即效率最高，负理想决策单元表示最大的投入获得最小的产出，即效率最低。运用MAXDEA软件和表1中的初始数据，选取DEA模型中以投入为导向的CCR模型，得到如图2所示的综合效率值分析结果。

由图2可知，我国中东部16个省份地方政府网络舆情应对综合效率值的浮动范围是0.4～0.7，平均综合效率值为0.4948，平均值在浮动范围以内，没有偏离值的出现，说明选择决策单元时的考虑在同一互联网普及率和经济发展水平下的做法是正确的。但是，我国中东部16个省份地方政府网络舆情应对综合效率值也存在明显的差异，这为下文地方政府网络舆情应对能力提升路径的研究奠定了基础。

4 地方政府网络舆情应对能力提升路径分析

4.1 研究方法的适用性

地方政府应对网络舆情的应对处理是一个系统的工程，它不仅受投入因素的影响，而且产出因素也反过来作用于应对能力的高低，各因素对政府网络舆情应对能力的影响也并不是独立存在的，需要基于系统的思维探索“整体的”、“组合的”方式解决政府网络舆情应对的能力问题。基于此，采用拉金创始的基于组态比较和集合论的定性比较分析方法（Qualitative Comparative Analysis，QCA），该方法在本研究中的适用性主要体现在以下3点：

1）地方政府网络舆情应对能力提升路径的影响因素之间是相互作用的，不是独立存在的，仅考虑单个因素的影响，并不能达到研究的目的，而各因素间的交叉作用是传统统计方法所不能解决的，QCA方法正好解决了这一难题。

2）从实践应用中可以发现，解决地方政府网络舆情应对能力问题的路径不是唯一确定的，不同的地方政府有各自的治理特色，但最终都得到了相同的结果，而QCA方法正可以通过识别导致相同结果的那些不同情境特定的因果路径来评估“多重并发因果关系”[39]。

3）考虑到我国各地区互联网普及率和经济发展水平的差异，仅选取东部和中部16个省份作为研究对象，尚未到达传统统计方法对样本量的要求，而QCA方法可以应用于小样本、中等样本、大样本的数据，其研究结果不受样本量的大小影响。

4.2 数据处理

本研究选用QCA方法中的模糊集定性比较分析（fsQCA）对地方政府网络舆情应对能力提升路径进行分析，以传播能力、互动程度、服务水平、应对能动性、公众满意度作为条件变量，以综合能力为结果变量，其中综合能力的计算如式（1）所示。

综合能力=综合效率值*（传播能力+互动程度+服务水平+应对能动性+公众满意度）（1）

在fsQCA方法运行时，需要把初始数据转化为模糊隶属分，这里采用三值模糊集，即完全隶属（0.95）、交叉点（0.5）、完全不隶属（0.05），各变量所采用的校准函数如表2所示。

3）把公众满意度作为舆情监测的重点

低公众满意度是低综合能力实现的必要条件。在保持低公众满意度的前提下，即使政府提高服务水平，也只会带来相反的结果。高服务水平、低公众满意度的条件组合或者低传播能力、低互动程度、低公众满意度的条件组合是地方政府网络舆情应对低综合能力实现的充分条件。获得公众满意是地方政府网络舆情应对的目标之一，也是衡量其应对能力水平高低的最直接因素，如果地方政府网络舆情应对较低，带来的直接结果就是公众满意度的降低，网民情绪的不满，由此造成网络秩序的混乱，因此，公众满意度指标是地方政府网络舆情应对过程中需要重点监测的对象。地方政府应该从以下两个方面展开工作：其一，注重疏导公众的情绪，随着自媒体的发展，公众可以在网络上表达自己的情绪，但是并不是所有的人都能够辨别舆情的真伪，有些甚至煽动公众的情绪，造成网络事件，政府在处理舆情事件的时候，要摆事实，讲道理，以疏导为主;其二，建立舆情反馈机制，地方政府应该构建完善的反馈机制，舆情事件处理结束后，政府的工作并没有完全结束，政府要注重后期的回访，了解公众对政府处理舆情事件的满意度，从中总结经验和教训，通过回访的过程，也能加强政府与公众的互动，获得公众的满意。

5.2 研究意义与局限性

现有文献针对地方政府网络舆情应对能力提升的研究中多是从单个视角给出改进的建议，但是在现实实践中，各因素之间是相互影响的，是一个复杂的系统，没有因素能够独立存在，因此，探究不同因素组合对地方政府网络舆情应对能力的影响更具有应用价值，能够为地方政府网络舆情应对能力的提升提供建议和参考。本研究的主要贡献在于：1）基于投入—产出的视角，探讨不同因素组合对地方政府网络舆情应对能力的影响;2）采用数据包络分析（DEA）与定性比较分析（QCA）相结合的混合方法，为地方政府网络舆情应对能力提升的研究提供新的研究方法;3）研究发现高应对能动性是高综合能力实现的必要条件，低公众满意度是低综合能力实现的必要条件。

本研究也具有一定的局限性：1）本研究考虑到我国各地区互联网普及率和经济发展水平的差异，仅选取东部和中部16个省份作为研究对象，样本数量有限，在以后的研究中可以以县市为研究单元，对样本量进行补充。2）本研究基于投入—产出的视角选取了5个维度的指标，但是影响地方政府网络舆情应对能力提升的因素还有很多，在后续的研究中将继续挖掘。3）本研究还可以对主要影响因素进行细分，深入探讨该因素对地方政府网络舆情应对能力的影响机制，后续研究中将进一步探究。

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（责任编辑：孙国雷）