民族地区乡村免费教育文献述评与思考

2020-07-20李竺宇刘毅

民族学刊 2020年3期

李竺宇　刘毅

[摘要]教育是阻断贫困代际传递的有效手段。民族地区尤其是深度贫困区乡村振兴的根本在于乡村教育振兴。本文基于国内15年免费教育政策优先在民族地区试点的发展态势，选取26篇相关文献进行文献综述。首先甄别了义务教育与免费教育的概念，然后就民族地区免费教育的经费来源、免费教育不同运行时长、免费教育实施效益以及免费教育政策问题进行了综述。在此基础上，分析了民族地区免费教育的未来三个领域：免费教育与经济财力的关系需进一步研究、义务教育与免费教育的理念需进一步推广、免费教育的制度保障需进一步加强。

[关键词]民族地区;免费教育;乡村振兴

中图分类号：G750文献标识码：A文章编号：1674-9391（2020）03-0108-07

作者简介：李竺宇（1995-），女，西南民族大学管理学院教育经济与管理专业硕士;刘毅（1970-），男，本文通讯作者，西南民族大学管理学院教授，经济学博士，研究方向：民族教育经济。四川成都 6100412017年10月18日，党的“十九大”提出了新时代农村发展的重大战略决策——“乡村振兴战略”。2018年1月2日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对乡村振兴战略做出了全面部署，开启了我国“三农”发展的新里程碑，也带给民族地区脱贫攻坚的黄金历史机遇。由于地理和历史的原因，我国脱贫攻坚的重点和难点集中在民族地区，尤其是“三区三州”深度贫困区①。民族地区深度贫困的表象在于地理环境恶劣，经济发展条件奇缺，但根源在于人才匮乏，途径在于文化教育提升。民族地区教育资源尤其是农村教育资源相对落后，落后的教育造成了乡村人才在社会竞争中的劣势，演变为贫困的代际传递。只有实现乡村的教育振兴，才能从根本上斩断贫困的根源。从这个意义上讲，我国民族地区尤其是深度贫困区乡村振兴的根本在于乡村教育振兴。

实践证明，教育振兴的有效途径在于实施免费教育。目前，全球190多个国家和地区中已经实行不同年限免费（义务）教育的国家和地区已有170多个。除发達国家外，如人均GDP只有我国1/3的老挝、柬埔寨、孟加拉、尼泊尔等亚洲绝大部分国家也实行了9年免费教育。古巴教育支出占GDP的6.3%，即使在国情最困难的时候，仍然坚持实行12年免费教育，目前古巴受过高等教育的人数高达总人数的57%以上。

世界免费教育的实践表明，教育投资是促进经济发展的重要途径和持续动力。[1]“越是贫困地区，越要发展教育”已成为业界的共识，免费教育在部分民族地区开始逐步实施，业界也开始高度关注，并且已经出现大量的相关研究，但总体而言，理论滞后于现实，尤其还缺乏将免费教育置于乡村振兴背景的综述文献。因此，对我国民族地区免费教育的理论研究进行梳理，将有利于民族地区乡村振兴，促进民族地区同步小康。

一、文献检索情况

CNKI（China National Knowledge Internet ）是全球信息量最大、最具价值的中文网站。笔者在CNKI主题检索字段对应的检索文本框中检索“标题”为“免费教育”“乡村振兴”和“民族”，其余均不限制，检索结果为“零”;再以“主题”为“免费教育”“乡村振兴”和“民族”，其余均不限制，检索结果为“12”，其中“年鉴”2篇、“会议论文”1篇、“法律法规”6篇以及“信息资讯”3篇，可用综述文献很少;再限定“标题”为“免费教育”“乡村振兴”，其余条件不限，检索结果仅1篇，即“生涯教育：教师专业精神培育与乡村教育振兴的关键——兼论免费师范生教育可持续发展之路”。

文献检索结果可见，将“民族地区”“乡村振兴”与“免费教育”三者结合起来进行研究的文献很少，原因大概是“乡村振兴”2017年才正式提出。因此，本文将乡村振兴作为民族地区免费教育的背景，重点研究民族地区免费教育文献，于是限定“标题”为“免费教育”，条件为“学术文章”“期刊与学位论文”，其他的检索控制条件如学科分类、支持基金、作者、作者单位等均不限制，检索2013-2018年这6年中收录的主题为“免费教育”的文献报道，共有1441条记录。在利用“主题”字段进行检索时，由于“主题”检索字段包含的检索范围比较广，虽然进行的是精确检索，但大部分文献都集中于对免费师范生的论述，因此类文献与本文关联度较小，故未将其囊括于内。此外，为避免检索词单一，用“十五年免费教育”“义务教育”等检索词检索出的相关文献只有部分与免费教育相关，再缩小到“民族”相关范畴中时，共有110条结果，但仍有大部分是关于免费师范生的文献，然后我们逐一筛选，最终选取了26篇相关文献作为评述基础。

下图给出了26篇文献的具体分布年限以及期刊类型：

进一步分类，这26篇文献可以分为免费教育政策、地区免费教育的实施和民族教育政策三类，下文即按此综述。

二、免费教育与义务教育概念甄别

在所有这些文献中，不约而同地涉及到免费教育和义务教育的概念，但多采用免费义务教育说法。其实，这两者之间有交叉也有区别。

（一）义务教育概念

1948年12月10日，联合国大会通过第217A（II）号决议并颁布的《世界人权宣言》，其中第26条指出：“人人应享有受教育的权利;至少应在基础教育阶段实行免费义务教育”。2006年6月29日修订通过的《中华人民共和国义务教育法》是对义务教育的权威界定，其第一章总则第二条规定，“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”。这是国内外官方对“义务教育”概念的公开界定，可见义务教育就是免费教育，“免费义务教育”也是强调义务教育的免费性质。

在理论界，学者从义务教育的三大基本特征和制度层面对义务教育进行了进一步界定。朱艳（2006）[2]认为义务教育（Compulsory education）可称“强迫教育”，具有三大基本特征：一是强制性，又叫义务性，即让所有适龄儿童、少年接受义务教育是学校、家长、政府乃至整个社会的义务;二是公益性，即明确规定免除学费与杂费;三是统一性，指的是至始至终应该在全国范围内实行统一的义务教育，包括在义务教育阶段制定统一的的标准，如：教材设置、教学方法、经费开支等。李江勤（2013）[3]从制度层面分析了义务教育的实质，即依据国家法律规定对适龄儿童和青少年实施一定年限的强制教育。

（二）免费教育概念

“免费教育”的概念源自实践。自2007年至2017年，中国澳门、香港特别行政区、新疆、西藏等民族地区以及东部沿海发达地区所相继推行了“十五年免费教育”，即将免费教育向义务教育的前后两端——学前教育、高中阶段教育延伸，直面的是“入园难、入园贵”“部分贫困家庭无力承担高中学费”“因学致贫”等现实问题。[4]在理论界，学者们从教育模式、教育年限与具体政策等角度甄别了免费教育与义务教育二者的差异。马建芳（2017）[5]认为免费教育指的是在国家财政支持下对学生开展的一种免除学杂费等相关各种费用的一种教育模式。唐志颖（2014）[6]、杨小敏（2017）[7]认为免费教育是分别将三年制的幼儿教育与高中教育纳入义务教育阶段的教育，这就从时间年限上区别于义务教育。张鸿（2013）[8]提出免费教育相对于义务教育的免费性而言不具备强制性，但将义务教育前后时间延长，从而使免费教育阶段达到了12年（9+3）、15年（3+9+3）、19年（3+9+3+4）、22年（3+9+3+4+3）、25年（3+9+3+4+3+3）等。

從上述义务教育和免费教育的各自内涵来看，二者的联系和区别是明显的：义务教育都是免费的，但是具有一定的强迫性;免费教育肯定是免费的，但不一定是义务的，即不具有强迫性;“免费义务教育”的说法是语义重复;此外，十五年免费教育政策的实施主体也有所转移，虽仍是政府的主动作为，但实施主体逐渐从以中央为主转向以地方各级政府为主。

三、民族地区免费教育经费来源研究

义务教育和免费教育的共同点都是“免费”，但“免除的经费”总得有出处，这就涉及到免费教育经费来源问题，相关文献也进行了大量研究，集中在两块：国家财政和非财政。

（一）国家教育财政支持一直是主体

免费教育的国家财政支持一直且肯定是主体，其主体地位体现在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，《纲要》明确提出了“到2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%”。经过艰苦努力，4%的比例目标已于2012年如期达到，奠定了我国教育的均衡性和公平性基础。[9]

对于长期贫困的民族地区而言，免费教育更具有紧迫性。教育部教育发展研究中心基础教育研究室主任汪明也指出，不论是从我国推行九年义务教育的实际来看，还是从世界各国所推行的免费教育政策经验来看，由国家层面出发而推进的免费教育基本策略，在一定程度上肯定是优先从贫困地区和困难人群做起。[10]

这对民族地区而言固然善莫大焉，但其结果是，民族地区免费教育的经费来源严重依赖国家财政。国家财政包括中央财政和地方财政。中央财政的现实及未来情况是，由于我国经济已经进入新常态，未来一个阶段经济更注重质量提升而增速将适当放缓，结果是中央教育财政性经费的可持续投入面临很大压力。缓解中央财政压力的有效途径之一就是压缩地方“三公经费”，因为不管是学前教育阶段还是高中教育阶段，都不可能仅依靠国家层面的推动就一步到位，而需要循序渐进、分步推进。但是，由于我国民族地区绝大部分属于经济欠发达地区，政府财力本身并不充裕，光靠压缩地方“三公经费”所获得的教育经费调整空间其实并不大。因此，对于民族地区，免费教育的国家财政性支持仍将长期处于支配地位。

（二）非财政性教育经费是补充并逐渐增加

自20世纪90年代以来，在我国教育经费投入方式开始多元化，教育相关部门明确提出了与我国国情和教育事业改革发展道路基本相一致的教育指标，我国逐步摆脱了由过去单纯依靠相关政府部门投资，向由国家、社会、外商、学校、集体与个人多元投资方向的转变，从而分担了一部分国家财政投入的压力，因此，国家财政性教育经费支出占教育经费总支出中的比例逐年上升的同时，非财政性教育经费占教育经费总投入的比例也有了逐步提高，从而我国教育总经费逐年提高。

关于我国教育经费投入方式是否应该多元化的问题，学者们从不同角度进行了论证。古翠凤（2008）[11]提议从消费和供给角度的出发，把免费教育看作是基础教育的一个概念，提出了有关基础教育该由谁来付费的问题。她的依据理由是，基础教育没有办法在一次交易中出清，一方面由于付费者不能即时得到付费的利益，另一方面是付费所产生的利益不能完全被付费者一人所得，这就会导致付费不足的问题。解决这一问题就需要社会志愿公益机制和政府强制公益机制的共同辅助，比如，社会、外商、学校、集体与个人等也应承担一部分。就目前而言，通过非强制手段为我国基础教育承担费用的途径有希望工程、支教、捐资助学等。这就是非财政性教育经费占教育经费总投入的比例有了明显提高的主要原因。

哈巍（2017）[12]等学者认为，重新划分教育经费分担主体的必要性是改革开放四十年义务教育经费体制的演变结果，关键是应建立起中央和地方按比例、分项目的分担主体格局以有效减轻中央财政部门的负担。但是，针对民族地区的特殊贫困状况，如何建立中央与各民族欠发达地区共同分担的机制，学界鲜有涉及。

四、民族地区免费教育运行时长研究

民族地区免费教育经费来源确立后的一个重大问题就是免费教育年限，因为经费投入的多少与免费教育年限正相关。关于民族地区免费教育运行时长，业界实践以及学界探讨的大约有12年、14年、15年、25年四类模式。

（一）12年免费教育运行模式

12年免费教育运行模式，即将9年义务教育向后延伸3年。向后延伸的3年，其一是高中阶段，其二是高职教育。延伸到高中阶段的免费教育以内蒙古自治区为代表，延伸到高职阶段的免费教育以四川藏区“9+3”模式为代表。

1. 内蒙古自治区高中阶段免费义务教育

继沿海试点城市后，内蒙古自治区作为首个开始尝试十二年义务教育（免费教育）的内陆民族地区。该区于2011年春季入学为基准，开始率先对普通高中蒙古语（朝鲜语）授课学生、中等职业学校学生和普通高中汉语授课学生中生活经济困难的在读学生实行免学费和教材费的“两免”政策。[13]当地政府在2012年对高中阶段免费教育政策投放20亿元资金后，全面实现了高中阶段学生享受“两免”政策。

2. 藏区“9+3”免费教育计划

2009年，为推进四川省藏区经济社会发展，实现藏区长治久安，全面提升中职办学水平和教育质量，省委、省政府决定，从2009年至2013年，实施藏区“9+3”免费职业教育5年计划，即对藏区学生在完成九年义务教育的基础上，实施3年免费职业教育。政府公告——川办函[2009]156号中显示，截止到2013年，中职学校与普通高中的招生比将从2.6∶7.4提升到6∶4，藏区初中毕业生升学率由70%提升到95%，基本普及高中阶段教育。

徐君（2014）[14]研究“9+3”免费教育计划严密的组织设计和有效的运行机制（图2），认为其效果非常明显，为提高四川藏区人口的文化技能水平和实现长治久安奠定了坚实基础。

（二）14年免费教育运行模式

14年免费教育主要在新疆南疆实施。2014年5月26日，中共中央政治局在研究进一步推进新疆社会稳定和长治久安工作会议中决定，全面提高新疆各级各类学校教育质量，并在南疆全面推行高中阶段免费教育政策。

南疆全面推行的高中免费教育政策，注重为南疆地区的适龄少年提供更高质量的社会教育路径，培养更强的社会生存和适应能力，增强民族团结意识，提升其对祖国的认同感。

（三）15年免费教育运行模式

15年免费教育即在13年基础上再向前延伸两年学前教育。

西藏在2011年率先实现了包吃、包住、包学习费用的15年免费教育。[15]四川省民族地区2016年春季学期起也开始全面实施15年免费教育，全面免除民族自治地区51个县（市）公办幼儿园3年保教费和公办普通高中3年学费，并为所有普通高中在校学生免费提供教科书。对于经教育部门批准所设立的民办幼儿园和民办普通高中，按照公办幼儿园和公办普通高中的财政补助标准给予等额补助，家长只需支付高出公办教育机构收费标准的部分费用。[16]

西藏和四川民族地区所开展的15年免费教育政策获得了明显成效：不仅激发了学生学习热情，学生数量与学习质量稳步增长，而且转变了民族地区群众传统观念，有效维护了民族团结。

（四）25年免费教育运行模式

25年免费教育模式，即15年免费教育向后延伸到本科4年、研究生3年和博士3年共10年，实现了学校教育的全免费。

目前试行该模式的是我国人口较少民族的甘肃肃南裕固族自治县。该县教育局长安维武（2012）[17]认为，作为一个农牧业县，百姓悬殊的贫富差距是一个较为严峻的问题，由此肃南县广泛推行助学惠民政策，在全面落实“普九”政策的基础上，大力推行从学前教育到高中教育的15年免费教育政策，并最终延伸到大学教育阶段。该县不仅完善大学生奖励救助政策，即实行优秀大学生奖励与贫困大学生救助工程计划，而且为促进教育公平，还通过完善国家资助体系，增加了关于研究生的奖励和救助政策，来帮助成绩优异，经济困难学生顺利完成学业。

五、民族地区免费教育实施效果研究

免费教育，理论上对受众而言是教育公平、是經济补助、是发展机会均等等利好，但实施过程以及效果还是值得研究。

（一）免费教育正向作用

1.有效缓解了民众的教育经济压力

奥尔森提出过选择性激励理论，即对提升该集团利益的各成员而言，集团进行活动所取得的成果具有公共物品的属性;集团越大，提升集团利益的个体所收获的集团总收益就越少;而选择性激励能够有效地推动集团中的理性个体进行有利于集团的活动。[18]其中一种选择性激励就是扩大内需，通过减少居民在教育、医疗等方面的支出，从而增加城乡居民实际的可支配收入，进而刺激消费。[19]民族地区实行免费教育也是一种选择性内需激励，极大地缓解了各族群众在教育经济方面的实际支出，相对提升了物质生活发展的基础条件。

2.促进社会和谐与稳定

民族地区开展免费教育不仅是对各少数民族的教育扶贫，而且是确保社会和谐、维护社会稳定的重要工作。罗小东（2016）[20]认为学校是人的社会化最重要的途径，因为一方面，学生通过学校所开设的正式课程吸收社会生存所必需的知识与技能，从而逐步社会化;另一方面，学校在正式课程的教学过程中所传递的信仰、态度、价值观和规范，将为学生提供社会生存所必需的价值观和行为规范的社会化。因此，民族地区免费教育政策在有利于更多的适龄青少年入学的同时，完成各族学子的社会化，从而促进社会和谐与稳定。

（二）免费教育负面问题

1.教育经费需求增加与保障问题

免费教育的经费保障也许不是最主要的问题，但中央和地方的教育成本分担方式值得关注。因为，教育成本分担边界模糊有可能导致教学经费保障不到位和不及时，学校因为教学经费紧张而滋长变相收费，即在免除学杂费的前提下，收取择校费、服装费、生活费、住宿费、补课费等变相费用，玩起各种“擦边球”。

北京师范大学中国教育政策研究院博士后研究人员杨小敏（2015）[21]深入研究了学前教育的成本分担方式。他认为，以学前教育为例，我国的学前教育财政制度还没有明确划分各级政府所应当承担的责任，而目前“地方负责、分级管理”的典型体制尽管发展出了各类富有地方特色的学前教育成本分担方式，但是缺乏清楚的政府、家庭、社会成本分担边界与机制，尚缺少可以借鉴与遵循的操作办法。夏扉（2011）[22]指出首先需要建立健全较为完善的教育经费保障体系，然后就各地区的历史背景与社会环境来制定符合当地所需要的计划与行动，并根据当地免费教育所出现的问题，逐步建立相关的法律法规，以切实保障免费教育投入的有效性，构建包容开放的民族教育体系让民族地区的免费教育政策走得更远。刘毅（2016）[23]认为，为确保教育经费投入的可持续性，还可以从三方面入手：（1）设立民族教育基金，（2）发行民族教育彩票，（3）实施政校企合作，鼓励民间投资兴办民族地区教育事业。

2.学生流动性增加导致教育资源配置拥堵与闲置问题

在免费教育政策惠及广大民族地区学生的同时，也产生了政策实施后学校规划与建设滞后的问题。在免费教育政策的推广与实施下，民族地区数量庞大的辍学学生同一时间返校就学，肯定会对当地中小学的正常运转带来冲击，学校原有的各类教育资源必定不能满足学生数量突增所带来的需求。其次，受免费教育优惠政策吸引，在广东、福建、上海等地就读的学生可能会返乡入学，必将给沿海地区的民办中小学带来一定程度的冲击。[24]

3.免费对象问题

韩妮（2015）[25]指出免费教育政策受惠对象存在争议：该政策的对象应该包含哪些人，是民族地区的所有民族，还是只针对少数民族;是全国、全省的少数民族，还是只涵盖民族地区的少数民族;是民族自治地区，还是全国享受民族政策的地区;是有条件的民族地区，还是全国所有民族地区。

4.公平问题

张滢（2016）[26]认为民族地区率先延长免费教育年限的最常见动因是“民生”，即缓解民族地区经济滞后，通过教育扶贫促进贫困家庭快速脱贫，也为学生和家庭的长远发展打下基础，但是，这一先行先试的做法于非民族而依旧贫困的汉族地区却是不公平的。刘毅（2016）认为，免费教育确保了入学机会公平，但学习过程却很难满足“优生优育”，不同层次甚至成绩悬殊的学生同在一个教室将给教育教学带来极大挑战，也不利于拔尖人才培养。

六、评述及建议

民族地区免费教育是乡村教育振兴的重要举措，其涉及教育、经济、文化、政治等诸多方面，是在经济社会与教育事业发展到一定历史阶段引致的特定产物。已有文献从多个层面和角度推动民族地区研究和推行免费教育，力求探究一条在经济落后的情况下反而实行免费教育的新路，这是从根本上推动贫困民族地区社会与经济发展的尝试，在我国进行全面小康社会建设的新时代，这一举措具有深远的历史和政治意义。

面向新时代，从已有文献的研究现状来看，还可在以下方面拓展：

（一）免费教育与经济财力的关系需进一步研究

免费教育对财力的强大需求带给财政极大的压力，这也是很多地区迟迟不能实行免费教育的主要原因，但国际经验表明，财力与免费教育并没有必然的联系，亦即经济发达财力充足不是免费教育的必要条件，很多人均GDP低于我国的地区和国家并没有成为实现免费教育的必然障碍;同时，免费教育也并不一定依赖发达的经济和充足的财力，国外对于社会资本的充分运用值得我们借鉴。

（二）义务教育与免费教育的理念需进一步推广

尽管义务教育和免费教育的概念已经十分清楚，其共同点是免费，目的是提供更好的、更公平的教育，但是义务教育和免费教育的理念还需进一步深化和推广，即我们的人口众多的国情决定了全国范围义务教育的9年边界，随着国家财力的不断增加，逐步延长义务教育年限是可能的，可先向高中阶段拓展，逐步推行12年义务教育，再加强学前教育的发展，最终将其纳入到国家义务教育战略中，即实行15年义务教育政策。对于民族地区而言，可一步到位率先推行，成功后再全国推广。同时，应提倡和激励非民族地区实施不同年限的免费教育。

（三）免费教育的制度保障需进一步加强

第一，尽快制定有关民族地区免费教育政策的有关法律法规。鉴于民族地区特殊的区情以及国家小康社会的战略举措，应该从国家层面尽快制订特殊的制度和法律保障，从而结束民族地方政府为主导的局面，形成国家与地方政府协同工作的局面以切实保障民族地区免费教育政策实施的可持续性。比如，在确保国家对民族地区免费教育财力支持的前提下，鼓励地方政府多元筹资，努力争取红十字会、中国福彩基金等社会项目的支持。再比如，为愿意留在民族地区的优秀教师建立相应的保障机制，使其能够安心留在民族地区进行支教活动提供有效的制度支持，并积极培养和激励当地的优秀教师，以便在民族地区进行双语教育。

第二，深入民族地区调研免费教育的实施效果，尤其预测免费教育带来的新的不公平现象，及时出台相关化解措施，避免在国外政策实施过程中出现的公立教育偏小与私立教育偏大的问题，确保社会主义公平正义。

注释：

①“三区三州”：“三区三州”位于西藏、新疆、甘肃、四川和云南，是国家层面的深度贫困地区。“三区”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏区;“三州”是指甘肃的临夏州、四川的凉山州和云南的怒江州。

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