仲裁司法审查中“违背公共利益”的滥用与规制

李玲玲

摘 要：社会公共利益这一概念，在传统大陆法系、普通法系国家有着不同的理解。在对“社会公共利益”进行阐释时，多数法院和最高人民法院的基本精神是一致的。但司法实践中，一些法院却进行了扩大解释，将仲裁裁决违反法律强制性规定、损害某群体利益、存在公共安全风险、损害国有单位的利益等情形认定为“违背公共利益”。有必要通过明确概念、借鉴“公共政策”成果、法院增强文书说理等方式，对这一实践中存有争议的问题进行规制，以维护仲裁事业的健康发展。

关键词：公共利益;不予执行;撤销;规制

党的十八届四中全会决定指出，要健全和完善多元化纠纷解决机制，完善仲裁制度，提高仲裁公信力。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，仲裁自身的特点决定了其健康有序发展必须依赖于司法的监督与支持。2017年《最高人民法院关于审理仲裁司法审查案件若干问题的规定》和《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》的出台，细化了仲裁司法审查案件的办理标准及流程，确立了仲裁司法审查报核制度。尤其《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》出台，将涉外涉港澳台和非涉外涉港澳台的案件统一管理，改变了以往内请制度只适用于涉外涉港澳台仲裁司法审查案的现状，规定当事人住所地跨省级行政区域以及以违背社会公共利益为由不予执行或撤销我国内地仲裁机构的仲裁裁决需层报最高人民法院报核。从中可以看出，最高人民法院加大了对“以违背社会公共利益为由不予执行或者撤销我国内地仲裁机构的仲裁裁决”司法审查案件的监督力度。本文正是从这个角度出发，对人民法院“以违背社会公共利益”为由不予执行或者撤销仲裁裁决的司法实践展开研究，以期对推动这一问题的深入研究有所裨益。

一、理论思辨：“社会公共利益”概念的内涵解读

（一）最高人民法院对“社会公共利益”的权威界定

社會公共利益这个概念，在传统大陆法系、普通法系（英美法系）国家有着不同的理解。普通法系国家一般将之理解为“公共政策（Public Policy）”，与之不同，大陆法系国家将之理解为“公共秩序”。我国并未将“公共利益”和“社会公共利益”严格区分，而是做同一概念使用。在《民法通则》《合同法》中采用“社会公共利益”一词，在《物权法》《土地管理法》中采用“公共利益”一词。因此，在我国的法律规范中“公共利益”只是“社会公共利益”的简便说法而已。本文也并未将二者加以区别，在一般意义上对二者做同解。

在撤销和不予执行仲裁裁决的事由中，对仲裁裁决违背社会公共利益的，《仲裁法》及《民事诉讼法》赋予了人民法院主动审查的职能。《仲裁法》第58条、《民事诉讼法》第237条对法院撤销和不予执行国内仲裁裁决的情形做了具体规定，将“违背社会公共利益”作为法院主动援引的事由之一。除此之外，《民事诉讼法》《仲裁法》在条文中也多次出现“社会公共利益”这一概念。何为“社会公共利益”，现行法律并无明确、清晰的界定，由此给法院适用“社会公共利益”撤销和不予执行仲裁裁决留下了很大的自由裁量空间。

《新民事诉讼法理解适用与实务指南》中，对“社会公共利益”做了如下解读：“所谓社会公共利益，就是法理上通常所说的公共利益，它是指属于社会全体成员的利益。公共利益范畴的核心内容就是其公共性，基本内涵是指在特定社会历史条件下，从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要，经由公共程序并以政府为主导所实现的公共价值。”从这一定义可以看出，“社会公共利益”的内涵是极其严格的，对其科学界定离不开以下几个重要属性：一是公共性。社会公共利益的存在是为了满足共同体全体或大多数社会成员的利益，为了满足共同体部分或少数成员需要的利益不为公共利益。二是公共程序性，社会公共利益必须经由公共程序确定，一般由政府主导所实现。三是公共价值性，社会公共利益因具有公共性，其实现对于共同体全体或大多数社会成员具有价值。“社会公共利益”概念的严格性，决定了实践中只有部分利益属于社会公共利益的范畴，对其适用应该是个例，不应为常态。

（二）地方法院对“社会公共利益”概念的实践解读

对“社会公共利益”概念，一些法院在裁判文书中同样进行了解读。

一是将“社会公共利益”界定为与军事、国家安全等相关的事项。如申请人内蒙古大唐国际卓资新能源有限责任公司与被申请人锦州万仕电容器成套设备有限公司申请撤销仲裁裁决案①，法院将“社会公共利益”界定为与军事、国家安全等相关的事项，例如扶贫救灾事项，发展教育、科技、卫生、文化、环保、旅游事项，修建道路、桥梁、水利、能源、供水、供电等公用事项，和发展其他不以盈利为目的的社会公益事项。

二是将“社会公共利益”界定为大多数社会成员的利益。如周进流、周志成申请撤销仲裁裁决特别程序案②，法院将社会公共利益界定为社会上大多数成员的利益，并非个人、部门或者集团的利益。深圳市地铁三号线投资有限公司与中国土木工程集团有限公司申请撤销仲裁裁决案，③法院将“社会公共利益”界定为社会上大多数成员的利益，并非个别部门、单位或集团的利益，更不是个人的利益，认为社会公共利益主要包括公共秩序和公共道德两个方面。

三是将“社会公共利益”界定为全体社会成员的利益。主要指关系到全体社会成员的利益，主要包括公共秩序与公共道德。而违背社会公共利益的表现形式多样，常见的有违背我国法律的基本制度与准则、违背社会和经济生活的基本原则等。如广州彭脉体育策划有限公司、广州泉眼体育运营管理有限公司申请撤销仲裁裁决特别程序案，④法院将“社会公共利益”界定为与我国善良风俗、道德准则、正义观念及国家或社会的重大利益相关的事项。

可见，在对“社会公共利益”进行阐释时，多数法院和最高人民法院的基本精神是一致的，都将“社会公共利益”理解为是有关全体或不特定社会成员的利益。循着这一思路，在适用“社会公共利益”的司法实践中，两者应该同样保持一致，但司法实践中并非如此。

二、现状检视：以“违背公共利益”为由撤销或不予执行仲裁裁决的实践考察

为搜索相关案例，本文通过“无讼案例”“威科先行数据库”“北大法宝数据库”进行检索，在全国各地法院以违背社会公共利益为由撤销或不予执行仲裁裁决的案例中选取部分案例。通过分析，法院认定仲裁裁决违背社会公共利益的原因主要有以下几个方面。

（一）违反法律强制性规定

案例：建筑施工企业违法借用资质

在江苏泰盛达建设工程有限公司与盐城大地房地产有限公司申请撤销仲裁裁决案⑤中，法院审理认为，案外人借用申请人建筑资质（挂靠），并在与被申请人签订《建设工程施工合同》后，又将案涉工程违法转包给他人，上述行为违反了《建筑法》第26条关于建筑施工企业禁止借用建筑资质相关规定，故仲裁裁决认定合同有效违背了社会公共利益，应予撤销。

分析：最高人民法院在相关复函中多次表示，违反我国法律、行政法规和部门规章的强制性规定并不必然构成对公共政策的违反。因此，法院以仲裁裁决违反我国法律、行政法规和部门规章的强制性规定为由认定违背社会公共利益并予以撤销的做法是值得商榷的。

（二）损害某群体利益

案例：以房抵债协议损害其他债权人利益

在徐州京诚房地产开发有限公司、陈刚等申请撤销仲裁裁决案⑥中，法院审理认为，案件所涉房款是由当事人借款转化而来，有以房抵债的性质，因以物抵债具有转移责任财产、逃避国家政策规定、损害其他债权人合法利益等多种弊端，当事人之间不存在真实的商品房买卖合同意图，违背社会公共利益，因此将仲裁裁决予以撤销。

分析：尽管以房抵债协议损害了债务人的其他债权人的合法权益，但是债务人的其他债权人并不能作为社会上不特定的多数人群体，并不能将特定债权人利益等同于社会公共利益，法院的做法有失偏颇。

（三）存在公共安全风险

在赖长江、刘国群与四川明星万达房地产开发有限公司申请撤销仲裁裁决案⑦中，法院审理认为，案件所涉房屋二楼以上居民生活污水向下排放至超市内的污水井中，会产生有毒有害气体（沼气），这种气体遇到火星容易发生爆炸，存在重大安全隐患。由于申请人购买的涉案房屋系超市经营用房，此种安全隐患可能危及公共安全，属于危害社会公共利益的情形，不属于申请人的私人利益，故对该仲裁裁决予以撤销。

分析：上述法院审理案件过程中存在夸大仲裁裁决产生的社会影响的问题。案中仲裁庭仅就双方当事人购房款支付问题做出了裁定，该裁定并不会必然导致涉案房屋的安全隐患扩大，也不必然危害社会公共利益，房屋存在的安全风险应该依法或依约予以调整。

（四）损害国有单位的利益

案例：商品房买卖少交税费

在赵陆平、泰安市光地房地产开发有限公司等申请撤销仲裁裁决案①中，法院审理认为，申请人承认商品房认购书中的签名是其所签，而双方以商品房买卖合同约定的价款办理房产登记，少交了部分税费，损害了社会公共利益，仲裁裁决应予撤销。

分析：上述案例将损害相关国有单位的利益认定为损害社会公共利益，属于不当地扩大了社会公共利益的范畴。

通过以上分析可以看出，虽然在“社会公共利益”的内涵界定方面，地方法院与最高人民法院的理解没有大的偏差，但在司法实践中，一些法院却对“社会公共利益”概念的内涵进行了扩大解释，将违反法律强制性规定、损害某群体利益、存在公共安全风险、损害国有单位利益等情形认定为“违背公共利益”，进而裁定不予执行或撤销仲裁裁决，体现了地方法院在具体案件审理时对“社会公共利益”概念的滥用。

三、进路探寻：规制“违背社会公共利益”司法适用的对策

“社会公共利益”概念本身具有模糊性，而法律又必须对涉及社会公共利益的社会关系进行具体调整，要想正确审查涉及社会公共利益的案件，就要统一适用标准，借鉴公共政策全新理论，并由法院主动进行说理，树立司法权威。

（一）量体裁衣：明确概念内涵，统一适用标准

社會公共利益是在一定社会历史条件下在不特定范围内与社会上不特定主体利益相一致的情形，它不同于国家利益和集体利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体的不特定性和实体利益上的共享性特征。

一是利益上的公共性。公共是相对个别、局部而言的，根据《辞源》对公共的解读，公共，谓公众共同也。如何确定公众的范围，一般来说有两种办法。一种是根据地域标准，另一种是根据人数标准。但是我们必须看到，无论是“公共”还是“个别”，二者的区分并不是一成不变的，这是个不断发展的历史性概念。因此，对于利益的公共性，在做出规定时，还应对社会公共利益的类型做保留解释，以给社会公共利益的发展保留空间，保证法律解释的科学性。

二是主体上的不特定性。江必新主编的《新民事诉讼法理解适用与实务指南》做出的解读，公共利益范畴的核心内容就是其公共性，是在特定社会历史条件下，从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要的公共价值。可以看出，主体上的不特定性是社会公共利益的另一特征。主体上的不特定性，是与特定的个人、单位、集团相对应的，是关系到社会上大多数成员或全体成员的利益。

（二）择善而从：借鉴“公共政策”成果，发展公共利益理论

尽管在法律适用、域外送达、域外取证、外国法院判决的承认与执行领域，我国法院鲜有适用公共政策的例子[1]，仅有的存在于国际商事仲裁司法审查领域。作为《承认及执行外国仲裁裁决公约》（1958年）的缔约国，只要仲裁裁决未违反《纽约公约》第5条，我国即负有承认和执行外国仲裁裁决的义务。在《纽约公约》第5条规定的理由中，公共政策作为其中重要一项，是各缔约国利益维护的一道重要防线，是维护国家利益的兜底条款。我国法律对“公共政策”的多种表述中，将其等同于“社会公共利益”是多数学者认同的观点。因此，借鉴公共政策最新发展理论成果，不但可以充实“社会公共利益”理论，在司法实践中也大有裨益。

国际社会中，缺少对“公共政策”详细的规定，各国对“公共政策”看法不一。为了解决各国对“公共政策”认识上的分歧，国际法协会组建专家组调研，并在2000年发布了《关于以公共政策为由拒绝执行国际仲裁裁决的临时报告》（Interim Reporton Public Policy as a Bar to Enforcement of International Arbitral Awards，以下简称《公共政策临时报告》）;在2002年发布《关于以公共政策为由拒绝执行国际仲裁裁决的最终报告》（Final Report on Public Policy as a Bar to Enforcement of  International  Arbitral Awards，以下简称 《公共政策最终报告》）。在《公共政策最终报告》中，公共政策被分为三个方面：法律的基本原则、公共政策规则和国际性义务。我国可以借鉴此种分类，发展我国的社会公共利益理论，形成与国际社会接轨的全新理论体系，并做出科学的种类划分，以适应司法实践不断发展的需要。

（三）有序衔接：增强法律文书说理性，有效树立司法权威

在法院对违背社会公共利益的案件进行判定时，部分法院存在缺乏论证、说理含糊的弊端。如有的法院在说明社会公共利益的概念和违背公共利益的表现后，就直接判定仲裁裁决违背或不违背社会公共利益，缺少案件的论证过程，说理不充分，有损法院的权威与公正。在以后对违背社会公共利益的案件进行判定时，法院应主动释明，树立司法权威。一是进行科学论证。建议相关法院对有关社会公共利益的仲裁裁决进行审查时，首先对社会公共利益的含义进行明确，并列举常见的违背社会公共利益的行为，进而对案件本身的相关事实与“社会公共利益”各要素之间的关系进行科学论证。二是增强法律文书说理。对案件进行判定离不开法院的主動说理，通过说理将相关理论与案件进行关联是保证司法公正的一道程序。在审查涉及社会公共利益的案件时，在说明社会公共利益内涵和类型后，法院需要主动进行说理，阐明案件因何涉及社会公共利益或不涉及社会公共利益的原因。只有这样才能保证裁判的公正性和判决的严肃性，提高裁判的权威性。

总之，仲裁裁决司法审查案件中，“违背社会公共利益”的标准存在一定程度滥用，导致一些仲裁裁决经法院的司法审查被不予执行或撤销，损害了当事人的合法权益，也同样损害了仲裁制度的权威。有必要通过明确“社会公共利益”的概念，统一适用标准;借鉴“公共政策”成果，发展公共利益理论;法院增强法律文书说理性等方式，对这一实践中存有争议的问题进行有效规制，以维护仲裁事业的健康发展。

参考文献：

[1]何其生.域外送达制度研究[M].北京：北京大学出版社，2006.