论我国自然垄断行业的政府规制失灵

何秀芝　李朝旗

提要政府规制是政府对市场失灵最通常的回应，其目的是通过采取规制手段来解决市场失灵现象。但理论和实践证明，政府也会由于自己的缺陷而产生失误，即“政府失灵”。本文以自然垄断与政府规制的相关性分析为基础，分析政府规制在自然垄断行业中失灵的表现及原因，并提出纠正政府规制失灵的政策建议。

关键词：自然垄断；政府规制

中图分类号：F20文献标识码：A

一、自然垄断的经济特征与政府规制

所谓自然垄断，是指由于存在着资源稀缺性、规模经济效应、范围经济效应，以及成本的劣加性，使提供单一物品和服务的厂商或联合起来生产多种物品和服务的厂商形成完全垄断或寡头垄断的概率很高，这种由于技术原因或其他特别的经济理由而形成的垄断就称为自然垄断。由于基础设施产业具有投资额大、投资回收期长、固定资产沉没成本大、规模经济效益显著等特点，因此，像铁路运输、航空、电力、电信、城市燃气、自来水等基础设施产业大都具有自然垄断的性质。

西方经典规制理论认为，政府对行业进行规制的必要性在于自然垄断的存在。垄断是不可避免的，它是市场失灵的重要表现形式。不受规制的垄断必然会造成经济损失，所以政府规制成为对市场失灵最通常的回应。

（一）规模经济效应与进入管制。自然垄断行业最显著的特征是“成本函数的弱增性”，即产品平均成本随着产量的增加而降低，企业生产规模越大，产品的平均生产成本就越小。因而，由单个企业进行生产比由两家以上企业同时生产，能够更有效率地利用资源和提高效率。在市场消费空间有限的情况下，为了实现规模经济和避免重复浪费，政府有必要对自然垄断行业实行进入管制，以保护行业的适度规模经营。

（二）成本劣加性与价格管制。由递增的规模技术报酬所决定的成本劣加性，是一个在理论上可以论证但在技术和价格上难以核定的经济指标，政府或是通过处理信息和环境等复杂因素形成认知，或是根据以往经验，或是通过权威理论的解析，以判断自然垄断的性质，从而期望制定出既能维持竞争又能限制垄断的价格规制政策。如，在电力、铁路运输、煤气和自来水供应等自然垄断领域，由于它们提供的产品和服务是社会生活必需品，价格需求弹性小，容易诱使自然垄断企业为谋求高额垄断利润而制定高出边际成本的垄断高价。这就要求政府进行规制，严格控制自然垄断行业的产品价格，使之合理化，以保证在企业正常盈利的前提下消费者利益不受到侵害。

（三）外部效应与政府管制。自然垄断行业的许多活动具有外部效应，如电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等产业的发展，不仅会相互促进这些产业的自身发展，也会大大促进整个国民经济的发展，这时需要政府管制以引导和促进自然垄断行业外部正效应的更好发挥。另一方面，自然垄断行业的发展同样会产生环境污染等严重的负面效应，这就需要政府通过收取排污费、制定处罚政策等规制手段进行管制，以尽可能减少甚至消除自然垄断行业的各种外部负效应，促进整个国民经济的健康发展。

二、我国自然垄断行业政府规制失灵原因分析

自然垄断行业的经济特征决定了政府要对其发展加以规制，以弥补市场失灵的缺陷。但政府规制在弥补市场失灵的同时，也存在着政府规制失灵的问题。解决规制失灵问题的首要任务是探究造成规制失灵的原因。

（一）规制观念模糊，规制成本高。改革开放以来，学术界、政府职能部门都过分强调了市场经济的自我调节作用，模糊了政府规制在经济活动中的作用。即便有规制也在很大程度上是“事后规制”，对经济运行中可能出现的问题没有做足事前分析，从而导致政府规制失灵。与此同时，由规制产生的相关成本往往过于高昂，特别是还存在不容忽视的隐性成本，如巨大的反腐败成本，导致政府规制的范围和程度越大，官员拥有的权力越大，对权力的监督就越困难，监督的成本也就越高。

（二）受规制者对规制者的“俘虏”。从政府规制的法律特性来看，规制本身应该尽可能体现社会制度的公正性和合理性。但是，从经济学角度来说，规制权本身也是一种稀缺资源，对这种稀缺资源的谋取，意味着某些利益集团和个体可以从中受益。于是，就出现受规制者对规制者的所谓寻租行为。寻租的结果往往是规制者最终被特殊的利益集团所俘虏，并运用手中的规制权为这个特殊利益集团服务。而规制者手中的规制权一旦被个别利益集团所获得与操纵，规制就会在一定程度上失去其公正的内涵，使规制失效。

（三）政府规制角色的冲突、错位及监督机制不健全。我国政府在社会生活中承担着三种角色：一是社会管理者；二是市场管理者；三是国有企业的所有者和生产者。政府几乎是所有自然垄断行业的所有者、规制者，也是垄断利益所得者。这种三位一体的身份，使政府产生了深刻的角色冲突，政府有可能利用它作为管理者所拥有的特殊权力，来谋取它作为所有者的利益，从而导致政府规制失灵。由于我国政府规制社会参与的不足与社会监督组织的缺乏，使得自然垄断行业政府规制失灵的现象愈加严重。

三、针对我国自然垄断行业政府规制失灵的政策建议

针对自然垄断行业的政府规制存在的种种失灵现象，笔者认为应该从以下几个方面完善政府规制，以促进我国自然垄断行业的健康发展。

（一）积极转变观念，明确政府角色。政府原本是为了在保证自然垄断行业的正常利润下，维护消费者的利益不受损害，保证全社会福利的提高。但在官本位意识的主导下，这种关系被颠倒了。为了彻底改变这种现象，必须从思想上转变观念，明确政府职责，依法界定政府权力，规范政府行为，从根本上确立“规制者必须受到规制”的理念。在对“市场失灵”进行规制的同时，避免出现“规制失灵”，努力寻找市场体制和政府规制的均衡点。

（二）转变政府职能，对规制者进行规制。我国政府规制的特殊性决定了规制的任务主要是反行政性垄断，因此按照市场经济体制的要求，转变政府职能，减少政府创造垄断的机会，强化对规制者的规制就是规制改革的关键。为此，首先要转变政府职能，准确界定政府行为范围。应按照市场经济体制要求，转变政府职能，重新规范、准确界定行政职权范围。其次，要强化对规制者的规制，加强对规制者的监督。强化对规制者的规制和监督，必须从三方面着手：一是健全法制，从法律上限制规制机构偏袒部门利益、损害规制公正性的行为。法制的健全可以从源头上防止行政机关违规操作；二是加强人大对规制者的监督。人大的监督对于保证法律的执行、防止规制权滥用作用重大；三是加强民间社团组织、大众媒体的监督。

（三）加强社会参与，完善监督机制。我国自然垄断产业市场化改革后，公众参与机制的建立与完善需要公众、法律部门、政府和政府规制机构本身的密切配合，形成一种系统合力。首先，要扩展公众获取有关政府规制信息的渠道，让社会公众充分了解有关规制信息。这是公众参与和监督政府规制活动的前提条件。规制机构应充分利用互联网、报纸、广播、电视等信息传播载体，及时、高效地将有关规制信息传递给广大社会公众。其次，规范公众参与有关政府规制问题的形式，这是实现公众参与的载体。根据国际上的做法，结合我国国情可以采取书面评论、公众听证会、咨询委员会及特别协商等形式。最后，确立公众参与制定有关政策法规的程序，让社会公众在确定具体立法目标、形成法规框架、拟定法规草案、修改定稿等主要环节都有机会发表意见。

（作者单位：1.南京理工大学人文与社会科学学院；2.南京大学）

参考文献：

[1]何天立.论自然垄断行业的政府规制[J].山东社会科学，2004.04：36-39.

[2]万勇.中国自然垄断部门政府规制的特殊性与改革初探[J].长江大学学报，2005.06：67-70.