国家规划体系的演进历程与融合对策*

黄征学

党的十九届四中全会提出，要“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系”。规划在推进国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用更加凸显。2018年《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(以下简称《意见》)和2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)印发后，国家规划体系的关系初步理顺，各级各类规划的定位基本明晰。但由于长期以来各类规划的范式和要求、规划时限、主要内容、成果标准等存在诸多差异，要实现规划融合，提升规划统筹经济社会发展的能力，满足规划在推进国家治理体系和治理能力现代化中的要求，还需要进一步完善体制机制，加强部门间沟通协调，妥善处理好各类规划之间的关系。

一、国家规划体系的演进历程

新中国成立以来，我国经历了计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过程，国家管理经济的手段从发展计划转向发展规划，国土空间规划也从无到有加快建立，发展规划和国土空间规划也从融合、分异、冲突走向融合(见表1)。

表1 国家规划体系的演进历程

续表

(一)发展计划和空间性规划的融合发展阶段

新中国成立后，借鉴苏联的经验于1953年编制第一个五年计划。“一五”计划是我国第一次编制全国性的大规模建设计划，也是第一次编制全面的中长期发展计划。“一五”计划投资总额达766亿元。其中，全部基本建设投资的58.2%用于工业基本建设，而实施156项重大工程又最为关键。为安排156项重点工业项目，国家开始在西安、太原、兰州、包头、洛阳、成都、武汉和大同等城市开展城市规划试点，主要落实“一五”计划中重大生产力布局。这一时期，发展计划和城市规划之间的关系是比较明确的，即发展计划重点谋划“干什么”，城市规划主要落实“在哪干”。1956年，国务院作出的《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》进一步明确要求，“区域规划就是在将要开辟为新工业区或新工业城市的地区，根据当地自然条件、经济条件和国民经济的长远发展计划，进行全面规划”，体现了区域规划为落实总体发展计划、服务工业化发展的鲜明特点。这一时期国家自上而下形成对各级政府、各个经济部门事无巨细的计划指令式管理，资源的分配完全由政府决定。以区域规划、城市规划为代表的空间性规划都从属于国民经济计划，是国家自上而下进行资源配置和生产力布局的重要工具。这一时期发展计划与城市规划、区域规划的融合主要局限在工业项目或工业区的布局上，是低层次的融合。

(二)发展计划和空间性规划的分异发展阶段

改革开放后，随着计划经济体制的逐步调整，国家对生产和消费领域中的指令性计划范围逐渐缩小，市场的作用逐步增强。计划关注的重点也从经济转向经济和社会并重。从“六五”计划开始，经济计划变成经济和社会发展计划。与此同时，改革开放的制度红利释放后，经济和社会步入快速发展时期，发展与保护、生产与生活的矛盾不断凸显。1984年国务院颁布的《城市规划工作条例》强调城市规划要“不断改善城市的生活条件和生产条件，促进城乡经济和社会发展”。1988年底，全国的城市、县城总体规划全部完成。深圳、珠海等经济特区还编制了详细规划和各种专业性规划。1990年，《城市规划法》正式颁布实施，明确城市规划由城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划共同组成，初步建立起以城市为中心的空间性规划体系。

1987年，为落实《土地管理法》提出的“合理利用土地，切实保护耕地”的目标，原国家土地管理局编制了《全国土地利用总体规划纲要(1987—2000年)》。这一规划对全国东中西三大地带的划分以及将沿海和长江作为国家“T”字型的一级开发轴带，对全国国土开发格局产生了深远的影响。1997年，原国家土地管理局在全国范围内开展第二轮土地利用规划修编时，确立了“指标+分区”的土地利用总体规划编制模式。这一时期，发展计划引领增长、城市规划协调生产生活空间、土地利用规划注重耕地保护，目标的差异导致发展计划和空间性规划的演进路径逐渐分离，慢慢发展成并行的两大体系，规划之间没有形成合力。

(三)发展计划和空间性规划相互冲突阶段

进入21世纪以来，随着社会主义市场经济体制改革的深入推进，国家管理经济的方式和手段作出了适应性调整，政府从批项目转向批规划，各类建设对空间资源的竞争越来越激烈。规划被理解为“第四种权力”，“部门权力规划化”的倾向愈演愈烈，规划管理陷入各自为政的窘境。2001年8月，原国土资源部印发《关于国土规划试点工作有关问题的通知》，在深圳市和天津市开展国土规划试点工作。随后，辽宁、新疆、广东等省份也被纳入试点。在试点省份中，除新疆国土规划编制尚未完成外，其他试点省份国土规划已相继编制完成，从不同角度诠释了国土规划的功能和作用。2006年国务院办公厅印发《关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知》，部署浙江、江苏、辽宁、河南、湖北、重庆、新疆、云南8个省区开展省级层面主体功能区规划试点。其后，国家于2007年开始编制《全国主体功能区规划》，以落实“十一五”规划的要求。发展改革部门的职责开始向空间规划延伸。2008年《城乡规划法》颁布实施，城乡规划的职能和作用得到极大拓展，城乡空间管控的能力得以加强。发展规划、国土(土地)规划、城乡规划等本来可以“各展所长、各得其所”，但出现了“自拉自唱”“自我循环”的现象。为实现“自我循环”，发展规划向空间规划延伸、城乡规划向区域规划延伸、土地规划向国土规划延伸，越位缺位并存，功能交叉重叠，协调成本高昂，法律定位不清，带来了不少问题。

为解决上述问题，2001年在江西召开的全国“十五”计划编制总结会首次提出规划体制改革的问题，并在苏州、宁波、宜宾、钦州、庄河、安溪6个市县开展“多规合一”试点改革。经过几年的试点，规划体制改革的目标、思路、任务逐渐清晰。2005年国务院发布的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》首次在形式上统一了发展规划体系。但由于空间性规划之间的冲突比较大，该文件没有涉及空间性规划的内容。

(四)发展规划和国土空间规划的再融合阶段

针对21世纪以来规划领域的问题，党的十七大报告提出要完善国家规划体系。从2008年开始，地方政府自发探索开展“多规合一”，推进发展规划和城乡规划、土地利用规划深度融合。党的十八大以来，特别是党的十八届三中全会之后，规划体制改革试点深入推进，28个市县和9个省区的试点渐次展开，并取得了一系列的成效。2018年3月的国务院机构改革，要求新组建的自然资源部整合原国土资源部的国土规划和土地利用规划、国家发展和改革委员会的主体功能区规划以及住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，负责建立国土空间规划体系并监督实施，至此，空间性规划的“多规混淆”的局面基本结束。

在总结试点经验的基础上，国家加快规划体制改革。2018年11月，《意见》要求“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。在发展规划和空间规划的关系方面，《意见》提出空间规划要为发展规划提供空间保障，发展规划要“明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，为国家空间规划留出接口”。2019年5月，《若干意见》进一步阐明国土空间规划由规划编制审批体系、实施监督体系、政策法规体系和技术标准体系等四大体系以及“五级三类”构成，即国家、省、市、县、乡镇五级以及总体规划、详细规划和相关专项规划三类，同时明确交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，纳入国土空间规划体系。新时代，《意见》和《若干意见》两个纲领性文件明确了发展规划“干什么”、专项规划“怎么干”和国土空间规划“在哪干”的分工，使得各类规划的边界更清、各类规划定位更明、规划融合程度更深。这种融合是新发展理念在规划中的融合，也是“五位一体”总体布局在规划中的融合，是全方位、多层次、全领域的融合，与计划经济时期仅仅是工业项目布局和工业区的融合明显不同。

二、国家规划体系融合的现实难题

国务院机构改革到位后，特别是《意见》和《若干意见》下发后，推进国家规划体系融合的“四梁八柱”已经搭建完成，“细枝末节”的融合成为影响规划合力形成的关键。推动国家规划体系深度融合，主要面临四个方面的问题。

(一)专项规划在规划体系分类中不一致

规划体系分类事关规划之间衔接的主要方向。自21世纪国家推进规划体制改革以来，除《意见》和《若干意见》外，早在2005年国务院发布的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》中就提出发展规划由总体规划、专项规划、区域规划三类组成，这意味着专项规划是发展规划体系的组成部分，要强化与发展规划的衔接。其实，在“十五”计划以前，以特定领域为对象编制的规划都不以专项规划命名，多是部门计划或行业规划。“十五”计划首次提出“城镇化发展、人口就业和社会保障、科技教育发展、生态建设和环境保护、水利发展、综合交通体系发展、能源发展、西部开发、信息化发展、加入世贸组织提高国际竞争力”等10个重点专项规划后，专项规划才真正独立出来。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》更是明确表示，“专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据”。尽管《意见》把发展规划、空间规划、专项规划和区域规划并列为国家规划体系的四大类，没有明确表明专项规划和区域规划属于发展规划体系，但依然指出“国家级专项规划要细化落实国家发展规划对特定领域提出的战略任务，由国务院有关部门编制”，并进一步要求“国家级重点专项规划报国务院审批”。《若干意见》把交通、能源、水利、农业、信息、市政、生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划列入国土空间规划体系中。不一致的分类体系对专项规划的编制提出了非常高的要求。一方面，专项规划要落实发展规划“怎么干”的要求，加强5年规划期内重大工程和项目的谋划；另一方面，要落实空间规划“在哪干”的要求，强化15年规划期重大工程和项目精准落地的研究，而这在当前都是重大工程和项目在可行性研究阶段解决的问题。规划期限的差异也要求专项规划分别编制两个阶段的目标任务，要求更高、任务更重。

(二)发展规划和国土空间规划衔接难度大

规划衔接是形成规划合力的重要基础。国家开始编制发展规划(计划)以来，发展规划体系逐步完善，发展规划、专项规划、区域规划等之间的衔接相对比较顺畅。但从目前的文件精神来看，发展规划和国土空间规划之间的衔接还存在一些问题。虽然《意见》对规划之间的衔接提出了要求，明确了衔接的原则和重点，规范了衔接的程序，但在具体实施过程中很难把握。重大政策、重大工程、重大项目一直是发展规划的重点内容，从《意见》的精神来看，空间战略格局和空间结构优化将成为发展规划新增的内容，这都是落地性很强且需要与国土空间规划重点衔接的内容。《意见》也要求，“国家级空间规划要聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”。但不论是国家级发展规划纲要，还是国家级的国土空间规划，都不会对总体布局、重大工程作出具体的安排。国家级发展规划纲要只是描述空间布局的总体形态，并不明确边界的范围，对具体的工程项目也只有大致的范围。而根据中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对于国土空间规划中的生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，国家只是明确了划定和管控的原则及相关技术方法，总体格局和重点区域则由各省(区、市)确定，各类空间实体边界由市县具体划定。在这种条件下，国家层面的衔接存在流于形式的风险。如果把衔接下沉到市县层面，市县对国家重大工程、重大项目、空间战略格局、空间结构优化基本没有发言权，协调的难度也比较大。

(三)发展规划和空间规划差异协调难

规划期限和层级的差异是影响规划协调的重要因素。国民经济和社会发展变化快、不确定性大，一般规划期限为5年。国土空间是慢变量、管控要求高，规划期限比较长。为开启社会主义现代化建设的新征程，对接党的十九大提出的2035年的目标，本轮国土空间规划的规划期限为15年。而按照《意见》的要求，发展规划是统领，空间规划是基础，专项规划和区域规划是支撑。过去经常由于规划期限不一致，造成规划之间的衔接流于形式，类似的问题在国家规划体系中依然可能存在。如果发展规划和专项规划只谋划5年的发展，对空间也仅提出5年的需求，国土空间规划如何安排后10年的空间布局呢？《意见》虽然要求“国家级专项规划、区域规划、空间规划，规划期与国家发展规划不一致的，应根据同期国家发展规划的战略安排对规划目标任务适时进行调整或修编”，但究竟如何调整或修编并没有进一步明确。

与此同时，《意见》明确指出发展规划由国家、省(区、市)、市县三级组成，但《若干意见》指出国土空间规划由国家、省、市、县和乡镇五级构成。当然，在五级规划体系中，乡镇并没有强制性作为单独一级存在。《若干意见》也指出“各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划”。在发展规划体系中，乡镇基本没有可用的政策手段，规划落实难度大，因此，乡镇是不需要编制发展规划和专项规划的，没有发展规划的统领和专项规划的支撑，乡镇国土空间规划的基础性地位就会大打折扣。同时，市、县在《若干意见》中虽然作为两级存在，但在国土空间规划编制和实施中，两级政府的权责很难清晰界定。如《指导意见》中对市县的要求都是划定空间的实体边界，其权责并无实质性差异。

(四)规划实施协同性不高

规划的编制是基础，实施才是关键。在发展规划演进的历程中，我国逐步建立起年度监测、中期评估、总结评估的制度，以督导规划的实施。特别是“十一五”规划开始的中期评估，不仅为规划调整预留了空间，而且为编制下一个五年规划夯实了基础。到目前为止，“十二五”规划是所有发展规划(计划)中执行得最好的五年规划。《意见》吸收了五年规划编制和实施的经验，建立了编制、协调、实施、评估、调整监督、考核等全链条、全方位、全过程的流程管理。《若干意见》则结合国土空间规划实际情况，提出建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制，并且特别强调健全资源环境承载能力监测预警长效机制、建立国土空间规划定期评估制度、加强对各类管控边界和约束性指标落实情况的监督检查以及增强对国土空间规划执行情况的执法督察，但对日常规划实施协同性问题没有明确的要求。如，发展规划提出的重大工程在国土空间规划中已预留建设空间，对该工程在两大规划中实施情况的协同评估机制并没有建立起来。又如，国土空间规划定期评估中的“定期”是否需要与发展规划评估时间保持一致？再如，《意见》和《若干意见》都要求对规划情况进行考核，并强调加强考核结果的运用，但是单独考核好，还是综合考核更好？这些问题都需要统筹考虑。

三、国家规划体系的完善策略

不断完善国家规划体系，减少规划编制和实施中的摩擦，提升规划的治理水平，需要进一步理顺规划体系，加强规划编制衔接，协调各类规划差异，统筹推进规划实施，加快形成规划合力，更好发挥规划在宏观调控制度体系中的战略导向作用。

(一)进一步明确专项规划在国家规划体系中的地位

第一，建议规划体系的分类回归《意见》精神，明确国家规划体系由发展规划、空间规划、区域规划和专项规划共同组成，使专项规划具有相对独立性。但专项规划中重大工程和项目的谋划要接受同级经济和社会发展规划的指导，专项规划中重大工程和项目的落地要受同级国土空间规划的约束。第二，建立健全规划编制目录清单，列出需要编制的重点专项规划、控制专项规划的数量，防范规划之间相互掣肘。为避免出现两套目录清单，建议由发改部门和自然资源部门共同编制，同时满足发展规划和国土空间规划的需要。进一步明确列入目录清单的专项规划编制的衔接程序，降低规划实施中的矛盾。对没有列入目录清单的专项规划，由部门自行组织编制、审批和经费筹措。第三，强化专项规划与发展规划、国土空间规划之间的衔接，明确专项规划与发展规划、国土空间规划之间的接口，提高规划体系的协同效率。鉴于制度转型具有路径依赖，近期内专项规划衔接的重点是发展规划，同时，兼顾国土空间规划需要交通、水利、能源、农业、生态环保等专项规划的支撑，鼓励专项规划探索编制中长期发展规划。此外，国土空间规划也要作出适应性调整，把近五年的空间开发保护格局作为重点。第四，明确重点专项规划审批流程，完善专项规划与发展规划、国土空间规划的衔接机制，降低规划运转中的效率。建议重点专项规划报同级发改部门和自然资源部门审核同意后，由同级政府审批，而非由同级人大或同级人大常委会审批。

(二)加强规划编制的衔接

第一，加强国家国土空间规划和国家发展规划在空间发展战略、空间结构优化、重大生产力布局等方面的衔接，尽可能保证生态空间格局、农业空间格局和城镇空间格局在两大规划体系中基本一致，尽可能在国家空间规划中为发展规划确定的重大项目、重大工程预留空间。重点是要顺应空间发展“分化”和“极化”并存的两种态势，谋划空间发展新格局、空间结构优化新方向，提高中心城市和城市群的经济和人口承载能力，增强其他地区维护生态安全、粮食安全、边疆安全的能力，着力构建主体功能突出的空间发展格局。第二，建立发展规划和国土空间规划纵向和横向相衔接的机制，协同构建两大规划的指标体系，健全两大规划指标体系、空间结构、重大生产力布局等方面的纵向传导机制，明确各层级政府在规划编制和实施中的职责。其中，中央层面要加强空间形态、重大工程和项目走向及大致选址等方面的衔接，省(区、市)政府强化空间边界、重大工程和项目具体走向和选址等方面的衔接，市县增强边界划定、具体选址在落地上的衔接。同时，合理确定预期性指标和约束性指标，科学分解两大规划指标体系，完善“指标+分区”的管理模式，增强上级规划对下级规划的指导和约束。第三，从维护国家生态安全和粮食安全的角度出发，三条控制线的划定和管控应由中央政府负责，以确保国土空间规划和发展规划在国家层面的衔接。这也有利于保持生态空间和农业空间的完整性和连续性。城镇开发的边界，在中央和省级政府确定城市开发总规模的条件下，具体的形态可由城市政府负责，便于城市的产业、基础设施建设、公益设施等领域在两大规划体系之间的衔接。

(三)协调各类规划差异

第一，建议国土空间规划按照发展规划中期评估成果以及以5年为周期开展评估，根据形势需要进行适应性调整，协调好两大规划之间期限不一致的问题；专项规划则要遵循国土空间规划开展布局。支持把发展规划中期评估成果作为同级国土空间规划调整的依据，明确规划调整程序与审批程序基本一致。鼓励国土空间规划以总结评估成果以及编制的新一轮发展规划为依据进行修编，修编成果按照规划管理权限分类分别审批。第二，在健全资源环境承载力监测预警长效机制的基础上，借鉴发展规划开展年度常态化监测的经验，建立国土空间规划实施年度监测机制，协调好两大规划年度实施计划，提高规划实施效率。要把资源环境承载力监测预警成果作为发改部门项目审批和重大生产力布局的依据，协调好发展和保护的关系。协同开展两大规划指标体系、重大工程和项目年度完成情况的监测，共享相关信息，确保规划的年度分解任务能保质保量完成。进一步推动发改部门和自然资源部门共同编制土地利用年度计划，确保发展规划中确定的重大工程和项目能按年度落地。第三，鉴于乡镇不单独编制发展规划、在“三线”划定中没有具体任务、多数乡镇也没有空间发展战略和空间结构优化的问题，再加上市县两级政府在规划编制和实施中的职责很难分开，因此，建议规划层级的分类回归《意见》的精神，减少行政层级，推进政府扁平化管理，提高行政效能。同时，发挥土地规划在用途管制上的优势，积极推进乡镇编制土地利用规划和详细规划，确保规划工程和项目、用途管制等落到具体地块上。

(四)统筹推进规划实施

第一，协调好发展规划和国土空间规划的评估与监测，强化评估和监测结果的综合应用，提升规划实施的协同性，确保规划的目标任务得到落实。中期评估要对完成有难度的指标及难以实施的重大工程和项目提出改善办法，力保规划制定的目标任务如期完成。总结评估对预期性指标没有如期完成的，要深入分析原因、积累经验；对约束性指标以及重大工程和项目没有如期完成的，要追究相关部门和地方政府的责任，确保规划可落地、可操作、可追责。第二，加强发展规划督导评估和国土空间规划督察执法的协作，及时发现规划实施中的问题，提出改进规划实施的举措。建立发改部门和自然资源部门规划督导评估及规划督察信息共享机制，及时发现规划实施中遇到的问题，提出解决问题的政策建议。第三，发挥多元信息融合的优势，以国土空间基础信息平台为基础，接入发改部门投资项目审批平台，充分整合覆盖自然资源的国土空间数据体系、经济社会发展数据体系和投资项目审批体系，建立各级政府部门的数据标准协调机制，统一阐述各专业信息的数据定义和标准，保证数据来源精度、格式标准化，搭建国家、省、市纵向贯通和各行业部门横向协同的规划监督实施信息平台，嵌入规划监测评估预警系统，实现国土空间大数据和经济社会发展运行大数据协同共享共用，支撑规划成果管理和建设项目部门并联审批。