不动产收益权的权利属性与登记公示

2020-07-17肖攀

中国房地产·综合版 2020年6期

摘要：不动产收益权是权利人基于基础设施和公用事业项目等不动产获取预期收益的一项财产权利。从不动产收益权的权利行使过程、司法实践和物权法立法过程看，不动产收益权属于债权范畴。由于不动产收益权不具备不动产登记能力，现实登记操作难度较大，现阶段不宜将不动产收益权纳入不动产登记。但是，未来可以考虑不动产登记数据与不动产收益权融资登记信息互通共享，为相关交易和查询提供便利。

关键词：不动产收益权;收费权;不动产登记

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）06-0027-33 收稿日期：2020-04-20

不动产收益权是伴随国家大规模的基础设施建设产生与发展起来的，基础设施建设往往投资大，回报周期长，融资需求高。而基础设施往往涉及社会公共利益，法律一般限制其流通或者抵押融资。于是，金融创新就将目光锁定在不动产收益权。经过20余年的发展，不动产收益权已经成为重要的融资担保手段。但是作为新型权利，不动产收益权如何界定？如何进行法律定性？能否纳入不动产登记？目前尚无定论，值得探讨。

1不动产收益权的界定

在现阶段，不动产收益权作为重要融资工具，其融资功能主要是通过权利质押和资产证券化等方式实现的。1999年，《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》（国函[1999]28号）规定，“公路建设项目法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款，以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权的权利证书，地市级以上交通主管部门作为公路收费权质押的登记部门。质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权，并实现质押权”。2000年，《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发[2000]33号）要求，“扩大以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围”。同年，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第97条规定，“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第75条第4项的规定处理”。即不动产收益权属于“依法可以质押的其他权利”。2001年，《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》（国办发[2001]73号）要求，“继续办好农村电网收益权质押贷款业务，开展公路收费权质押贷款业务，创造条件逐步将收费权质押贷款范围扩大到城市供水、供热、公交、电信等城市基础设施项目。对具有一定还贷能力的水利开发项目和城市环保项目（如城市污水处理和垃圾处理等），探索逐步开办以项目收益权或收费权为质押发放贷款的业务”。2002年，中国人民银行联合教育部印发《关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见》（银发[2002]220号），要求“商业银行要积极开展学生公寓收费权质押贷款业务，应与借款人签定书面质押合同”。2007年出台《物权法》，规定应收账款可以质押，质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。同年，中国人民银行制定《应收账款质押登记办法》，规定“公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权”可以作为应收账款。2014年，中国证监会制定的《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理》规定，基础设施、商业物业等不动产财产或不动产收益权，可以作为资产证券化的基础资产。2015年，国家发改委等部门制定《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动进行了规范。规定特许经营协议可以约定特许经营者通过向，用户收费等方式取得收益，向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。还规定“探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源”。2016年，财政部制定《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，规定“对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权，经行业主管部门和财政部门同意，可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资，但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示”。与特许经营和PPP项目发展需求相适应，2017年修订的《应收账款质押登记办法》将交通运输收费权扩展至能源、水利等基础设施和公用事业项目的收益权，规定“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权”可以作为应收账款的权利，不动产收益权的范围得以极大扩展。

从这些政策演进可以看出，不动产收益权主要是指权利人基于基础设施和公用事业项目的特许经营，收取费用而获取预期收益的一项财产权利。不动产收益权具有以下特征：

第一，不动产收益权通过行使不动产收费权获取收益。不动产收益权主要由不动产收费权演化而来，而收费权是特许经营活动的一部分。实践中，收费权种类繁多，常见的有水、电、气、热等公共服务收费权，医院收费权、学生公寓收费权，公路、桥梁、隧道、渡口收费权，公园、景区、私立博物馆等门票收费权、电费收费权、停车场收费权等。据中国资产证券化分析平台统计，收益权产品主要有供热供电收益权、收费路桥收益权、公交客运票務收益权、电力上网收费权、水费收益权、燃气收费权、公园景区门票收益权、污水处理收费权、航空票务收益权、学费收益权、废弃物处理收费权。这些情形中，权利行使的外观都是收费或收益，但不都是不动产收益权。有些是销售、出租产生的债权，比如水电气热收费权、学生公寓收费权，有些是提供服务或者劳务产生的债权，比如医院收费权、电力上网收费权、门票收费权，有些是动产收益权（比如公交、航空票务收费权），这些就不属于不动产收益权的范畴。

第二，不动产收益权是预期的经营性收费权。收费权一般包括行政收费（比如登记机构收取的不动产登记费）、事业收费（比如学校收取的学费）和经营性收费。由于行政和事业收费都纳入预算管理，不具有可转让性。因此，不动产收益权主要是经营性收费权。经营性收费权是经行政特许而赋予收费权人的一项权利，收费权人据此提供经营性服务，通过政府定价、政府指导价和市场调节价等收费方式，取得一定财产权。该权利可以依法让与，具备流通和融资的条件，因而也具备了收益权的法律意义。在收费公路权益中，既包括道路通行收费权，也包括广告经营权、服务设施经营权。但是，广告经营权和服务设施经营权的获益是通过公路经营主体与特定使用者的现时债权实现的，属于现在应收账款。道路通行收费权是通过未来一定时期对道路通行者进行收费实现的，符合不动产收益权的预期债权特性，可以作为不动产收益权。实践中，不动产收益权和收费权有时不完全等同。在PPP项目中，不动产收益权就包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助等部分，此时收益权既包括社会收费，也包括财政拨款、专项资金。

第三，不动产收益权是特许经营项目的收益权。不动产收益权主要基于基础设施和公用事业项目建设和运行。《工程建设项目招标范围和规模标准规定》对关系社会公共利益和公众安全的基础设施项目以及公用事业项目范围进行了列举，主要包括能源、交通运输、邮电通讯、水利、城市设施、市政工程、科教文卫体项目等。在我国，基础设施和公用事业项目往往采取特许经营，政府通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务并获得收益。必须由法律规定或者政府特许经营是不动产收益权设立的前提。实践中，同一经营主体依托不动产收取费用，有的是基于特许经营，有的是基于普通经营。判断一项经营活动是否为特许经营，一是看经营者在某一地区或某一领域是否处于垄断经营的地位;二是看垄断地位的获得和维持是否依靠行政权力;三是看收费价格是否有严格的行政管制。就收费公路来讲，公路经营主体收取通行费就是特许经营，在公路服务区提供餐饮或住宿服务就是普通经营。只有通过特许经营取得收费权进而获取收益，才可视为不动产收益权。

2不动产收益权的法律属性

不动产收益权广泛存在于社会实践，但除了担保法司法解释有所涉及，法律上还没有明确的规定。不动产收益权属于什么性质的权利？备受争论。有的认为不动产收益权属于普通债权。因为从法律属性上来说，公用事业收费权属于合同债权，我国《物权法》称之为“应收账款”。就公路收费而言，收费是典型的合同行为，合同债权人是公路建设的项目法，人，其权利是收取车辆通行费。合同债务人是在特定期间使用收费公路的车辆所有人，其义务是支付车辆通行费。不动产收益权不直接支配、也不直接利用不动产，只是借助不动产收取一定的费用，属于请求权，不宜看作用益物权。但是这种请求权与一般意义上的请求权是有差别的，即缴费义务人是众多的使用不动产的消费者。有的认为不动产收益权属于用益物权。因为物权的本质不在于对不动产的支配，而是强调权利人能直接获得收益。不动产收益权赋予权利人直接从不动产获得收益的权利，与物权对不动产上获得收益的内在要求在本质上一致。从物权一般特征看，不动产收益权具有独立性、用益性、排他性等用益物权的特性，应当定性为用益物权。有的认为不动产收益权属于特殊财产权。因为收费权主要根据法律规定或者行政特许产生，并非基于合同关系产生，不属于债权。收费权基于物的收益，但并非基于对物的直接支配和使用获取收益，因而也不属于用益物权。收费权本质是取得一定债权的资格，能够在未来对享受设施服务的不特定主体收取费用。不动产收益权多基于行政特许而产生，与基于合同产生的应收账款不同，应作为一类单独的权利。总的看，这些观点都有一定道理，但也都突破了既有理论。认为是普通债权的，突破了合同主体特定的原则;认为是用益物权的，突破了支配权与请求权的边界;认为是特殊财产权的，突破了财产权物债二分体系，出现了“骑墙者”。在现有框架下，宜将不动产收益权定性为债权，一种可预期的将来债权，主要理由在于：

首先，从权利行使过程看，不动产收益权实际是一个缔约、履约的过程。不动产收益权属于特定的将来债权，这些将来的债权之所以可以特定是因为存在将来发生债权的法律基础或者事实基础。具体而言，收益权人通过政府的特许经营，取得缔结合同的权利或者资格，然后借此与每一个不动产设施或服务的受用者分别成立合同，并收取相应费用，在每一个合同中缴费义务人都是特定的。收益权人能够向他人收费，是因为双方缔结了明示或默示的协议，只要其履行了提供设施或服务的义务，就可以请求对方支付相应价款。如果没有这种契约关系的存在，收益权人无权向任何人收取费用。这说明，不动产收益权实际上是金钱债权的请求权。从反面来说，如果不动产收益权不是债权，是一种用益物权，那么收费权质押实质上是一种不动产质押，而我国物权法仅规定动产质押，这实际上堵塞了收费权成为担保物权的路径。再者，通过行政特许能够设立取水权、矿业权等准用益物权，同理，通过行政特许应该也能够设立准债权，即将来债权。如果因为此特殊性就否定不动产收益权的债权属性，那么目前通过债权让与性来构建的收益权质押和转让制度实践，也将缺失理论和合法性基础。

其次，司法实践中，将特许经营项目的收益权作为将来金钱债权。2015年，最高人民法院发布第53号指导案例《福建海峡银行股份有限公司福州五一支行诉长乐亚新污水处理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同纠纷案》。判决书指出，污水处理项目收益权虽系将来金钱债权，但其行使期间及收益金额均可确定，其属于确定的财产权利。因污水处理项目收益权系基于提供污水处理服务而产生的将来金钱债权，依其性质亦可納人依法可出质的“应收账款”的范畴。因此，讼争污水处理项目收益权作为特定化的财产权利，可以允许其出质。最高人民法院的指导案例往往是司法实践经验的总结和提升，该指导案例确定了不动产收益权既是将来金钱债权，也是可以特定化的财产权，具有很强指导性。

再次，物权法立法过程中，倾向于将不动产收益权作为应收账款。2005年《物权法（草案）》第2次审议稿规定公路、电网等收费权可以出质。2006年《物权法（草案）》第5次、第6次审议稿都规定公路、桥梁等收费权、应收账款可以质押。但是在审议中，有的委员提出，公路、桥梁等收费权指权利人对将来可能产生的收益享有的请求权，实际上是一种预期债权，可以纳入应收账款，而且目前收费情况比较混乱，哪些收费权可以质押，哪些不能质押，还需进一步清理。因此，《物权法》最后还是删除了“公路、桥梁等收费权”。但是，应收账款的概念中实际包括了“公路、桥梁等收费权”。《物权法》出台后，中国人民银行制定《应收账款质押登记办法》，明确将公路、桥梁等收费权纳人应收账款范畴。2018年《民法典各分编（草案）》第一次审议稿中，将“应收账款”改为“取得应收账款、不动产收益的权利”。而在2019年《民法典（草案）》征求意见稿中，将“应收账款”改为“现有的以及.将有的应收账款”，《民法典》最终保留了该规定。因此，从《物权法》立法过程看，立法者倾向将不动产收益权归属于应收账款。

应收账款是权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利以及依法享有的其他付款请求权，属于金钱债权。与典型的因赊销贸易产生的一般应收账款相比，不动产收益权的特别之处在于由特许经营设立，但归根结底，不动产收益权本质上还是属于具有金钱给付内容的债权。

3不动产收益权的登记公示

目前，不动产收益权已纳人应收账款，涉及质押、转让的，由中国人民银行征信中心依据《应收账款质押登记办法》进行登记公示。但是对于不动产收益权本身要不要登记，如何登记，尚无明确规定。有的认为，既然收费权与特定基础设施有着密切联系，因此收费权质押的登记部门应当与不动产登记部门保持一致。有的认为，不动产所有权或用益物权通过不动产登记簿得以公示，而不动产收费权由于质押实现而被转移至他人时，该收益权转移的事实因为没有登记无从被人知晓。当不动产所有权或用益物权发生转移时，受让人就会发现该不动产收费权已经被转移至他人，影响交易安全，因此需要将不动产收益权纳入不動产登记簿记载。那么，不动产收益权是否需要进行不动产登记？愚见以为，目前不宜将不动产收益权纳入不动产登记。

首先，不动产收益权不具备不动产登记能力。具备登记能力的财产权应当是不动产物权，或者与不动产物权有法律关联，并且这些权利或者权利事项载入登记簿后，能够产生正面的法律社会效果。根据上述分析，不动产收益权属于将来债权，不是物权。不动产收益权仅仅是利用不动产提供服务来收取费用，并不直接支配使用不动产，也没有任何物权性的效力，说不上与不动产物权有法律关联。特许经营权可长达30年，如果将不动产收益权在登记簿上记载，一定程度上能够彰显收益权并稳定投资者信心，但是这也会出现不动产收益权在不动产登记系统中登记，不动产收益权质押在动产融资统一登记公示系统登记，两个系统登记的要求不一样，可能导致权利秩序的混乱，影响不动产收益权融资效能。如果赋子不动产收益权登记能力，将不动产收益权担保作为抵押来设计，而其他债权担保都是质押，显然就割裂了收益权与债权之间的密切联系，造成法律体系上的不协调。再者，如果不动产收益权担保能够设计为抵押，那也不排除基础设施项目所有权或用益物权抵押的可能，届时权利实现将异常复杂。因此，将不动产收益权载入不动产登记簿，法律社会效果难以正面评估。同时，不动产收益权还处于政策规章层面，并未进人到法律文本，该权利的权能尚在摸索，还没有形成稳定的权利预期，若此时将其记载到不动产登记簿，由于权利之间的关系不清楚，必然会扰乱登记簿内部秩序。缺乏登记能力，是不动产收益权不能进行不动产登记的根本原因。

其次，不动产收益权纳人不动产登记面临操作技术上的障碍。不动产登记中的“物”必须是特定化的，无法特定的“物”在登记技术上难以实现。不动产收益权如果在登记簿上记载，一种办法是作为不动产所有权或者用益物权的附属权利事项登记。但是，公路、桥梁、隧道等基础设施的所有权在我国法律上没有明确的界定，也未采取适当的方法公示权利状况，金融实践创新出不动产收益权担保，不以不动产所有权而以其收益权作为担保，正是为了回避这些不动产是否可以担保以及如何设定担保的争议。由于基础设施和公用事业项目的用地、规划或者权属情况非常复杂，受技术或管理限制，实践中能够进行不动产登记的较少，加上不动产登记是依申请登记，这些基础设施产权登记后权能受限，实际办理不动产登记的少之又少。一些地方对高速公路进行了登记，但也只是登记了土地权利，地上建筑物或构筑物的所有权没有体现。基础设施和公用事业项目本身未登记，依托基础设施和公用事业项目登记而进行不动产收益权登记就没有操作基础。实际中，公路合法建成通行就可以收费，并不用等着办完公路产权登记手续。因此，不动产收益权的设立和行使与基础设施和公用事业项目建设运行有关系，与基础设施和公用事业项目是否登记并没有影响。另一种办法是采取文件登记的方式。因为不动产收益权必须依法设立并具备合法的收费依据，收费主体、收费项目、收费标准、收费期限等必须是确定的，这样就可以将收费文件的主要内容登记下来，表彰不动产收益权。但是，目前已经取消收费许可制度，全面建立了收费目录清单和收费公示制度，收费主体、收费标准等收费文件内容已经向社会全面公开公示，收费主体等内容变化的也需要审批并公示。这种情况下，再额外对不动产收益权在登记簿上进行文件登记，显然没有必要。登记操作技术上的障碍，也是不动产收益权不能纳人不动产登记需要考虑的重要因素。

最后，不动产收益权不纳入不动产登记不会影响交易安全。不动产收益权的产生和实现与不动产所有权、特许经营权密切相关。最高人民法院2015年发布的第53号指导案例指明，在污水处理项目中，特许经营权是对污水处理厂进行运营和维护，并获得相应收益的权利。污水处理厂的运营和维护，属于经营权人的义务;而污水处理厂的收益权，则属于经营权人所享有的权利。由于对污水处理厂的运营和维护并不属于可转让的财产权利，故污水处理项目特许经营权的质押，实际上是污水处理项目收益权的质押。这样，不动产收益权在质押或者转让时，与不动产所有权、特许经营权就发生了分离，变成了一个单独的权利，不动产收益权、不动产所有权和特许经营权分属不同的权利主体。如果此时不动产所有权也转让，而不动产权利人刻意隐瞒不动产收益权转让的事实，加上不动产收益权未登记而让第三人难以知晓，或许会对不动产交易产生一定影响。但实际上，在收费主体等信息都已公示的情况下，第三人只要善意地稍加留意，就能够掌握该信息。再者，不动产收益权所基于的基础设施和公用事业项目都是特殊的物，根据目前法律基本不能转让交易，即使有的能够转让，也必须经过相关行政主管部门的严格审批，这种程序设置也能够为交易主体提供足够的保障。诚然，不动产收益权转让实际上属于债权转让，为了避免同一不动产收益权先转让后质押，或者先质押后转让产生的权利冲突，倒是有必要以登记的方式对不动产收益权的转让进行公示，以透明交易关系。而这一点已经在《应收账款质押登记办法》作出规定，动产融资统一登记公示系统也能够满足登记公示的要求。因而，不动产收益权不进行不动产登记，不会对交易安全造成不利的影响。

当然，也要看到，财产权是多元的，金融创新实践不会永远拘泥于物权与债权的二分，抑或动产与不动产的界限，有些时候是交织融合、难以清晰划分的。不动产收益权毕竟依赖于不动产而存在，未来随着基础设施产权扩权赋能，有了不动产登记的动力，同时基础设施登记覆盖面逐步提高，具备“物”的关联条件后，可以考虑不动产登记系统与动产融资统一登记公示系统互联互通，让不动产登记数据和不动产收益权质押转让信息实时共享，为相关交易和查询提供更大的便利。

参考文献：

1.贾砾解冲.论收费权与收费权质押的性质.人民司法.2019.09

2.丁崇泰李文范莉莉.关于PPP项目收益权流转的思考.经济研究参考.2019.15

3.高圣平.物权法与担保法：对比分析与适用.人民法院出版社.2010

4.陈本寒.新类型担保的法律定位.清华法学.2014.02

5.谭九生蒲红华.公路收费权质押贷款担保若干问题的探讨.当代法学.2003.01

6.房绍坤.民法典物权编用益物权的立法建议.清华法学.2018.02

7.宋刚.论收益权能的用益物权化.法商研究.2013.06

8.李遥.不动产收益权担保相关法律问题探析.人民司法.2012.11

9.王利明.收费权质押的若干问题探讨.法学杂志.2007.02

10.高圣平.民法典担保物权制度修正研究——以《民法典各分编（草案）》为分析对象.江西社会科学.2018.10

11.程啸.担保物权研究.中国人民大学出版社.201712.吴小青.关于收费权质押问题研究的文献综述.中南财经政法大学研究生学报.2017.01