上海农村宅基地确权登记研究

陶健伟

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

近年来，我国一直致力于城乡统筹发展，新型城镇化、乡村振兴等国家战略都以城乡一体化发展为基本要义。但是，当前我国城乡规划建设与土地管理政策，仍旧呈现明显的城乡二元化特征。上海作为现代化国际大都市，尽管在乡村基础公共服务设施建设方面投入了大量财力、物力，但是在建设用地指标紧约束的形势下，村庄发展用地仍处于次位考量[1]。与城镇地区建设用地相关规划安排与土地供应相比，上海农村居民点的更新建设缺乏精准的规划引导与有力的用地政策支持。受到立基人口自然减少、本地农业人口转移、外来人口迁入以及农业户籍取消等因素影响，上海农村宅基地空心化、长期闲置，承载人口老龄化与非农化等现象屡见不鲜[2-4]。此外，由于农业集约规模化经营水平提升，传统宅基地承载的小农经济功能日益衰退，进一步导致了存量宅基地利用效率降低。历史上，受到农业结构、交通条件、水网布局等影响，上海农村居民点呈现量多面广、布局分散的特征[2,5]。自上世纪七八十年代以来，宅基地的新、改、扩建普遍面临村庄规划与建筑设计缺失、选址审核与用地审批不规范、资格审查与建筑审批流于形式、开工查验与竣工验收不到位、后续监管不力以及退出机制缺失等规划建设与土地管理问题，导致了“一户多宅”、实际占地与建筑面积超标，未批先建、应拆未拆、违规占地、隐形流转等违规用地现象长期存在[2,6]。

根据上海市2035 总体规划，上海在今后不到17 年时间内，平均每年需完成约18 km2农村居民点减量任务。按照宅基地利用率估计，平均每年需完成10-12 km2宅基地减量任务。宅基地的合理有序退出，一方面需要加快编制农村居民点布局规划、村庄规划，加强规划指引，另一方面需要优化村民建房审批、宅基地利用管理政策，完善制度条件。以上两个方面，均需要全面查清农村宅基地利用与权属现状，推进宅基地及其上房屋确权登记，夯实地籍数据与管理基础。

1 上海宅基地管理沿革

1.1 国家、上海宅基地管理制度

（1）宅基地所有权、使用权设立与规范（1949-1982 年）

1950 年，国家公布《中华人民共和国土地改革法》，其中明确：农民对其分得的土地和土地上的住宅拥有所有权。同时，允许宅基地的自由买卖和出租。1956 年一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》也明确“宅基地不必入社”。根据这一规定，在社会主义改造时期，宅基地未改制为集体所有，所有权仍属农民。1962年《农村人民公社条例修正草案》发布后，宅基地所有权归生产队，使用权归社员。1963 年《中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中进一步明确：宅基地上的附着物等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租售房屋的权利，房屋出卖后宅基地的使用权随之转移。由此，宅基地管理进入以使用权为核心的管理阶段。这一时期，上海宅基地管理政策与国家保持一致。

（2）宅基地审批制度建立与完善（1983-1998 年）

1982 年国务院颁布《村镇建房用地管理条例》，对村民建房实行审批制度。1986 年，国家颁布《土地管理法》，其中明确规定了宅基地使用权设立程序。其后，1990 年国务院批转原国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，1991年国务院发布《土地管理法实施条例》，完善了宅基地审批管理职责、程序等具体要求。同一时期，上海逐步建立了地方性宅基地审批管理制度。1983 年上海颁布《上海市村镇建房用地管理实施细则（试行）》，规定村镇建房用地实行分级审批，对社员建房和社队建房实行不同的审批流程。1992 年上海颁布《上海市农村个人住房建设管理办法》，对宅基地面积标准进行了规范，对农村个人建房用地实行“村委会受理、乡（镇）审核、县（区）审批”的三级审核（批）制度。

（3）宅基地严格管理（1999 年至今）

1999 年，《土地管理法》修订实施后明确：农民出租、出卖房屋后再申请宅基地的，不予批准。同时，取消了部分城镇非农户口可以申请使用集体所有的土地建造住宅的规定。由此，“一户一宅”原则得以确立，宅基地申请资格主体得到了有效规范，“小产权房”问题得到了有效遏制，全国自此进入宅基地严格管理阶段。基于国家政策，上海分别于2001 年颁布《关于上海市促进城镇发展的试点意见》，于2003 年颁布《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织实施细则（试行）的通知》，鼓励进城进镇村民将宅基地让出给集体经济组织，不再申请宅基地，政府给予政策支持。2007 年发布的《上海市农村村民住房建设管理办法》中，明确鼓励集体建房，引导居民点集中，提升宅基地利用效率。其后，上海相继发布了若干政策文件引导村民相对集中居住。“集中”“集约”，成为上海宅基地管理的主要目标。

1.2 上海宅基地确权登记

1987 年，上海首次全面启动宅基地调查确权与登记发证工作，对符合“权属合法、界址清楚、面积准确”标准的宅基地核发宅基地使用证。至1992 年底，上海共发出农村宅基地土地使用证101.3 万张，登记发证率达到90%以上，大部分沿用至今。1996 年，上海市颁布《上海市房地产登记条例》后，宅基地使用权登记纳入房地产登记范畴。但由于宅基地和地上房屋权利主体认定、权利处分等方面存在较大区别，仅有少量宅基地核发了房地产权证。

自2014 年国家实施不动产统一登记以来，上海市加大了不动产登记整合力度。2016 年，上海出台了《上海市不动产登记技术规定》，明确了宅基地依申请登记的原则，详细规定了宅基地及其上房屋登记申请条件、主体、内容、程序与要求。但是，受限于当下宅基地管理政策与地籍数据基础，上海新一轮宅基地确权登记尚未取得实质进展。

2 宅基地确权登记问题分析

2.1 确权登记基本要求

（1）统一登记

根据国家法规政策要求，对于宅基地及其上房屋，应当进行一体登记。借鉴国有建设用地及其上房屋的登记规定，可参照执行以下做法：一是，依法利用宅基地已建造房屋及其附属设施的，申请人应当同时申请宅基地使用权及其上房屋所有权首次登记；二是，依法取得宅基地尚未建造房屋的，当事人可以申请宅基地使用权首次登记；三是，合法受让宅基地使用权、继承或受遗赠宅基地其上房屋取得宅基地使用权的，应当申请基地使用权及其上房屋转移登记；四是，宅基地户成员变化、宅基地或其上房屋面积变化等情形，应当视情况申请宅基地使用权或房屋所有权变更登记；五是，宅基地空闲，无任何房屋建设或其上房屋坍塌、拆除两年以上未使用的，应当对宅基地使用权及其上房屋所有权同时予以注销登记。

（2）“一户一宅”

在当前管理制度下，宅基地使用权实际是一种带有基础保障性质的土地权利[7-8]。“一户一宅”的法理逻辑起点在于，宅基地使用权原始取得的资格限制。在2018 年中央一号文件提出的宅基地“三权分置”体系下，这种资格限制被称为宅基地资格权。目前，国内学者关于宅基地资格权的性质与内涵，有宅基地使用权说、成员权说、剩余权说等不同观点[9-14]，但无论哪种观点，都强调宅基地资格权具备两项重要特征：权利主体的限定性与权利客体的定量性。基于对资格权的解读，结合当前宅基地管理政策，笔者认为“一户一宅”至少应包括两层含义：一是，申请宅基地的村民户应当具备相应的资格条件，根据当前政策规定与实际做法，通常综合参考农村集体经济组织成员资格、户籍身份等综合确定。二是，除符合分户条件外，已经申请宅基地的村民户，不得重复申请宅基地；已经享受宅基地使用标准的个人，不得新增宅基地使用面积。相应地，可由“一户一宅”原则延伸出宅基地取得过程中主体合法性和面积合规性两项基础要求。

（3）主体合法

以宅基地所有权、使用权分离与“一户一宅”原则为前提，我国将宅基地限定于农民集体（或称农村集体经济组织）内部成员使用。但是，在国家上位法中，尚缺乏对于农村集体经济组织及其成员构成的准确解释。目前，农村集体经济组织成员资格界定的方法主要有户籍标准、土地承包经营权标准、权利义务标准、复合标准等[15-18]。上海在宅基地审批与资格权管理中实际采用复合标准。

此外，根据“房随地走、地随房走”的原则，《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》中将宅基地取得的合法条件扩大解释为：合法取得宅基地、因合法取得房屋而占用宅基地两种情形。即是说，在特定历史条件下，通过继承、转让、买卖取得宅基地其上房屋所有权的，可以进行宅基地使用权登记，并予登记附注，以明确宅基地使用、流转、收益、处分的限制条件。

（4）面积合规

根据国家相关政策要求，宅基地使用权应该按照当地省级人民政府规定的面积标准（有审批文件的依据审批面积），依法确认给本农民集体成员。宅基地使用权面积，可以基于两条基本路径确定：一是依据历史审批条件，二是依据当前用地标准。依据历史审批条件确权，先决条件是要有合法的用地审批材料，或能够回溯宅基地审批面积的有效权属证明材料，具体因审批、建设时期的管理政策而异。若依据当前用地标准确权，可以通过符合申请宅基地条件人数对应的标准面积确定。对于大城市郊区等城镇化辐射地区，由于宅基地上人口减少、非农化等问题，采用当前用地标准会造成村民户既得利益受损。实际操作中，一般将其作为合法取得宅基地但审批条件难以恢复情形下确权登记的后补手段。

（5）尊重历史

尊重历史是保障政府公信力、保护公民权益的核心要求。历史上宅基地管理政策出现了一定幅度变化，造成了一定的管理混乱。充分尊重历史，是解决各类历史遗留问题的基本准则。国家在最近一轮宅基地确权登记发证推进工作中，反复发文强调了这一要求。早在1990 年，上海首轮宅基地确权登记工作中，曾出台过《上海市土地管理局关于解决上海市农村宅基地使用权登记确权若干历史问题的意见》，确定了无宅基地审批、审批信息不充分，继承、转让、买卖、赠与、一户多宅等历史遗留问题的处置要求，取得了显著成效，提高了登记发证效率。

以尊重历史为前提下开展宅基地确权登记，核心需要解决三类问题：一是非本农民集体成员原始、既受取得宅基地使用权的情形；二是用地审批依据缺失、内容不充分、程序不合规的情形；三是户口迁出、非农化等引起的实际使用主体不合规，用地与建筑面积超出当前标准的问题。

2.2 确权登记关键问题分析与对策

（1）宅基地使用权是否合法取得认定

根据国家政策要求与上海管理沿革，宅基地使用权原始取得的合法渠道应当包括：合法审批取得；1983 年宅基地使用权审批正式实施之前，通过宅基地实际占用事实上取得。既受取得的合法渠道应当包括：通过本农民集体（本集体经济组织）内部合法转让取得；宅基地严格管理前，通过合法购买、受赠宅基地上房屋取得；原立基成员死亡后，法定继承人通过合法继承宅基地上房屋而取得。其中，后两种情形取得的宅基地使用权具有相应的限制条件。实际确权登记中，宅基地使用权取得的合法性认定，应当从登记技术规范层面，区别以上渠道分别明确有效权属证明材料的种类，并对其审批（审核、登记）主体、时效、有效信息等进行详细规定。

（2）宅基地确权登记主体认定

认定宅基地确权登记主体，关键在于锁定宅基地使用权原始取得主体；认定原始取得主体，关键在于界定户成员范围及其主体资格[19-20]。宅基地使用权主体审核认定，主要是在界定现状户成员是否本集体经济组织成员的基础上，结合其户籍性质与户口迁入迁出状况，宅基地获取、流转与退出情况等，确定现状户成员是否具备使用权主体资格。

基于合法取得、“一户一宅”两个前提条件，宅基地确权登记主体认定可以分解为两个步骤：

首先，户资格审查与计户：衔接《上海市农村村民住房建设管理办法》中的计户标准，以合法有效的宅基地审批、建房批准文件等权属证明材料计户。同一宅基地现状使用人对应一个或多个居民户口的，应当根据户成员资格审查结果组合计户。符合分户建房条件的，可以分户后重新申请宅基地；具备分割登记条件的，可在原址宅基地的基础上，以确保房、地权属一致且合乎用地、建筑标准为前提，直接分割宅基地并分别予以确权。

其次，户代表与户成员认定：为便于登记与后续管理，可以为每处宅基地确定权利主体代表，即户代表。对于宅基地使用权原始取得的情形，户代表应优先选择原立基户主，即原宅基地使用权申请主体代表；其次从立基成员中推举产生。对于宅基地使用权继受取得的情形，可以根据继承、转让、受赠等权属证明材料，确定相应的第一顺位权利人作为户代表，并附注必要的限制条件。户成员资格的认定，应当涵盖全部立基成员，以及确权时点符合村民建房条件的全部现状户成员。通过逐一梳理以上成员的户口性质、所在地、与户代表关系等户籍信息，以及宅基地使用权获取、流转与退出情况，确认其是否具备使用权主体资格，并计算相应的用地、建筑面积标准。户口暂时迁出的现役军人、武警、在校学生，服刑或者接受劳动教养的人员，根据当前政策，等同现状户成员身份进行审查认定。因合法婚嫁关系来到本村长期生活的外地户籍人口，计入户成员，但不得单独申请宅基地。

（3）宅基地使用权面积认定与超占、超标分类处置

宅基地使用权面积认定，应当把握三个基本原则：一是审批为先。有审批文件作为依据的，直接采用审批面积。二是尊重历史。立基时点尚未实行宅基地审批的，包含仅实行建房审批的情形，应当根据当时政策区分确权。三是兼顾现状。具备分户建房条件，或根据现状户成员确定的标准面积大于历史审批面积与实际使用面积的，可以进行宅基地新、改、扩建审批，并重新确权登记。

基于以上原则，笔者按照国家要求，以上海不同时期宅基地审批规定为依据，按照有无用地标准以及用地标准的变化情况，提出以下三种分阶段认定方案：一是1983 年《上海市村镇建房用地管理实施细则》实施前，完成立基、地上房屋建设的宅基地，且未经拆迁、翻建的，按照实际使用面积确定宅基地使用权。二是1983 年《上海市村镇建房用地管理实施细则》实施后至1986 年底，依法办理建房用地批准文件，并确定宅基地面积的，按照批准面积核定宅基地使用权面积。建房用地审批材料上无宅基地面积审批信息的，根据《上海市土地管理局关于解决上海市农村宅基地使用权登记确权若干历史问题的意见》确定宅基地使用权面积。三是1987 年《土地管理法》实施后，原则上宅基地使用权面积应当与宅基地合法审批面积一致。但是，从保障农民权利的角度出发，应当在确权登记之前，允许符合条件的村民户申请分户建房，对宅基地进行改、扩建，或进行易地新建。属于原址改、扩建的，应当对原址宅基地新增面积进行审核；属于异地新建的，应当对与原址宅基地应拆、保留面积，以及新址宅基地面积进行审核。综合考虑宅基地超占与超标的情形（见表1），分类制定宅基地确权规则如下：

情形①：若宅基地宗地解析存在腾挪空间，应当在宅基地实际使用范围的基础上，适当扩展该范围边界，解析为宅基地使用权界线，并按照审批面积进行确权登记。若该宅基地符合地方规定的分户建房或者在原址改建、扩建或者易地新建条件的，从保障村民权益的角度考虑，允许宅基地上村民户提出相应申请，并根据最新审批材料重新进行确权登记。

情形②：按照审批面积进行确权登记。若该宅基地符合分户建房或者在原址改建、扩建或者易地新建条件的，可参照情形①处置。

情形③：原则上，按照审批面积进行确权登记。若该宅基地符合分户建房或者在原址改建、扩建或者易地新建条件的，可在确定宅基地超占部分、地上超建房屋或房屋超建部分得到拆除后，可参照情形①进行处置。

情形④：原则上，按照审批面积进行确权登记。若该宅基地符合分户建房或者在原址改建、扩建或易地新建条件的，可参照情形①处置。

情形⑤、情形⑥：原则上，按照审批面积进行确权登记。若该宅基地符合分户建房条件的，可在确定宅基地超占与超标部分、地上超建房屋或房屋超建部分得到拆除后，可参照情形①处置。

表1 宅基地超占超标情形分类Table 1 Classification of homestead over occupancy

（4）地、房一体确权登记

根据国家要求，统一开展宅基地及其上房屋登记，前提条件是：宅基地其上房屋的权属主体、界线应当与宅基地保持相对一致性。然而在实际操作中，房屋确权远比宅基地确权复杂，后者应以前者为前提。这是由于：一方面，从房、地关系的角度出发，房屋依附于土地，不存在宅基地非法而房屋合法的情形。换言之，合法房屋必位于合法宅基地范围内。相反地，宅基地合法界址范围内可能会包含不合法的地上房屋，或者不合法的地上房屋超建部分。另一方面，不同于宅基地的平面式管理，房屋管理涉及高度、层数等竖向信息。房屋违规建设所涉情形远比宅基地违规利用复杂。以上海市为例，后者主要包括：一户多宅、未批先占和面积超占、应拆未拆，前者主要包括：未批先建、建筑占地面积超标、建筑总面积超标、层数超出、总高度或层高超标，副业棚舍层数大于1 层、超出主房占地面积规定比例等，二者复杂程度的差异可见一斑。因此，对于宅基地其上房屋统一确权登记，笔者建议采用“两步走”的方法：第一步，开展现状地籍测绘与宅基地权属调查，完成宅基地使用权合法主体、面积认定与界址解析。结合宅基地权属调查及其上房屋归属指认结果，确权到户。第二步，进一步开展房屋测绘、宅基地及其上房屋权属详查，对宅基地界址内的实际建筑占地、分层建筑界线，以及合法建筑占地面积、建筑面积与权属界线进行区别确定。根据房屋权属调查结果，确权到人。同时，对宅基地及其上房屋的权属界线进行解析，确保地、房权属一致，最终完成统一登记。

3 结论与建议

本文根据国家、上海有关不动产统一登记与宅基地管理政策要求，对于宅基地确权登记的要点、难点问题进行了集中探讨，从宅基地使用权取得合法性界定、主体资格审查、面积认定与超占、超标分类处置，以及宅基地及其上房屋一体登记等方面，提出相应的确权登记口径，为上海乃至全国宅基地确权登记提供了一定的参考借鉴，对于上海加快宅基地制度改革，推进宅基地使用权多元化利用、合理流转与有序退出具有较强的现实意义。结合全文，总结形成以下结论与建议：

（1）加快完善权利体系，重点规定资格权性质与内涵、使用权取得与流转条件

适时修订物权法、民法典物权编、土地管理法等国家法律法规，优化设定宅基地相应土地权利。重点明确宅基地资格权性质与内涵，规定其设立条件、权利主体、权利内容与限制条件。同时，在国家法律法规基础上，结合地方实际，完善宅基地审批与利用管理政策。区别原始取得、既受取得两种类型，明确宅基地使用权合法取得与流转条件。

（2）科学界定主体资格，严格规范宅基地计户与户成员管理

在设立宅基地资格权的基础上，进一步明确宅基地权利主体范围。借鉴成员权理论，加快出台法规政策，科学界定农村集体经济组织成员内涵。严格规范宅基地计户与户成员资格审查，在宅基地使用权未经流转的前提下，确保使用权、资格权主体与符合村民建房条件的现状户成员三者一致。

（3）分类细化确权口径，合理制定宅基地用地、建筑标准

根据不同历史时期宅基地利用管理与审批情况，按照审批为先、尊重历史、兼顾现状三大原则，明确分阶段宅基地使用权面积认定要求。对于涉及宅基地超占与超标的情形，分类细化处置方案，对于符合新、改、扩建的情形，可在补办审批手续后予以确权登记，充分保证农民权益。同时，尽快修订完善上海市村民建房管理办法，基于宅基地利用现状、功能及其承载的人口结构、规模，科学测算人均、户均用地与建筑需求，合理制定新增宅基地的用地面积、建筑面积等具体标准。

（4）分步实施权属调查，有序实现地、房统一确权登记

采用先地后房“两步走”的调查确权方式，在农村地籍调查工作基础上，通过村级审查、镇级审核、区级核定、公告确认程序，开展宅基地户与户成员资格认定，完成宅基地界址解析、确权到户。在此基础上，依登记申请或视管理需要，逐宗或逐区域开展不动产权属调查，完成房屋界址解析、确权到人，最终实现宅基地及其上房屋统一登记。