生态空间分类管控视角下上海市生态保护红线划定方法研究

金 岚

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

2013 年，十八届三中全会明确提出了“划定生态保护红线”的要求，并将其作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务[1]。划定和保护生态保护红线是落实生态文明建设理念、保障城市生态安全的重要手段，也是建立国土空间用途管制制度的重要基础[2]。

对于上海而言，近年来随着城市空间的扩张，生态空间匮乏，环境质量下降，生态环境的短板日益明显。2014年，上海启动《上海市城市总体规划（2017-2035 年）》（以下简称“上海2035”）编制，提出了建设卓越的全球城市的目标，并从可持续发展的角度将建设“生态之城”确立为城市发展的一项分目标。结合“上海2035”编制，同步开展上海市生态保护红线划定，在对生态空间进行分类识别、分类管控的基础上，形成红线方案，作为保障城市生态安全和优化城市空间布局的底线性要素优先锁定。2018 年6月28 日，《上海市生态保护红线》正式对外发布，为推进生态保护和修复，维护城市生态安全奠定坚实的基础。

1 国内生态保护红线划定方法比较

1.1 国家要求

十八届三中全会后，国家层面组织开展生态保护红线划定，并陆续发布了一系列文件进行指导（表1）。2014年起，原生态环境部会同国家相关部门组织开展陆域部分生态保护红线划定，国家海洋局组织开展海洋生态红线划定。中共中央办公厅、国务院办公厅于2017 年1 月印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《若干意见》），明确了红线划定和管控的总体要求。2018 年国家机构改革后，生态保护红线转由自然资源部统一管理。2019 年10 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步明确了要将生态保护红线划定纳入国土空间规划编制工作，并与城市开发边界、永久基本农田保护红线等其他空间管制要素相衔接。伴随工作的开展，生态保护红线的内涵和划定要求逐渐清晰。

表1 国家层面生态保护红线相关文件Table 1 National documents related to ecological protection red lines

《若干意见》正式将生态保护红线定义为“在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线”[3]，这一含义可以从三方面进行理解：

一是在市域空间格局中具有重要意义。生态空间和生态保护红线之间是包含和被包含的关系。生态空间作为以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，与城镇空间、农业空间一起，涵盖了生产、生活、生态城乡基本功能，共同构成覆盖全域的城乡空间。生态保护红线位于生态空间内，为优化城市空间结构、维护生态安全发挥作用。

二是自身具有特殊生态价值。生态保护红线相较于其他生态空间具有更加特殊的生态价值和生态功能，属于底线性空间，具体包含生态极重要功能区域、生态极敏感脆弱区域和其他具有潜在重要生态价值的区域三种类型。每个城市由于不同的地理区位和地质条件特点，具体类型也不尽相同。

三是实施强制性严格保护。生态保护红线是实施空间管制的重要手段。作为特殊重要的生态空间，生态保护红线在“三条控制线”（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）中处于首要位置，更加强调刚性管控的导向，优先进行生态保护和生态修复，严格限制影响生态环境质量的建设行为和人类活动。

1.2 省市实践经验

在国家生态文明建设的大背景下，各省市积极开展生态空间和生态保护红线划定管控的积极探索，部分城市在《生态保护红线划定指南》发布之前，已形成了成果，为最终生态保护红线划定奠定基础。研究思路总体上分为两种类型。

（1）基于全域生态空间分类识别模式

侧重于自上而下，从总体空间结构出发，通过划定全域生态空间反向确定城市空间的边界，从而起到控制城市蔓延的作用。如深圳市在全国最早建立了基本生态控制线的管理体系，将全市陆域面积近50%的区域纳入基本生态控制线，不仅涵盖了一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区等城市生态基底区域，还基于“区域绿地+生态廊道”的市域绿地系统结构，纳入了维护生态系统完整性的生态廊道[4]。武汉市建立“两线三区”的管理体系，即通过基本生态控制线和生态底线，将武汉都市区划分为集中发展区、生态发展区、生态底线区三个区域。其中，生态发展区和生态底线区构成了生态空间，占武汉都市区面积约60%。而生态底线区作为生态要素集中、生态敏感的城市生态保护和生态维育的核心地区，是城市生态安全最后的底线，成为武汉市生态保护红线的雏形[5]。

（2）基于保护要素识别模式

侧重于自下而上，通过对各类型的保护要素梳理，对特殊重要的生态要素进行管控。如江苏省在全省划定十五大类陆域生态空间保护区域，总面积占全省国土面积的22.49%。根据保护要素的级别和生态功能，区分为国家级生态保护红线和生态空间管控区域两级。其中，国家级生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。其余为生态空间管控区域，以生态保护为重点，原则上不得开展有损主导态功能的开发建设活动，不得随意占用和调整[6]。天津市在对市域范围内各类自然资源现状汇总和梳理的基础上，将生态用地保护区类型划分为山、河、湖、湿地、公园、林带6 大类，细分为16 小类，并同样采用分级管控的思路，分为红线区和黄线区，对建设行为进行差别化管理[7]。

两种方法各有所长，前者更加体现生态空间在优化城市整体空间结构中的作用，在城市层面较为适用[8]；后者侧重更加体现对重点生态要素的保护，更适用于省级层面。同时两种方法都试图通过实施分级管控，兼顾管理的刚性和弹性。

2 上海生态保护红线划定总体思路和技术路线

2.1 总体思路

上海作为直辖市，兼具省级层面和城市层面的生态空间管控要求，一方面由于城市化水平较高、地域面积有限，迫切需要通过划定整体的生态空间以限制城市空间扩张；另一方面作为独立的省级行政单元，拥有自然保护区、水源保护区、森林公园等各类重要的生态要素，需予以特殊保护，进一步提升生态服务价值。因此，需要采用自上而下和自下而上相结合的方法，通过建立生态空间分类管控体系，统筹生态空间和生态保护红线的管理。总体上从四个方面进行考虑：

一是树立海陆一体的视角。上海位于长江三角洲平原地区，长江口和近海海域丰富的滩涂湿地资源和大小岛屿是生态空间的重要组成部分[9]，而国家层面也对划定海洋生态红线提出要求。因此，有必要将陆域和海域的生态空间作为整体进行研究，划定陆海统筹的生态保护红线。

二是衔接市域生态空间。生态保护红线不是独立的空间要素，而应对确定城市合理空间结构、维护城市生态安全发挥作用。因此，要结合城市空间战略研究，在统筹划定城镇、农业、生态三大空间的基础上，在市域生态空间内进一步识别，在使其成为保护城市生态安全的屏障。

三是体现生态服务价值。结合上海自身地理条件和生态环境特点开展综合评价，全面分析生态价值优势和生态环境问题，从而建立生态空间的分类管控体系，将具有较高生态服务价值的生态空间纳入生态红线，予以充分保护。

四是服务实际管理。在划定阶段要充分听取意见，并考虑历史遗留问题、现状实际情况、重大项目规划情况等，精确划定红线边界，提高后续实施管理的可行性。

2.2 技术路线

上海市生态保护红线划定工作主要分为三个阶段：第一阶段结合“上海2035”的编制，形成覆盖全市域的生态空间布局方案；第二阶段以综合评价为支撑，广域生态空间进行分级分类，从中识别生态保护红线总体范围；第三阶段开展多方对接，推进生态保护红线精确落地（图1）。

图1 上海市生态保护红线划定技术路线图Fig.1 The technical route of Shanghai ecological protection red line

3 上海市域生态空间布局

3.1 现状生态资源梳理

（1）现状生态用地梳理

《若干意见》明确的生态空间涵盖森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋等各类生态资源。上海由于城市化水平较高且地域面积有限，城镇空间以外，耕地和林地、园地等其他农用地相互穿插，共同发挥保障生态安全、限制城市蔓延的作用。对照历年土地利用年度变更数据，耕地、林园地、城市公园、河流、湖泊、滩涂等用地均纳入生态用地范畴进行统计。2009 年至2015 年间，市域生态用地（含陆域以及长江口水域）总量呈现逐年下降趋势，总面积维持在5200 km2以上，其中陆域部分生态用地面积在3800 km2以上，占全市陆域面积55%以上。从生态用地结构来看，最主要的生态资源是耕地、河流水面和林园地三种类型（图2）。此外，上海市湿地资源年度监测报告显示，近海与海岸滩涂湿地也呈现下降趋势。

图2 上海历年生态用地面积统计图Fig.2 Statistical of ecological land in Shanghai over the years

从空间分布上看，生态资源主要集中在郊区，中心城较为匮乏。其中，耕地主要分布在崇明岛、杭州湾北岸和西南部靠近浙江省的地区（图3a）。森林资源依托城市公园均衡布局的基础上，在外环绿带、黄浦江水源、郊区片林等地区较为集中（图3b）。水体和滩涂方面，呈现郊区河网密布，环淀山湖地区湖泊群集聚，长江口和杭州湾北岸滩涂湿地集聚的特点[10]（图3c、图3d）。

图3 上海市现状生态用地分布Fig.3 The current situation distribution of ecological land

（2）重要生态要素梳理

在对各类生态用地进行全面梳理的基础上，进一步收集整理上海市绿化、水务、农业、地质等行业主管部门纳入特殊管控的生态要素集中分布区域（表2），充分重视其生态价值，予以特殊保护。

表2 上海市重要生态要素表Table 2 List of important ecological elements in Shanghai

3.2 规划市域生态空间布局

“上海2035”基于陆海统筹发展战略，划定了生态、农业和城镇“三大空间”，并建立生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护红线“四条控制线”空间管控体系。围绕建设“生态之城”的分目标，形成覆盖全市域的生态空间布局方案。

（1）生态空间规模

“上海2035”提出至2035 年的生态建设目标要求（表3），生态空间的规模总量需与之相匹配。陆域范围内，在建设用地总规模控制在3200 km2的基础上，统筹水系、耕地、林地、绿地、湿地等各类发挥生态功能的空间要素，在保护现状生态用地基础上，进一步通过生态建设增加生态空间规模。长江河口和海域地区，保护岸线、滩涂、岛屿等近海资源，提高生态岸线比例，维护滩涂资源动态平衡[11]。全市陆域生态用地（含绿化广场用地）面积占比不低于60%，划定陆海统筹的生态空间共5465 km2（含长江口及近海海域面积），其中陆域生态空间约3033 km2。

表3 “上海2035”生态之城建设核心指标Table 3 List of core indicators of eco-city construction in “Shanghai 2035”

（2）生态空间结构

适应江、河、湖、海、岛等城市地理特征，以及主导风向和水网脉络走向，并控制城市蔓延，构筑与三个空间规划层次相适应的“双环、九廊、十区”多层次、成网络、功能复合的生态空间体系。对接区域，保护和建设崇明世界级生态岛、环淀山湖水乡古镇生态区、长江口及东海海域湿地区、杭州湾北岸生态湾区四大生态区域。市域沿主要河网和通风廊道形成9 条大尺度的生态走廊，以改善气候环境，维护生物多样性，平衡生态系统。主城区继续推进中心城外环绿带和楔形绿地建设，并在外围构筑近郊绿环，主城片区和中心城之间通过16 条生态间隔带进行分隔，防止主城区蔓延。在线性生态空间的重要节点，构筑国家公园、区域公园（郊野公园）、城市公园、地区公园、社区公园为主体的城乡公园体系（图4）。

4 生态保护红线总体方案

4.1 生态服务价值评估

《生态保护红线划定指南》提出了4 类生态系统服务功能重要性评估方法和4 类生态环境敏感性评价方法。根据上海的地理环境特点，从中筛选适宜的评价方法（表4）。从海陆一体的视角出发，有针对性地开展评估，有效识别出具有较高生态价值空间要素分布，为生态空间的分类管控提供支撑。

（1）生态服务功能重要性评价

图4 上海市域生态网络规划图Fig.4 Shanghai territory ecological structure of plan

表4 生态服务价值评估方法筛选表Table 4 Selection of ecological service valuation methods

主要从水源涵养、水土保持、生物多样性维护等方面进行评估。可以发现水源涵养重要功能区位于西部淡水湖泊群、黄浦江等水源保护区、骨干河道和水源涵养林、森林公园等地区。水土保持重要功能区位于长江口岛域周缘、大陆部分边滩区域和西部少量山体。生物多样性重要功能区为河口海域、滩涂湿地和金山三岛地区[12]。

（2）生态环境敏感性评价

主要从水土流失和盐渍化敏感性方面进行评价。水土流失敏感区主要位于崇明岛东西两端潮间带滩涂及部分残丘，盐渍化敏感区主要位于崇明北沿、长兴岛西端和南汇东滩沿海新近围垦区和滩涂湿地。

除此以外，极小种群物种栖息地等也是具有潜在重要生态价值的区域。

4.2 市域生态空间分类体系

根据生态服务价值评估结果，对生态空间分为四类进行管理，形成刚柔并济的保护框架。将其中生态系统服务功能较为重要和生态环境较为敏感，以及潜在的重要生态价值区域作为一类、二类生态空间，总面积约1265 km2，作为禁止建设区，禁止影响生态功能的开发建设活动。将城市开发边界外除一类和二类生态空间以外的结构性生态空间划为三类生态空间，面积约4096 km2，作为限制建设区进行管控，禁止对主导生态功能产生影响的开发建设活动，控制线性工程、基础设施和独立型特殊建设项目（注：一类、二类、三类生态空间面积均包含长江口和近海海域地区）。城市开发边界内结构性生态空间作为四类生态空间，面积约104 km2，严格保护并提升生态功能（图5）。

图5 上海市域生态空间规划图Fig.5 Shanghai territory ecological space plan

4.3 生态保护红线总体方案

一类、二类生态空间作为生态保护红线的划定范围，从生态功能的角度分为生物多样性维护红线、水源涵养红线、特别保护海岛红线、重要滨海湿地红线、重要渔业资源红线和自然岸线6 种类型。生态保护红线范围包含了自然保护区、饮用水水源一级保护区、森林公园核心区等重要生态要素，实现了一条红线管控重要生态空间[13]（表5）。

5 上海市生态保护红线精确落地

生态保护红线作为一种强制性的空间管制手段，划定和管控措施必将对涉及主体的利益产生影响，因此有必要对于每一区块的现状和规划情况进行逐一核实，进行精确落地，并和地方政府、相关管理单位或权利人充分沟通，取得共识。

5.1 现状核定

基于地理国情普查数据进行划示，同时与土地利用年度变更调查数据和遥感影像数据进行比对。依据道路、海堤/江堤、河流、湖泊、水库等地理边界或调查明确的地块边界修正生态保护红线各区块边界，在保证生态功能不受损和不影响区块完整性的前提下，避让现状集中成片且具备合法手续的的城镇居住、公共服务、交通市政设施等建设用地，以及成规模的耕地。以利于实施管控。

表5 上海市生态保护红线分类型汇总表Table 5 Summary of the ecological protection red lines in Shanghai

5.2 规划控制线校核

与国土空间规划划定的城市开发边界、永久基本农田保护红线，以及市政交通规划等其他规划控制线衔接进行对接，基本实现“三条控制线”互不重叠，并减少对未来新增的公益性设施的影响，提高可行性。衔接《上海市主体功能区规划》，确保规划明确的禁止开发区域全部纳入生态保护红线。衔接《上海市海洋功能区划（2011-2020年）》关于大陆自然岸线保有率、海岛自然岸线保有率等要求。通过上下衔接，最终划定上海市生态保护红线总面积2082.69 km2，其中陆域面积89.11 km2，长江河口及海域面积1993.58 km2，自然岸线总长度142 km（图6）。

图6 上海市生态保护红线分布图Fig.6 Shanghai ecological protection red line plan

6 结语

通过向上衔接市域生态空间管控体系，向下衔接各类重要生态要素的管理要求，上海市生态保护红线形成划定成果，成为市域空间管制最严格的手段。2018 年9 月，上海市出台《关于落实“上海2035”，进一步加强四条控制线实施管理的若干意见》，其中也进一步明确对生态保护红线实施“强制性严格保护”的要求。生态保护红线的管理机制已逐渐建立，并将纳入日常的常态化管理。后续还需要开展勘界定标、法规制定、动态监测等一系列的措施，以促进管理机制不断完善，推动红线内的生态功能和质量不断提升。