新时代我国国土空间规划的目标与任务

石忆邵

（同济大学测绘与地理信息学院，上海 200092）

1 我国国土空间规划的主要目标

自20 世纪80 年代以来，我国学术界对于国土（空间）规划的研究和探索就一直没有停止过。特别是在经济地理学与城市和区域规划领域，除了土地利用规划、城市规划等面广量大的专业性空间规划成果以外，还先后开展过国土开发与整治规划[1-6]、区域空间规划与生产力布局规划[7-9]、主体功能区规划[10-14]等研究工作，取得了丰硕的成果。近年来，土地整治与生态修复[15-20]、新时代国土空间规划研究[21-25]同样风起云涌，蔚为壮观。

伴随我国工业化和城市化快速发展，综合国力日趋增强，人民的物质文化生活明显改善，减贫攻坚战成就惊人，生态文明建设正在向纵深推进，小康社会的目标亦将逐步实现。在新的生态文明背景下，随着中国社会的主要矛盾的转化，体制机制约束已成为我国经济社会发展的主要制约因素。在国土空间规划和管理领域，条条（部门）分割、块块（区域）分割、条块分割的三大矛盾依然顽固地存在着，现有空间规划体系庞杂、职能划分不清、协调沟通不畅等问题突出。例如：目前许多区域在践行“山水林田湖草生命共同体”的生态保护与修复过程中，土地整治、水环境保护治理、矿山生态修复、污染与退化土地修复治理、生物多样性保护、重要生态系统保护修复等重点工程项目依然是各区域、各部门各行其是，尚未真正形成区域统筹、部门联合的规划立项、建设运营、管理监督的运作机制。因此，新时代国土空间规划的首要目标就是要破解上述三大主要矛盾，重构我国国土空间规划的新体系与新机制，推进国家空间治理体系和治理能力的现代化。

1.1 需要破解部门分割的瓶颈

我国现有的空间规划主要有：（1）由国家和各省级发展和改革委员会主持编制的全国及各省（市、自治区）的主体功能区规划；（2）由原国土资源部门主持编制的各级土地利用总体规划；（3）由原住房和城乡建设部门主持编制的各级城乡总体规划；（4）由环境保护部门主持编制的各级环境保护规划。而以往的各级国民经济与社会发展规划原本属于非空间规划，近年来则增加了产业布局、城镇体系布局等空间规划内容。受部门体制分割的制约，上述各类空间规划在指导思想和价值取向、法律依据、基础数据来源、规划目标、工作方法、主要任务、时序安排、布局规模、政策重点等方面存在明显不一致性（表1），在规划编制和实施中容易产生下位规划突破上位规划、管制内容交叉重复、多头监管矛盾冲突等现象。加之我国空间规划体系存在“重纵向控制、轻横向衔接”的问题，导致同一空间不同规划“打架”现象严重[26]，各部门绞尽脑汁争夺空间管控领域的话语权和主导权，严重削弱了空间规划的效力和公信力。“多规合一”的初衷就是希望通过行政职能整合，来统一进行所有国土空间的战略配置、用途管制及生态保护修复，进而破解各种部门规划之间的政策要求矛盾和法律规定冲突等难题，推动各部门间资源共享、优势互补、机制融合、协同共治。

表1 我国现行主要空间规划的比较Table 1 Comparison of the main spatial planning in China

1.2 需要破解区域分割的瓶颈

一个区域内的资源开发、重大产业项目布局、基础设施建设等活动，均会对其周边区域产生显著影响与作用，甚至可能引发周边区域的积极互动响应或抵制干扰行为。由于各级行政区域都是一个独立的经济实体，都有各自的利益范围与利益关系，因而长期以来，区域之间围绕资金、项目、人才、规划等各种稀缺资源和要素的竞争就从来没有间断过，阻止资源和要素流动、保护本地市场的各种明争暗斗也未曾歇停过，甚至导致资源浪费、市场封锁、产业重复建设、以邻为壑等各种现象频发。地方利益必须服从于国家利益，局部利益必须服从于全局（整体）利益，这是区域发展中必须遵循的基本原则。古语云：“不谋万世者，不足以谋一时；不谋全局者，不足以谋一隅”，这也是区域可持续发展的根本要求。遗憾的是，一些地方仅考虑时间上的可持续发展，却很少关注空间上的可持续发展。本次国土空间规划应当从体制机制上破除区域分割瓶颈，通过深化区域联系与合作进行政策协调与整合，真正形成区域管控合力、政策合力与协同发展合力。

1.3 需要破解条块分割的瓶颈

由于以往的空间规划种类繁多，层级关系复杂，容易导致地方与中央之间、政府不同部门之间在用地指标分配、发展权分配中出现过度讨价还价现象，各类规划的统筹性、协调性不够，利益平衡和规划共识难以达成，管制内容相互交叉，管控要求相互冲突，空间秩序失衡问题较为突出。因此，本次国土空间规划的核心就是通过国土空间的使用和分配，促进不同部门之间、不同区域之间的用地平衡与利益整合，实现空间效率与公平的协调发展。

2 我国国土空间规划的功能定位与规划导向

由上可知，国土空间规划在我国并不是一个新概念。但是，本轮国土空间规划与以往的国土空间规划相比，还是存在明显的拓展性，即：规划的视角和空间范围从“重城轻乡”到考虑城乡统筹发展，从“重陆轻海”到谋划陆海统筹发展，从“重地上空间轻地下空间”到统筹地上与地下空间的立体综合发展，从“重省域内、市域内规划”到跨省、跨城市的空间协调规划。这就对本轮国土空间规划的指导思想、功能定位、规划内容、规划体系与规划方法等提出了新的更高要求。

国土空间规划本质上是对国土空间利用、行业政策协调和政府治理过程进行的战略部署和安排[27]，它是政府管理空间资源、保护生态环境、合理利用土地、改善民生质量、平衡地区发展的重要手段[26]。中国的国土空间规划究竟应该被定位为“责任规划”还是“权益规划”呢？或者二者兼有？林坚等认为：“责任规划”是基于国家利益和公共利益进行的空间管制安排和土地发展权配置，侧重于自上而下的“责任”分解和“责任边界”控制；“权益规划”则强调在考虑土地权利人利益的基础上，对个体开发行为进行引导和限制，关注土地发展权价值的合理显化[28]。由此可见，中国的国土空间规划应当将宏观层面的“责任规划”与微观层面的“权益规划”以及中观层面的“协调规划”有机结合起来。

国土空间规划既是一项国家行为与社会行为相统一、国家利益与公众利益相结合的系统工程，也是支撑经济、社会、生态、文化可持续发展的一种公共管理政策工具。国土空间兼具载体、资源和生态三种属性[29]。作为承载人口、公共基础设施、公共服务设施、各类产业经济的空间载体，其公共空间的属性远胜于其私人空间的属性；国土空间中所蕴藏的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域及各类公共空间要素和资源，均彰显出显赫的公共利益特性；国土空间的生态属性更是其社会性和公益性的体现。基于此，笔者认为：

（1）作为战略性的全国国土空间规划，应当坚持以社会公共福祉为导向，以公共政策工具为其功能定位，以可持续发展为终极目标，注重经济发展、环境保护、社会公平的协调与平衡[30]，确保在国土空间规划与开发和治理过程中更好地创造与提升国土空间综合价值，维护国土空间安全与社会公平，保护国土资源环境与公众利益。

（2）作为协调性的跨省、跨市的国土空间规划，应当坚持“责任规划”与“权益规划”并重的原则，着力协调好各区域间、各城市间的发展权分配，构建综合的省际、市际利益补偿与协调机制，深入推进省际、市际协作型竞争与合作，重构可持续性的、和谐的跨区域国土空间互动发展关系。

（3）作为实施性的市、县、乡镇国土空间规划，则可以秉持“权益规划”为主的规划导向，促进国土空间综合优化，着力提升“生产空间、生活空间和生态空间”的整体效益；推进社会公平和生活条件均等化，着力提升国土空间的可达性和宜居性；增强人居环境的智能度和安全感，着力提升国土空间韧性。目前学术界主要关注国土空间的生态韧性和工程韧性，聚焦于防灾和减灾领域，如洪水、风暴潮、高温、干旱、地震、海啸、冰川退缩、海平面上升等，而对国土空间的经济韧性、社会韧性、组织韧性和空间韧性等方面重视不够。例如：空间韧性需要更多考虑空间差异、破碎化、整合性、连贯性等内容[31]。

还需要指出的是，空间规划的客体是土地，空间规划的主体是人，空间规划的主要目的是要促进人自身的高质量发展以及人与自然的可持续发展。以往的国土空间规划偏重于协调各类用地之间的矛盾或冲突，因而是“以地为本”的规划导向而并非是“以人为本”的规划导向。“以人为本”的国土空间规划应当以社会价值最大化为目标，以满足人的正常理性和人的共通物性为原则[32]，注重协调国土空间利益相关者之间的矛盾或冲突。

3 协调好四大关系是国土空间规划实施的重要保障

规划既是一项统筹协调活动，也是一种平衡的艺术，国土空间规划也不例外。笔者认为：协调好公平与效率的空间平衡关系、公权力与私权力的利益平衡关系、中央与地方的权责平衡关系、刚性与弹性的政策平衡关系是国土空间规划实施的重要保障。

3.1 公平与效率的空间平衡关系

公平与效率既是区域经济发展中的一种矛盾的目标统一体，也是空间演变中相互转换的一种内在动力，还是实现空间平衡的一种核心机制。所有空间内的事物，只要形成了相对复杂的系统关系，就会在“公平”与“效率”的两个极点之间来回摆动，不断寻求平衡[33]。

包括陆地空间、海洋空间、农业空间、工业空间、城镇空间、乡村空间、绿色空间、休闲娱乐空间等多种类型的国土空间，也在遵循互动与竞争、交流与融合、入侵与抵抗、公平与效率的空间原则。不同类型空间的功能定位与角色作用存在显著差异，它们既相互作用又互补共存，既不可或缺又不可分割，共同维系着空间关联性、多样性、互补性的本质特征。此外，国土空间规划是“责任规划”与“权益规划”的融合体，无疑应当坚持责任和利益相结合的原则。“责任规划”以公平为主导目标取向，适当兼顾效率诉求，追求“公平中的效率”是一项实现自我突破的崇高责任；“权益规划”以效率为主导目标取向，适当兼顾公平诉求，追求“效率中的公平”是一项实现可持续效率的伟大使命。由此可见，“公平与效率”是实现空间平衡的一种核心规则与动力机制。

3.2 公权力与私权力的利益平衡关系

国土空间是公共空间与私人空间的结合体。协调公权力与私权力之间的平衡，是国土空间规划必须遵循的基本原则之一。一般来说，规划权属于公权力范畴，它是国家以实现现有各类（自然）资源及生态环境的安全、节约、集约和可持续利用为目的，赋予各级政府对各类资源与环境的利用进行宏观调控的权力[34]。例如：各类公共建筑、公共基础设施、公共空间的安全、合理、可持续、美观及恰当的空间规划和布局等。事实上，政府享有和行使规划权是为了维护公众在资源利用与生存环境方面的公共利益，但落实到具体空间范围时会对相关权利人的（空间）权利构成限制甚至对其权利和利益造成损害。因此，政府应对那些因规划已造成或将会造成直接损害和间接损害的相关权利人进行补偿。

国土空间规划的实质是基于土地发展权的空间管制。在日本，土地发展权的分配是由国土交通部门在土地利用基本规划中完成的，作为土地用途管制的基本依据。笔者认为：我国的主体功能区规划应当立足于可持续发展的长远战略目标，集聚全社会力量，科学合理分配土地发展权，共同创造安全、健康、舒适、高效的国土空间，实现对国土空间的有效管控、利用和发展，促进国土空间提质、增效和升值。然而，另一方面，主体功能区规划的实施，将会扩大不同类型主体功能区域（重点开发区、优化开发区、限制开发区、禁止开发区）之间的区域差距。因此，只有建立和健全包括产业经济补偿、工程经济补偿、流域经济补偿、流量经济补偿、贸易经济补偿、功能经济补偿、社会补偿在内的综合区域补偿机制[35]，才能保障主体功能区规划的顺利实施。

3.3 中央与地方的权责平衡关系

国土空间规划涉及到国家、省、地区、县、乡镇等多个空间层面或规划尺度，不同空间尺度下各个行政主体之间存在着相互控制和影响的错综复杂的空间政治关系，以及相异的行政权利与责任义务。其中：最重要的是要合理界定中央政府与地方政府的权利与责任，形成合理的职责分工体系，充分发挥政府调控与市场机制的作用和效力。日本在这方面颇具代表性，其做法与经验具有启迪性。

日本各层级政府在规划事务职能上的分工较为明确：（1）国家的主要职责是定战略，即编制国土形成规划和国土利用规划（全国），制定国土保护利用的战略方向和基本方针；国家并不过多插手地方规划管理，仅适当提出意见或劝告，给予地方较大的自主权。（2）都道府县主要职责是划分区，通过土地利用基本规划将国土划分为五类地域，以此作为衔接上层级宏观战略和下层级具体实施的抓手。（3）市町村的主要职责是定方案，以城市规划等实施性规划为手段，主导各类国土资源的开发建设和保护利用。在纵横事权明晰的前提下，日本搭建了完善的国家与地方、部门与部门之间的利益协调平台[36-37]。

3.4 刚性与弹性的政策平衡关系

国土空间规划中刚性与弹性的平衡关系亦即“确定性”与“灵活度”之间的平衡关系[38]。由于国土空间既是封闭的更是开放的，既是静态的更是动态的，因而其空间区位与功能定位也是阶段性变化的。这就要求我们在空间规划中必须注意把握好“刚性与弹性”的辩证演进关系，正确处理好“确定性”与“灵活度”之间的平衡关系，综合考虑规划的实施性与未来发展的各种可能性，从“定目标”“定指标”“定坐标”的强控型空间规划体系，向注重战略开发引导、注重规划动态修编、注重空间留白机制的战略性、协调性与柔性相结合的规划体系转变。

4 我国国土空间规划的紧要任务

借鉴发达国家国土空间规划的经验，并结合我国实际，本轮国土空间规划尚需在下列几个方面进行补缺和深化研究。

4.1 深化跨区域性的国土空间协调规划研究

国土空间规划既包括市、县、镇（乡）等微观尺度的实施性规划，又包括国家层面的战略性规划和省级层面的协调性规划。在实施性规划中，注重对生态空间保护红线、基本农田保护红线、建设用地增长边界控制线等“行政单元空间”的规划管控。在战略性规划中，主要着眼于宏观性、全局性、长远性的“战略单元空间”的统筹规划与功能布局。在协调性规划中，则应重点关注区域之间、城市之间的“政策单元空间”的协同统一及其政策框架的构建。譬如：在法国，就有“市间国土协调纲要”[39]。这既是我们在以往的国土规划或空间规划中所缺失的，又是国土规划或空间规划的最大难点。因此，在新一轮国土空间规划中，亟需突破局限于城市内部、区域内部、国家内部思考国土空间规划的束缚，研究和增补“省际、市际国土空间协调规划纲要”“都市圈国土空间协调规划纲要”“城市群国土空间协调规划纲要”“毗邻国家之间国土空间协调规划纲要”等重大实践课题。

4.2 建议按四类主体功能区域构建差异化的国土空间规划体系

由于不同主体功能区域（优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区）在资源禀赋、环境容量、开发强度、功能定位、开发方向与潜力等诸多方面存在显著的空间差异性[40]，因此，笔者建议按四类主体功能区域，分类构建既有共性又有差异性的国土空间规划编制审批体系、技术标准体系、实施监督体系和法规政策体系，以便进一步提高国土空间规划管控的精细化水平、监督技能及其法规政策的实施绩效。

4.3 开展相关法律法规的梳理与补漏工作

在我国国土空间规划法律体系中，主干法（《区域规划法》《土地管理法》《城乡规划法》《建筑法》等）已经具有较好的基础；而《主体功能区规划法》《国土空间规划法》却处于缺位状态。同时，相关法（如：资源、生态、环境、产业、社会公共设施等）部门专项法，要么政出多门，相互矛盾或冲突现象比较明显；要么至今依然缺失，未能履行应有的法律保护作用。因此，亟需开展梳理、整合与补漏工作。另外，《跨省（市、区）空间协调规划法》《跨市（县）空间协调规划法》等也应早日提上议事日程。

4.4 关注我国国土空间关系演进中的新机制与新问题

在我国国土空间关系的演进中，将会不断出现新现象与新问题，需要国土空间规划人员给予持续的关注。譬如：目前有些学者开展了收缩城市和收缩乡村的研究与探索，但是，有关收缩郊区、收缩城市群的研究尚未引起学界的重视；有些学者多年来关注城乡发展差距、区域发展差距的研究，然而，城市群之间、城市群区域与非城市群区域之间的发展差距尚未引起足够的重视；互联网及人工智能技术的进展将会对我国国土空间关系的演进产生何种影响？全球化进程又将如何影响我国国土空间关系的未来演进？全球气候变化将会对我国国土空间关系的演进产生何种影响？这些新的课题，亟需纳入国土空间规划的研究视域中来。