大都市近郊存量工业用地再利用探索——以浦东新区康桥镇为例

罗 翔，赖志勇，薛友谊

（1. 复旦大学社会发展与公共政策学院，上海 200433；2. 上海市浦东新区规划设计研究院，上海 200127）

改革开放以来，快速城市化进程推动我国城市迅速发展和扩张，同时因城市化质量与速度不匹配，引发土地滥用、环境污染、资源紧张等一系列矛盾和问题。在资源环境紧约束背景下，粗放型的增量扩张逐渐向内涵式的存量优化转型[1]。2014 年上海提出“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”土地利用基本策略[2]，倡导充分挖掘存量用地资源。2016 年，上海制定《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》，提高存量工业用地的利用质量和综合效益，促进创新驱动发展、经济转型升级，推进产城融合发展和城市有机更新，支持具有全球影响力的科技创新中心建设。在增量锁定背景下，亟需强化对存量用地的梳理、挖掘和再利用，为可持续高质量发展拓展空间。

1 研究区域选取

康桥镇位于上海市主城区边缘，地处浦东新区几何中心，毗邻中心城区，东邻迪士尼国际旅游度假区。镇域总面积约41.55 km2，呈东西狭长型，其中沪奉高速以东约19.65 km2的区域位于张江科学城规划范围内。《上海市浦东新区国土空间总体规划（2017-2035）》将康桥镇定位为中心城拓展区和张江科学城南部重要的新兴产业强镇、现代国际新镇、和谐美丽小镇。

作为产业先行区的康桥镇，人地关系尤为紧张，现状建设用地已接近镇总体规划确定的“天花板”。面对建设用地余量有限困境，在“以减定增”政策背景下，存量工业用地再利用成为康桥镇镇域发展的核心策略之一[3-4]。本文以申江路以东400 米区域（图2）为研究对象，综合运用经济普查数据和土地调查数据，结合行业企业调研访谈，探索存量工业用地再利用的方式和路径[5-6]。

图1 上海浦东新区康桥镇区位示意图Fig.1 Location of Kangqiao town, Pudong new area, Shanghai

2 现状与问题分析

申江路以东400 米区域位于康桥镇东部，北至川周公路，南至周邓公路，西至申江南路，东至申江南路以东400 m，面积约1.38 km2。从交通联系看，该区域北接张江、南邻周浦，通过申江南路与外环高速快速连通；两条主干道（秀沿路、秀浦路）贯穿区域；距地铁11 号线康新公路站约1.4 km，区位条件较为优越。

2.1 发展基础

（1）镇域产业布局的重要组成

申江路以东400 米区域是康桥镇产业布局的重要组成部分。全镇现有康桥工业区东组团、西组团、康桥东路组团、现代服务业产业组团等六大产业组团（图2），产业集聚度较高。其中康桥工业区（市级）以高新技术产业生产、研发为主导功能。申江路以东400 米区域即是康桥工业区东区的组成部分，规划以工业用地为主，是镇域制造业发展的重要承载。

图2 康桥镇产业组团及案例区域示意Fig.2 Industrial group and case study area in Kangqiao

（2）贡献镇域经济并带动就业

经梳理，申江路以东区域现有有色金属类企业A、专用设备制造类企业B、非金属矿物制造类企业C，以及创业园1 家（内含40 余家企业，以制造业为主）。另有软件和信息技术服务业企业D 和E，镇级行政办公机构2 家，间杂少量村庄及部分农用地。

从产出看，该区域年均经济产出约20 多亿元。其中，创业园内企业以汽车制造、专用设备制造业、纺织服装、电器制造、批发零售等行业为主，工业产值达9.76 亿元，土地产出率67.23 亿元/km2。企业A 和企业B 工业产值达7.23 亿元和4.64 亿元，土地产出率分别为44.60 亿元/km2和53.55 亿元/km2。

从就业看，该区域总就业人数约2000 余人，龙头企业从业人员较多，就业带动效应明显，创业园从业人数达1683人，企业A、B、C就业人数分别为316、227和191人（表1）。

2.2 存在问题

（1）用地效率介于低效用地与高等级园区之间

表1 申江路以东400米区域企业基本信息Table 1 Information of enterprises of the area 400 m east of Shenjiang Road

2019 年，上海发布低效工业用地标准指南，定义四类低效工业用地。其中，以土地综合产出效率为指标的低效用地认定标准为：以当前测算年度1 月1 日为基准日，基准日超过土地出让合同约定达产日三年以上，其中最近三年（不含当前测算年）统计年度内的土地税收产出率、以主营业务收入计算的土地产出率两项指标的三年均值均低于《上海产业用地指南（2019 版）》中相应调整值的工业项目用地。

针对申江路以东400 米区域主要制造业所属行业，用地指南中土地产出率相关标准如表2 所示。其中，均值指该行业近三年规上企业土地产出率平均值；控制值和推荐值主要针对产业引入，控制值是产业引入的最低标准，达到推荐值优先引入；低于调整值的即为低效工业用地。带*号行业属于本市产业结构调整负面清单确定的结构调整重点行业，不予新增供地，现有企业按照产业结构调整计划安排，有序调整。

表2 部分行业土地产出率标准对照Table 2 Comparison of land output rate of some industries

对比可知，企业A 和企业B 土地产出率分别为44.60亿元/km2和53.55 亿元/km2，低于全市同行业规上企业平均值（分别为123 和101 亿元/km2），但高于调整值（分别为26 和15 亿元/km2），按标准不属于低效工业用地。企业C 按标准属于结构调整行业，需按照产业结构调整计划安排，有序调整。创业园内企业行业众多，虽然各行业调整值标准不一，但园区整体效率达67.23 亿元/km2，高于大多数行业调整值，整体不属于低效用地。

和浦东新区各镇级园区相比，申江路以东400 米区域土地产出率与之相当。企业A、企业B 和创业园地均产出，均高于全区镇级园区平均值（36.31 亿元/km2），但低于邻近的镇级园区——康桥东路产业带（71.30 亿元/km2），企业C 地均产出（17.88 亿元/km2）低于镇级园区平均值。和全市开发区平均值（75 亿元/km2）对比，仅创业园地均产出与其相当。

和金桥、张江等高等级园区相比，申江路以东400 米区域土地产出率则远远落后。金桥经济技术开发区地均产出为172.46 亿元/km2，张江高科技园区为179.53 亿元/km2，研究区域与之差距较大（图3）。由此可知，该区域按用地标准并不属于低效工业用地，但整体用地效率并不高，相对全市开发区整体偏低，更是远远落后于金桥、张江等高等级园区，未来仍有较大提升空间。

图3 申江路以东400米区域地均产出比较Fig.3 Comparison of average output per area of 400 m east of Shenjiang Road

（2）功能未成体系，空间品质不高

该区域以产业功能为主，缺乏商业、文化等公共服务设施，功能尚未形成体系，空间品质不高。主要表现在：空间分割较为明显，东西向被申江南路切割，与邻近产业区块割裂，难以形成互动，南北向村庄及农用地间杂其中；此外，区域内各部分功能缺乏有机联系，尚未形成协作联动的产业上下游关系。

2.3 发展机遇

调研获知，该区域内企业积极实施产业转型。企业A以薄型铝箔生产出口为主，未利用地规划建设智能产业园区，新增固定资产投资约6 亿元。企业D 与昌硕科技合作，引进智能手机研发基地及最新产线，固定资产投资约8 亿元，技改投资约2 亿元。达产后可达600 亿元产值，约6亿元税收。企业E 原为电子技术研发厂房，现与SGS 等国际知名企业合作，建设生物研发及相关检验检测基地，为张江科学城范围内的生物研发和汽车零部件企业提供检验检测服务，新增固定资产投资约2.5 亿元，达产后每年税收约2000 万元左右。

此外，该区域正着力打造以企业总部、大平层研发办公为主的新园区，该园区包括5 层商务研发楼，一期总建筑面积约2.1 万m2，面向企业地区总部、研发设计中心、运营结算中心，目前已入驻部分企业，园区成熟后将成为新的经济增长点，并显著改善区域产业服务能力。

3 存量工业用地再利用思路

3.1 二次规划，空间重划

申江路以东400 米区域规划以一类工业用地为主，在浦东新区国土空间总体规划和张江科学城建设规划指导下，面临着新的发展机遇，可通过二次规划重新定位发展方向和主导功能。空间重划可借鉴台湾地区“市地重划”思路，遵照既有规划参数，将区域内杂乱不规则的地形、地界和零散、不能利用的土地，加以重新整理、交换分合，实现土地大小适宜、形状规整。本研究区域道路、河流、宅基地、农用地等间杂，空间切割严重，有条件且有必要重新整理以完善产业空间格局。

3.2 产城融合，功能提升

存量工业用地转型升级过程中，除提升原有制造业外，还应注入研发、办公、商业等功能，营造优良营商环境，吸引更优秀企业入驻。同时尝试土地复合利用，适度提升开发强度，为新产业的注入带来更多空间[7]。可借鉴闵行区颛桥镇经验，该镇产业区成片转型过程中，新建符合跨国公司需求的定制厂房，配备餐厅、咖啡厅、便利店、人才公寓、公共会议室等功能设施，形成完善的生活配套，吸引智能制造、生物医药、新材料领域的国际高端企业。

3.3 合作开发，利益分享

存量土地转型升级与再利用往往涉及利益关系调整，需土地权利人和公共部门协商协作，而二者利益诉求往往存在偏离，前者更关注自身经济收益，而后者更关注地区整体形象和效益。以广东顺德村级工业园为例，380 多个村级工业园，占用当地70%的已投产工业用地面积，仅贡献27%工业产值和4.3%税收，用地效率明显偏低。该园区打破政府直接征收、集体获得征地补偿的传统模式，尝试政府挂账收储、政府统租统管、企业长租自管等创新模式，集体收益除货币补偿外，还可获取物业返还以实现长期收益[8]。

4 存量工业用地再利用策略

4.1 提升土地价值，引导企业转型

一般而言，价值链升级遵循工序升级—产品升级—功能升级—链条升级的价值迭代逻辑，即“U 型微笑曲线”规律。同时，企业转型升级也可通过土地价值提升倒逼实现。级差地租理论显示，城郊区位、内外交通通达性、基础设施水平、公共服务配套等差异条件，对于企业所处价值链位置和盈亏水平，一定程度上具有决定作用，在空间上表现为“S 型价值曲线”（图4）。

图4 产业价值链及其区位耦合关系Fig.4 Value chain of industry and its coupling relationship with location

以企业B 为例。该企业是某跨国工程机械企业在沪设立的工厂，以制造和组装为主。从工程机械行业产业价值链看，机型研发与设计、关键零部件制造，产品营销、服务支持等产业附加值较高，而该企业所属的整机装备处于价值链低端。该企业规划成为辐射东南亚、中亚地区的区域中心，仅以组装为主的制造加工难以实现。再有，康桥良好的区位条件和不低的地租水平，也将倒逼企业增加对固定资产、人力资源的投入，加大在发动机、液压件、传动件等核心技术等方面的投入，提升研发实力，促使产业向上下游延伸，以价值链位置提升带动企业转型升级。

4.2 倡导复合利用，提高经济密度

广义的土地复合利用指将区域所需的各类功能在同一空间内系统性结合，近于宏观层面的混合开发战略。狭义的土地复合利用是指单一宗地具有两类或两类以上使用性质，包括土地混合利用和建筑复合使用，表现为微观层面的立体式开发利用。例如，针对自贸试验区用地瓶颈对区域新业态融合发展形成制约、存量低效工业向产业融合转型路径不畅，上海出台“综合用地”土地新政，从规划引导、土地供应、出让价格以及后续监管等环节指导和鼓励土地混合利用和建筑复合利用。

为鼓励产业区块内产业用地集约高效利用，上海允许在符合规划前提下适当提容，以增加产业承载空间、提升经济密度。控制性详细规划批准地块指标未达到产业用地容积率上限（工业仓储类容积率2.0，研发中试类项目3.0），区级部门可直接按照产业用地容积率上限核定规划设计条件，并调整规划图则纳入市局信息平台统一管理。存量产业用地未达容积率上限的，如需突破原有土地出让合同和控规要求，也可由区级部门组织建筑方案论证，“先调后办”并纳入市局信息平台统一管理。

康桥镇工业地块现状容积率尚未达到上限。如申江路以东区域为例，整体以容积率2.0 上限控制。企业A 地块规划建筑面积33.89 万m2，实际建筑面积仅3.74 万m2；企业B 地块规划容积率仅为1.0，规划建筑面积19.91 万m2，实际建筑面积仅7.29 万m2；企业C 和创业园地块规划建筑面积25.96 万m2，实际建筑面积仅14.58 万m2。比照政策条件和现有产出水平，粗略计算可新增产值约8.28亿元。

4.3 以土建换土地，优化空间布局

空间优化方案不改变用地性质和规划容量，以拆建、腾挪为手段新增空间，积极探索工业、研发、办公、商业、生态功能混合的用地布局，并注入新的功能业态，提升用地效率和地区活力[9]。以申江路以东区域为例，初步方案及规划设想如图5 所示：

（1）先进制造业片区为川周公路、申江南路和创业园北部河流围合区域，约0.52 km2，现状为有色金属企业和专用设备制造企业，鼓励向中高端价值链提升，提高土地产出效率。

（2）商办研发片区以创业园为主体，南至秀沿路，约0.23 km2。现状企业多属低端制造业（如纺织服装等），厂房以两层为主，整体形象不佳。可通过政策引导低效产能退出，实施厂房升级与改造，注入商业、研发等功能，成为功能复合、充满活力的区域核心。

（3）商务总部片区位于秀沿路和周邓公路之间的河塘围合区域，约0.29 km2，现状为软件和信息技术服务业企业。鼓励企业投入技术研发与创新，加强与外部企业合作，转型为智能手机、生物研发和检验检测基地，实现与张江科学城的联动与整合。此外，依托新园区吸引地区总部、研发中心入驻，集聚形成总部经济形态。

（4）生态片区位于生产性服务业南北两侧，约0.34 km2，现状为农用地和农村居民点，整体以生态保育功能为主，与产业片区相互交融，提升区域整体形象。

经初步测算，上述过程需拆除旧建筑约25 万m2，需重建商办建筑面积约42 万m2，拆建成本合计约6.5 亿元。如拿出商办研发片区和商务总部片区约10 hm2土地，以该区域地面价7000元/m2估算，可获取土地出让金约7.0亿元，整体实现资金平衡。

图5 申江路以东区域现状（左）与空间重构设想（右）Fig.5 Current status (L) and idea of space reconstruction (R) of the area east of Shenjiang Road

4.4 借力平台公司，区域融合发展

镇级产业园区管理主体一般为所在镇政府，运营主体多数为镇级集体资产公司。土地二次开发周期长、成本高、风险大，加之镇政府财力有限，难以负担转型过程中的巨量资金，有必要选择具备一定资金实力和风险承受能力、丰富开发经验及可整合金融、产业链上下游能力的二次开发主体，共同推进转型升级。近年来，逐渐兴起行政区与开发区“区区合作”、品牌联动的发展模式[10]。

康桥镇级园区可根据开发实力、开发领域和自身转型方向契合度、地缘邻近关系、已有合作基础等选择合适的平台公司展开合作。当前，浦东新区重点聚焦集成电路、商用飞机制造、生物医药、新能源汽车、智能制造、信息数据等六大产业，并鼓励本地企业转型进入上述产业企业的供应体系，并对重点项目给予一定奖励。例如，康桥东路产业片区与有多年集成电路产业园区开发经验的区级国企张江高科，按20%和80%分别出资，共同成立集成电路产业合作公司。本研究区域内有多家汽车制造企业，生产汽车电磁线圈、汽车电机马达及各类汽车零部件和非标自动化零配件等，可借力六大产业科创母基金，对接新能源汽车供应体系，实现产业协同和土地价值。

5 结语

土地资源紧约束背景下，都市郊区型工业用地发展的新常态，逐渐由增量开发转向存量优化。本文以浦东新区康桥镇为案例，通过实证分析发现：镇级园区产业用地尽管面临产出效率不高、产业类型偏低、转型路径受限等现实问题，但其对镇域经济贡献突出，本地就业带动效应显著，且因其区位特征具备一定的转型动力和增长潜力。由此提出因地制宜施策，针对大都市郊区存量工业用地的再开发，应以提升土地利用价值为主线，以土地复合利用为方向，以优化空间布局为手段，引导企业向价值链中高端转型，从而提高经济产出密度，实现区域整体转型和功能完善。