基于企业视角的开发区低效工业用地评价

高晓媚，王 考*，周瑞平，王海雯

（1. 内蒙古师范大学地理科学学院，内蒙古·呼和浩特 010022；2. 内蒙古自治区土地调查规划院，内蒙古·呼和浩特 010020）

改革开放带来了工业化、城镇化的高速发展，使得开发区成为城市招商引资、服务母城的重要载体[1]。开发区企业对经济增长、城镇就业等发挥了重要作用，但其“外延扩张”的现象是依赖土地等要素投入的粗放式增长，从而出现对外土地资源稀缺而对内土地利用效率低下的结构性矛盾[2]。因此，提高用地效率，盘活低效工业用地是开发区实现转型升级的重要途径之一[3-5]。低效工业用地是指处于闲置、遗弃状态，或已利用但效率低下，不适宜区域发展，环保和能耗不符合要求，价值和功能未完全显化且具有再开发利用潜力的工业用地[6]。国外低效用地是指“空地”“ 棕地”等被破环或者废弃、遗弃的土地[7-8]，其评价指标侧重于基地系数、建筑密度等[9]；国内学者侧重于评价指标和评价方法的研究，且以行政区为单位的中宏观尺度相对较多[8-20]，如以园区、县市为研究对象的低效用地评价，缺乏基于功能区、宗地或企业的微观尺度的定量研究，而工业用地的低效与否和微观企业单元的产业类型息息相关。为了进一步反映区域内部水平的差异，精确提高供给质量，本文以内蒙古开发区典型工业企业作为评价单元，构建不同行业工业低效用地评价指标体系，分行业建立工业用地低效标准，为开发区产业布局和企业合理化用地提供参考依据。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

内蒙古自治区位于我国北部边疆，东西长2400 多km，全区总面积118.3 万km2，下辖12 个盟市、103 个旗县区。2018 年，常住人口2528.6 万人，实现地区生产总值16103.2 亿元。依据全区当前经济发展布局，全区可分为三大城市群“呼包鄂”金三角地区（呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市）、蒙东地区的五盟市（通辽市、兴安盟、赤峰市、呼伦贝尔市和锡林郭勒盟）、其他盟市（乌兰察布市、巴彦淖尔市、乌海市和阿拉善盟）。内蒙古是我国东部产业转移和西部资源输出的重要枢纽和桥头堡。近年来，规模以上工业企业经济效益逐渐增长，其中做出主要贡献的是当前六大优势产业，包括能源工业、化学工业、冶金建材行业、装备制造业、农畜产品加工业、高新技术业，但随着城镇化发展，开发区呈现出外延扩张、用地粗放、经济效益低等问题。

1.2 数据来源

研究数据包括工业企业土地利用现状、社会经济统计数据、开发区内企业效益等。社会经济统计数据来源于内蒙古统计信息网、内蒙古自治区统计年鉴，开发区内企业数据采取问卷调查和实地走访调查获得（其中问卷调查企业500 份，有效问卷482 份），其中，对于能源消耗、环境污染等环境指标的获取难度较大。考虑到数据的基数数量较大，本文选取典型企业用地数量位于前4 位的主要行业展开评价分析。根据国民经济行业分类标准（GB/T 4754-2017），2017 年内蒙古开发区工业调查项目中企业用地行业分类共计51类，按照应急管理部办公厅关于修订《冶金有色建材机械轻工纺织烟草商贸行业安全监管分类标准（试行）》的通知（应急厅[2019]17 号）中对冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸行业给出的分类标准，将全区开发区典型企业行业进行归纳汇总，根据行业属性和调查的企业数量，将能源工业中的石油、煤炭工业与化学工业归为一类，最终选取数量最多的前4 类行业即轻工行业、石油煤炭及化工行业、机械行业、建材行业作为评价对象。

2 研究方法

2.1 低效工业用地评价指标体系构建

参考《开发区土地集约利用程度评价规程（2014 年试行版）》《工业项目建设用地控制指标》等文件，按照土地资源可持续发展的要求，围绕低效工业用地的内涵，结合土地供给侧结构性改革的趋势，突出生态环境的意义，分别从企业用地的集约利用程度、行业发展前景、用地结构状况三个方面构建包含目标、子目标、指标3 个层次的评价指标体系。集约利用度从用地强度和用地效益两个方面体现，用地强度具体指标为工业用地容积率、工业用地建筑密度，用来反映工业企业用地开发的水平广度和空间强度。用地效益具体指标为工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收、单位面积就业人数，反映了工业企业自身的资本投入强度、以及工业企业用地所产生的社会效益。行业发展前景包括经济和生态两个方面，具体指标为企业年总产值和环境污染程度，前者反映工业企业的经济实力，后者反映工业企业对环境产生的影响，其中由于涉及企业相关的环境污染数据难以获取，采取赋值方式进行衡量。按照工业企业所属行业不同，根据《上市公司环境信息披露指南》（2016）中规定“火电、钢铁、水泥、电解铝、煤炭、冶金、化工、石化、建材、造纸、酿造、制药、发酵、纺织、制革和采矿业等16 类行业为重污染行业”，因此将这类高污染行业的环境污染程度指标分值设定为100 分；有学者通过研究工业部门各类污染物的产值排放，认为烟草及饮料制造业、纺织服装鞋帽制造业、化学纤维制造业、采矿业、水泥制造业等也会对生态环境造成一定影响，因此将这类行业的环境污染程度指标分值设定为50 分；其他对生态环境依赖和影响程度较小的行业，其环境污染程度指标分值设定为0 分。用地结构状况具体指标为生产用地率、行政办公及生活服务设施用地率、绿地率，三种用地类型的比重反映工业企业的整体用地布局的合理性。

2.2 评价过程与指标值的处理

低效工业用地评价的过程包括评价指标标准化、权重与理想值的确定、企业用地分值计算、综合评价等几个步骤。在对企业用地进行评价和低效利用识别过程中，考虑到企业用地发展现状和未来发展方向，选取简单易行且可以与理想值相比较出差距的无量纲的处理方法。本文采用理想值比例推算法对正向指标进行指标标准化，对逆向指标进行正向化处理，以此来使数据类型一致化。计算公式为：

式中：Si为某项指标的实现度分值，ti为某项指标的现状值，Ti为某项指标的理想值。当ti为正向指标时，n为1；当ti为负向指标时，n 为-1。

2.3 4 类行业指标权重与理想值的确定

根据不同评价目的和要求以及目标、子目标、指标对工业企业用地状况的影响程度，确定指标权重。本文采用特尔斐法和层次分析法计算各评价指标的权重（表1）。主客观的赋权法既保留了专家与决策者的意见，又避免了人为的主观性，使权重符合一定的科学性和经验性。

表1 低效工业用地评价指标权重值Table 1 Weight value of inefficient industrial land evaluation index

理想值反映工业企业用地各项评价指标应达到的理想水平。本文通过目标值法、经验借鉴法、具有代表性的国家行业标准和政策文件等确定评价指标的理想值。行政办公及生活服务设施用地率以及绿地率按照《工业项目建设用地控制指标》规定的下限、上限作为理想值，分别为0.75、0.07、0.2；容积率和建筑密度区分不同行业，结合《工业项目建设用地控制指标》规定的下限，确定其理想值。对于环境污染程度，取最理想的状态即“0”分为其理想值。由于工业企业用地的固定资产投入强度、地均税收、单位面积就业人数以及企业年总产值没有统一的理想值，采用四分位法分别对应不同行业确定其理想值。为了突出评价个体之间的经济效益，超过四分位值的指标以正向分值累计叠加，而不是只取到最高值100 分，因此相对高效利用的企业用地有大于100 分的综合分值。各评价指标理想值的确定见表2。

表2 低效工业用地评价指标理想值Table 2 Ideal value of inefficient industrial land evaluation indicators

2.4 工业用地评价结果区间划定

采用线性加权的多因素综合评价法，对标准化处理后的各项指标值与表1 计算得出的权重值进行线性加权，得到482 家工业企业用地的综合评价分值。对于评价结果明显高于综合分值，并且数据不合理的12 家企业，例如轻工行业中的伊利集团股份有限公司的单位面积就业人数达到1400 多人，高于平均数的10 倍左右，使得综合分值异常，因此排除类似企业综合分值。最后，基于ArcGIS 软件，结合自然断点分级法（Jenks）对评价综合分值进行分值区段划分，确定极优利用、高效利用、适度利用、一般低效利用、低效粗放利用5 种用地程度类型，各行业不同类型工业用地的评价结果区间见表3 和图1。

表3 工业用地评价综合分值区间的划定Table 3 Delimitation of the com prehensive sub-scale interval for industrial land evaluation

图1 工业用地评价均值与区间划分示意图Fig.1 The mean value and interval division of industrial land evaluation

3 低效工业用地的判定

行业内各企业存在运营、规模等方面的差异性，行业间企业具有同类型的属性、特点，无论是差异性还是相同点，对企业来说都可以在土地利用的过程中体现出来。因此，利用企业视角和行业类别视角的工业用地评价结果，具体分析不同用地程度的企业在土地利用过程存在的问题及其影响因素，综合判定研究区低效工业用地的评价区间。

3.1 基于企业视角分析不同工业用地程度的影响因素

图2 是4 类行业评价分值频数分布的直方图，总体而言，4 类行业的评价分值都呈现出正态分布趋势。集中分布的分值区间基本都属于一般低效利用和适度利用的用地程度类型；同类型企业间用地程度存在较大差异，高分值与低分值相差较大。

对于判定为极优利用的工业企业用地，经济效益明显高于平均水平，同时在用地程度和用地布局上充分利用地上空间进行合理开发。对于判定为高效利用的工业企业用地，综合利用效益较高，土地的集约利用潜力挖潜较为充分，是工业用地发展的理想状态水平，开发区的其他企业需要通过学习该类型企业的经验，提升自身的用地效率。对于判定为适度利用的工业企业用地，一般有一半或一半以上评价指标高于平均水平，该类企业在长久的发展和积累过程中，工业用地的投入产出效益不断提高，整体水平较好，但在某些方面，例如用地结构的合理性需要改进完善，以此来保证土地集约利用的潜力有效挖掘。判定为一般低效利用的工业企业用地，有一半以上评价指标是低于平均水平的，虽然前期投入产出水平较高，有发展潜力，但是短期来看，有必要通过人才引进、提升技术等方式来维持行业的可持续发展能力。判定为低效粗放的工业企业用地，绝大部分评价指标低于平均水平，该类企业大多为新投入运行的企业，但是投入产出水平不高，企业的注册资金到期率低，发展时间较短，地均税收低下，生产方式与生产结构的转变实现困难，在用地程度上表现为容积率和建筑密度不高，空间利用率较低，在用地布局结构上表现为绿地率较大，生产性用地率较低，导致企业生产能力弱，生产效率降低。

图2 4类行业综合分值频数分布直方图Fig.2 The histogram of frequency distribution of comprehensive score in 4 types industries

3.2 基于行业类别分析不同工业用地程度的影响因素

根据评价结果，每个行业分为低效粗放、一般低效、适度、高效和极优用地5 种工业用地程度。如图3 所示，轻工行业的评价分值均值最高为85.93、其次为机械行业和石油、煤炭及化工行业分别为85.51 和85.17，评价分值最低的是建材行业，为83.87。综合来看，4 类行业评价分值均值相差不大，整体上用地类型多为适度利用，符合实际调研情况。达到高效利用及以上的企业数量占比最多的为机械行业，占26%，其次为轻工行业和石油、煤炭及化工行业均为22%；建材行业中高效利用及以上的企业数量占比仅有16%，说明建材行业在这4 类行业中用地效率相对较低，用地状况不太良好。

4 类行业皆为内蒙古优势行业，但行业之间由于本质属性或特点不同，也会在用地程度上表现出差异性。建材行业作为工业用地评价中表现最差的行业，主要的体现就是产能过剩，导致其行业前景不容乐观，具体表现在该行业企业用地效益中的工业用地地均税收过低、企业年总产值平均水平较低等，这些问题也是直接影响该行业企业用地低效的原因；机械行业与轻工行业中相对高效的用地比例较大，虽然一个为重工业一个为轻工业，但是其对生态环境造成的污染不太严重，属劳动密集型产业，就业人数比率较高，有效地缓解了各地区的就业压力，土地利用的社会效益输出状况良好，但该行业中部分企业存在的创新技术匮乏，布局零散，容积率低等问题也会导致企业用地的低效。石油、煤炭及化工行业属于资金密集型产业，企业用地资产投入较大，但是周期长，市场运作率低，而从另一方面来讲，石油、煤炭及化工行业为地方带来的经济效益也不容忽视，但随着能源资源的需求量增加，大部分企业不合理开发，贪多求大，不仅给环境造成多重打击，更是将行业带入了粗放的发展模式，进而导致土地利用效率低下，使更多的用地类型集中在低效工业用地范围内。

图3 4类行业评价均值与不同土地利用程度的企业数量图Fig.3 The average value of 4 types industries and the number of enterprises with different land use degrees

3.3 低效工业用地的判定

基于企业视角，从指标体系的内涵方面具体分析不同程度用地存在的问题，分析结果表明：一般低效利用和适度利用的企业占比较大，但一般低效利用的企业在用地过程中表现出的问题（如创新技术迫切提升）短期内难以解决，更容易向低效粗放利用的方向发展；基于行业类别，从行业自身的特点分析不同用地程度存在的问题，分析结果表明：不同行业间企业本身所带有的问题（如环境污染难以避免）不容易消除，导致多数企业土地利用效率低下。综合不同影响因素，本文将一般低效利用和低效粗放利用两种土地利用程度类型判定为低效工业用地，判定区间由以上两种用地程度类型合并得出，因此，作为轻工行业、石油、煤炭及化工行业、机械行业和建材行业划分低效工业用地的临界值分别为73.54、75.23、70.83、84.54。从数学意义来讲，4 类行业中用地评价结果较差的临界值更接近其均值（如建材行业临界值最接近其评价均值，说明该行业企业用地低效的现象更突出）。从空间分布来讲（见图4），研究区 4 类行业低效工业用地空间分布整体零散、局部集中。轻工行业的低效用地企业主要分布在呼伦贝尔市，这些企业大多数为木材加工业，属于消耗森林资源的行业，生态效益很低，加之东部地区人均占地面积大，在用地效率上远远不足中部地区，整体经济效益也较为落后。石油、煤炭及化工行业的低效用地企业主要分布鄂尔多斯市，煤炭及煤化工是鄂尔多斯近年来的优势行业，也是拉动鄂尔多斯经济增长的主要动力，但是随之产生的负面生态效益较大，此类行业规模较大，但是产业的层次比较低，工艺技术落后，土地集约利用度总体表现较差。机械行业的低效用地主要集中在包头市，包头是国内著名的稀土、铝业、装备制造业等重要基地，但是太过于依托能源资源拉动经济，缺乏一定的科技创新和人才资源，产业难以升级是当下影响用地效率的重要因素。建材行业的低效用地主要集中在锡林郭勒盟，以畜牧业为基础产业的锡林郭勒盟，近年来，工业逐渐趋于多元化，但是地区人口较少，城镇化水平较低，建材行业也不是其优势行业，导致部分企业在土地利用上表现出三大效益的失调，需要通过技术改造、产业转型等方式向产业链高端延伸，向绿色和高效利用发展。从内蒙古低效工业用地企业数量分布示意图中（见图5），可以直观的看出内蒙古开发区主要行业的低效工业用地企业集中在内蒙古的中南部以及由中部向东西部延伸的部分盟市，整体呈现出“两头高，中间低”的低效用地分布状况。

4 结论与展望

4.1 结论

图4 4类行业低效工业用地空间分布示意图Fig.4 The spatial distribution of inefficient industrial land use in 4 types industries

图5 内蒙古低效工业用地企业数量分布示意图 Fig.5 The distribution of the number of inefficient industrial land enterprises in Inner Mongolia

本文基于微观视角，对研究区内开发区典型企业分4类行业进行低效工业用地评价。首先，结合相关政策和理念构建低效工业用地评价的指标体系，合理有效的确定各指标的权重值和理想值。其次，利用多因素综合评价法得出各企业用地状况的评价分值，并对其进行区间划分，总结出极优利用、高效利用、适度利用、一般低效利用、低效粗放利用五种用地程度类型。最后，在分析行业间与行业内企业用地低效的影响因素基础上，将低效粗放利用和一般低效利用判定为低效工业用地，进而分析低效工业用地空间分布状况。研究结果表明：在4 类行业中，土地利用效率最好的是轻工业，最差的是建材行业；在内蒙古开发区参评企业中多数企业的工业用地评价结果为一般低效利用和适度利用；在空间上，轻工行业、石油、煤炭及化工行业、机械行业、建材行业的低效用地分别集中分布在呼伦贝尔市、鄂尔多斯市、包头市以及锡林郭勒盟，全区内整体呈现出“两头高，中间低”的“U”型低效工业用地分布格局。

4.2 展望

企业的行业发展前景和用地效益是直接影响企业用地效率高低的主要因素，而用地强度和用地结构是企业开发前期或开发时按照项目准入规定或项目用地的控制指标来严格控制的。因此，在对低效工业用地处置和再开发过程中，可以考虑不同行业和企业用地状况，提出针对性处置和管理低效工业用地的模式和对策，如强化项目用地的准入管理，建立工业企业用地数据库；激发市场主体的活力，以结构优化促进新的总量增长；倡导绿色、低碳产业，最终结合地区特点形成有效、创新、绿色三种供给模式。