社会组织参与精准扶贫的问题与思考

桂文龙 刘俊栋 苏治国

摘要 十九大提出动员社会各界参与扶贫开发，大力推进精细化扶贫，社会组织参与精准扶贫将成为未来中国扶贫开发的主要趋势。精准扶贫中社会组织的参与强化了政府的治理能力和社会组织专业能力，最终促成一个整合各方利益制衡格局的新型精准扶贫模式的形成。分析了当前社会组织参与扶贫开发工作存在的主要问题、产生问题的原因，针对性地提出包括加强法律政策保障、构建协同共扶机制、强化制度建设等在内的措施建议。

关键词 精准扶贫;社会组织;精准识别;合作模式

Abstract The 19 National Congress proposed to mobilize all sectors of society to participate in poverty alleviation and development， and vigorously promote the refinement of poverty alleviation. The participation of social organizations in precision poverty alleviation will become the main trend of poverty alleviation and development in China in the future. The participation of social organizations in precision poverty alleviation will strengthen the governance ability of the government and the professional ability of social organizations. Finally， it promotes the formation of a new precise poverty alleviation model， which integrates the balance pattern of interests of all parties. This paper analyzes the main problems and causes of the current social organizations' participation in poverty alleviation and development， and puts forward measures and suggestions， including strengthening the legal and policy protection， building the mechanism of coordination and mutual support， and strengthening the system construction.

Key words Precision poverty alleviation;Social organizations;Accurate identification;Cooperation model

2013年11月3日，習近平总书记在湖南湘西考察时，首次作出“精准扶贫”的重要指示;到2020年，实现全面建成小康社会的政治任务已迫在眉睫。扶贫开发贵在精准，重在精准，成败也在精准，而精准扶贫的关键在于资源的精准分配。多元化主体参与是精准扶贫思维的重要体现，也是发展趋势。社会组织参与国家精准扶贫工作，是多元主体参与思维的重要表现形式。社会组织以其自身特有的优势，参与精准扶贫，使得政府与社会组织在精准扶贫上形成巨大合力，发挥巨大功效。

1 社会组织参与精准扶贫的意义

1.1 弥补政府扶贫工作的局限性

过去以政府为主导力量的单一扶贫模式已越来越不能适应国家治理体系现代化的要求，因此，社会组织的参与，可有效缓解政府在扶贫人员投入、扶贫资金募集、扶贫政策执行等方面的压力，甚至还承担了政府的帮扶责任，对于政府职能转变具有积极意义;另外，相比于政府，社会组织具有“天然亲民”的优势，能够帮助贫困群体消除对“威严”的政府行政部门积累的不信任感和恐惧感，搭建起沟通交流的桥梁，减少信息滞留，实现贫困信息的精准输入与对接。

1.2 提高扶贫的精准性和效率

精准扶贫，其精义在“精准”，但是政府过去的“大水漫灌”[1]，缺乏对贫困群体的差异性甄别，一刀切的扶贫做法造成扶贫工作精准性的下降。社会组织与政府部门的合作，可以有效避免市场失灵与政府失灵带来的双重冲击，使得二者得以充分发挥各自的职能特长，以专业优势将政策、资金、人员、信息、管理、执行等要素结合起来，做到因户施策、因人施策，真正实现“靶向给药”，大幅提高扶贫工作的精准性及效率。

1.3 提高扶贫透明度和公平性

社会组织具有“亲民性”，在很大程度上比较了解贫困群体的要求和意愿，因而可以改变传统扶贫以区域瞄准、盲目扶贫的状态，将有限的扶贫资源最大限度地合理分配到不同需求群体。同时，在扶贫政策执行过程中，社会组织对政府的政策制定与执行、资金的管理与分配等起到监督和约束作用，避免政府部门在扶贫开发过程中出现权力寻租、贪污腐败等问题。因此，扶贫机制的运行过程透明，对于贫困群体来说，保障了他们公平的权利和相对公正的待遇。

1.4 有利于降低扶贫成本

社会组织的参与：①以市场化运行机制带来富足的社会扶贫资本，转移了剩余的社会劳动资源，避免冗长的行政程序和行政部门间的利益博弈。②社会组织吸纳社会资金的参与，弥补政府扶贫资金的短缺状况，缓解财政压力，使得精准扶贫工作的深度与广度提高。因此，行政力量与社会力量的结合，充分激发市场和体制的双重活力，将社会组织、政府部门、贫困群体形成一个紧密的整体，打造扶贫共同体。

1.5 有利于形成扶贫长效机制 扶贫工作具有全局性、系统性、复杂性的特点，所谓“独木难支”，政府难以完全应对扶贫过程中的各种未知风险，而扶贫开发过程中任何一个环节的缺失，都有可能造成全局性的失败。社会组织参与精准扶贫，从人、财、物、智等各方面都与政府通力合作，有效加强了抵抗风险的能力和应对复杂局面的水平，有利于扶贫工作的顺利开展和持续，利于解决短暂脱贫后又返贫的困境，对于形成可持续的稳定的长效扶贫机制具有战略意义。

2 社会组织参与精准扶贫中存在的问题

2.1 法律政策保障机制亟待加强

综合国家以及民政部门制定的有关社会组织参与精准扶贫的规定，现行的关于社会组织参与精准扶贫的法律规范立法层次低，且权利与义务、设立条件和管理办法、法律责任承担等方面的规定，解释较为模糊，缺乏实质性操作价值，甚至各位阶的法律条款之间相互冲突，极大地制约了社会组织参与精准扶贫的进程[2]。据了解，我国大量不具备合法身份的社会组织以“隐蔽”的方式“强行”参与精准扶贫工作，极易引发道德冲突和群体事件，从而致使社会组织由“违规”上升到“违法”，造成各方权益受损。

2.2 社会组织自身发展存在问题 ①我国社会组织参与精准扶贫是十八大以来才蓬勃兴起，还处于起步探索阶段，而且是实行民政部门和业务部门双重管理体制，各部门在资金、人员、管理等方面上设置限制，标准不统一，协调性较差。②组织内部缺乏管理规范，尚未形成成熟的管理制度，内部管理松散随意。因此，社会认同度较低，对优秀人才缺乏吸引力，加之扶贫工作的公益性质，不允许出现丝毫差错，而能力和水平的提升需要大量的实践经验，这就使得社会组织发展进程缓慢，进而直接影响到扶贫成效。

2.3 参与精准扶贫程度低且形式单一

目前我国扶贫系统总体上依然是传统的从中央到地方的垂直管理系统，在精准扶贫的具体操作过程中，行政力量大包大揽，给社会组织的准入机制设置隐形门槛，导致社会组织在总体扶贫开发中参与程度低。另外，社会组织尤其是慈善组织扶贫方式较为单调，无非是组织募捐，然后将募捐的物品和钱财捐赠给贫困户;教育扶贫也退变成形式上的支教或赠书活动，亦或是组织与贫困群体进行谈话激励等，这种单一“输血式”不能从根本上解决贫困问题，不能形成扶贫长效机制，只是变相掩盖贫困问题，是对精准扶贫理念精髓的歪曲理解。

3 社会组织参与精准扶贫中问题生成的主要原因

3.1 传统的扶贫理念影响

①社会组织以往的扶贫工作方式，主要是以整体的脱贫数量掩盖局部的脱贫质量，总体强调“大扶贫”理念。在这种理念的支配下，精准扶贫就转化为贫困区域的整体脱贫，忽视了少数贫困户的贫困问题，必然导致扶贫精准性的降低。②传统的扶贫工作，关注的多是贫困群体物质生活条件的改善，认为精准扶贫工作的涵义仅仅就是贫困群体有吃有喝、有穿有住，却不能将贫困群体的教育培训、医疗卫生以及返贫兜底等全面考虑，注重硬件物质条件投入，忽视贫困群体的软环境建设。③社会组织参与精准扶贫采用“社会组织——贫困个体”的单向资源输出方式，被动式接收扶贫救济，忽视了贫困群体的主观能动性，容易形成贫困群体依赖思维，使精准扶贫退变成扶贫款项的平均分配，脱离精准扶贫的正确轨道。

3.2 扶贫资源共享机制的缺乏

传统的粗放式扶贫模式容易造成扶贫资源分配不均，进而影响精准扶贫的公平与效率。目前的精准扶贫工作中，社会组织多以某一具体的扶贫项目作为依托，未能将不同领域、不同地域社会组织联合起来形成扶贫合力，各社会组织间“各自为政”，难以有效协同沟通，降低了扶贫资源的利用率和综合项目的乘方效果。社会组织与政府间在精准扶贫领域的合作尚属起步阶段，社会力量与行政力量未能充分融合，未能积累足够的资源共享经验，造成大量的扶贫资源闲置浪费，扶贫资源碎片化状态加剧了扶贫资源共享机制的建立。

3.3 法律政策的长效保护机制缺乏

从目前我国现行法律法规和政策来看，社会组织参与精准扶贫的法律基础十分薄弱。从社会组织的设立到参与精准扶贫领域的角色定位、权利与义务、扶贫资源的分配再到扶贫运作的监管归责、绩效反馈等，没有法律法规的明文规定，即使有某些原则性要求，也由于概念模糊缺乏实质性操作。因此，欠缺翔实的法律明文规定，使得社会组织参与精准分扶贫工作难以长期为继。虽然国家倡导多元化主体参与精准扶贫工作，但是领导人的讲话、要求和扶贫工作会议这些原则性战略方针，只是为精准扶贫指明大的方向，具体的实施，还是需要法律政策的细节规定，建立起精准扶贫的长效保护机制，才是长远之策。

3.4 社会组织与政府部门合作机制缺乏

传统的以政府扶贫为主导模式，遵循全能型政府的思维逻辑，认为政府应当包揽扶贫工作的一切，政强社弱的格局造成政府在扶贫领域的“垄断”大大降低了社会组织的“存在感”，习惯性地将自身作为政府扶贫的“传话筒”和“附属物”，进行扶貧职能的自我弱化。由于社会组织参与精准扶贫工作取决于政府的权力让渡和行政许可，政府若引入社会力量参与精准扶贫，就形成了实质上的领域竞争，是对政府权力的挑战，威信的质疑。政府即使在扶贫工作中遇到各种困难，囿于政治因素的考量，会加大对社会组织参与精准扶贫工作设置准入障碍力度，排斥非行政力量，控制精准扶贫领域的绝对话语权。正是缺乏有效的合作机制，直接限制了社会组织参与精准扶贫领域，使得社会组织的扶贫效率大打折扣[1]。

3.5 成熟的监督绩效机制缺乏

社会组织参与精准扶贫工作，采用的是“类行政组织”的较为封闭的运行管理模式，其运作缺乏公开透明的监督机制。由于社会组织在扶贫工作中的公益性以及法律政策的模糊性和政府审计问责人员的匮乏，监督真空使得假借扶贫之由骗取国家贷款、谎报项目、贪污挪用等丑闻屡见报端。在社会组织参与精准扶贫实践过程中，往往出现“重投入，轻产出”的现象，绩效反馈机制可以规避社会组织参与精准扶贫工作中的政策执行偏差，提高扶贫的精准性。社会组织的扶贫开发工作由于复杂性的特点，使扶贫工作效率的界定、评估、反馈更为困难，而当前的扶贫绩效考核办法只能给出一个总量上的大概评估结果，对后期精准扶贫执行过程的纠错指导作用不明显。

4 提升社会组织参与精准扶贫能力的对策建议

政府与社会组织合作，共同推进精准扶贫事业进程，势必成为新形势下扶贫开发的主流模式[3]。相较于政府行政力量推进的扶贫开发工作，在法律身份、资源保障、能力水平等方面的优势，社会组织参与精准扶贫必须做好相应的保障工作。

4.1 明确社会组织参与扶贫工作的法律地位及角色定位

确保社会组织参与到精准扶贫工作，国家必须制定并出台专门的扶贫法规法规，使社会组织参与精准扶贫由政策扶贫转化为法律扶贫，通过建立包含各法律位阶具有操作性的法律法规，解决社会组织在精准扶贫工作中出现的权利责任义务等问题，使社会组织参与精准扶贫的标准、性质、管理、运行皆受到法律法规的保护，扶贫开发做到有法可依。同时，在扶贫开发的全过程中，社会组织应当对自身的角色有精确的定位。在贫困群体识别和扶贫政策制定阶段，社会组织要发挥组织的灵活性、专业性特点，积极发现识别贫困群体，并在扶贫政策的制定过程中，充分考虑贫困群体意愿，为政府的决策提供意见和建议;在扶贫资源的社会筹集阶段，要发挥其公益性的特点，积极筹措扶贫款项，联系扶贫项目，配合行政部门做好社会资金“筹资人”角色;在整个扶贫开发的过程中，要贯彻“监督者”宗旨意识，敢于同损害扶贫开发工作的现象作斗争。

4.2 “政府主导、市场能动、社会参与”的协同机制

精准扶贫工作应该遵循的一个基本原则就是将政府、社会组织、社会公众相结合，让扶贫政策在服务贫困群体时实现效益最大化，社会组织协同正效应的发挥要求在扶贫开发过程中的每个环节都有社会组织的参与。政府还应运用合理的市场手段推进精准扶贫进程，让社会组织理解仅靠行政力量而不依靠市场和社会是很难完成扶贫开发工作的，让社会组织主动承担精准扶贫中的社会责任。同时，在各方合作的过程中，要为社会组织留足充分的发挥空间，不能仅仅停留在口头上，要以坚实的制度为基础。政府在扶贫开发中拥有强大的资源优势，可以为社会组织提供政策、财政、技术、服务以及其他资源的便利。社会组织利用这些稀缺资源，再结合自身在精准扶贫中信息获取、身份信任、市场操作等有利条件，扩大精准扶贫合作网络，通过各主体的协同互助，共同促进精准扶贫工作的发展，形成扶贫开发的强大合力。

4.3 提高社会组织参与扶贫工作的能力与水平

首先要提高社会组织在精准扶贫领域的专业化水平。在精准扶贫实践过程中，应该重点做好扶贫项目设计、贫困对象能力提升、扶贫政策执行的监测和绩效反馈。在扶贫项目的设计过程中，要进行充分的调研活动，厘清贫困地区贫困群体的致贫原因、特点、需求，制定针对性扶贫政策，引进精准的扶贫项目;对于贫困对象的能力提升，要培养贫困群体自我发展自我提升的愿望和能力，以参与式扶贫方法引导他们进行自我管理;在扶贫政策执行过程中，要做好监测监督工作以及项目完成后的绩效反馈，对有关问题进行积极整改。其次，要完善社会组织的管理能力。建立社会组织法人治理结构，充分发挥监事会组织决策、执行、绩效等方面的监督制衡作用;发掘理事会成员的社会关系网络，为社会组织在扶贫资源筹集、贫困信息采集、人员后备培养等提供便利条件;健全组织内部管理制度，通过建立组织章程、管理办法等形式将信息公开、财务批露等及时对外公开，接受各方监督;完善组织人员参与精准扶贫工作的准入标准，培训社会组织扶贫开发人员的专业能力，灌输正确的扶贫理念;要处理好目前的双重管理体制关系，在政府民政部门和业务主管部门之间找到自身位置。

4.4 加强社会组织参与精准扶贫的制度建设

①完善绩效考核制度。检验社会组织的精准扶贫工作效果，就必须通过绩效考核的方式核算扶贫开发过程中的显性成本与隐性成本，比较扶贫资源投入与脱贫收益产出。在扶贫政策制定之前，就必须建立针对性的绩效考核制度，制度内容要科学合理全面;②建立专项监管制度。主要包含监督和管理两个部分，在社会组织进行精准扶贫的过程中，要把内部监督和外部监督结合起来。同时，要逐步取消目前社会组织的双重管理制度，建立社会组织登记管理制度，减少政出多门的管理混乱情况发生;③健全扶贫激励制度。如制定税收优惠政策，对参与扶贫开发的社会组织实施税收减免优惠;制定财政补贴政策，对取得一定成绩的社会组织进行资金补贴[2];对于扶贫开发工作中，社会组织的突出事迹、先进经验、优秀人员等，媒体可以积极报道，表彰先进，树立典型;各社会组织之间可以召开扶贫工作经验交流座谈会，向取得成绩的社会组织学习经验。

4.5 创新社会组织参与扶贫工作的方式

社会组织进行精准扶贫工作，要不断创新工作方式，将创新活力注入扶贫开发，打破以往沉闷单调的扶贫格局。①社会组织要注重对贫困群体的教育培训工作，帮助他们树立自我脱贫的决心和志气，培训他们一定的职业技能。②坚持项目引进原则，培养扶持贫困地区本土产业，因地制宜制定本地产业发展战略[4]，以项目创收带动产业循环。③在“互联网+”的时代，可以借力电子商务平台，组织建立一支特色农产品跨境电商创业团队;四是发挥当地龙头企业的经济带动作用，就地消化富余贫困劳动力，也可以让贫困个体以扶贫补助款、专业技术、土地等各种资本加入企业，成为企业股东，参与企业利润分红。

5 结语

扶贫开发是一项影响小康社会建设进程的时代大事。新形势下，政府职能改革变化促进了政府行政力量、社会组织力量、个人力量的相互融合。合作协同式精准扶贫模式，是时代发展的选择。社会组织要勇于承担历史重任，在探索中发展，在发展中完善。政府与社会组织的通力合作，势必形成一支强大极具凝合力的扶贫战队，坚决打赢扶贫攻坚战，早日迎来全面小康社会。

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