业务流程再造理论运用在公共服务体系的实践性分析

胡佳媛

随着公共管理和电子政务的兴起，服务型政府与电子服务的政府成为了必然趋势。政府流程再造都是以公共服务流程改革为出发点的。传统的行政改革，大部分将改革的注意力集中在简化人员结构、调整组织结构、更新组织系统等方面，缺少了客观因素的辅助作用。

本文将业务流程再造理论运用至公共服务体系，通过对公共服务系统流程再造的内涵及特点分析，对流程进行再造，将改革理念引入政府改革的各个方面，例如政府治理理念、组织机构、管理方式、运行方式上的变革，既考虑到内部各方面要素和条件，又考虑到外部环境和因素的影响，旨在推动该体系不断调整和完善，进而推动公共管理服务水平的发展。

一、前言

以客户的最终满意程度和企业的可持续发展能力和综合竞争能力为目的业务流程再造理论，是要从源头上重新思考和重新设计整个系统和流程，从只关注流程的职能转变为关注目标客户的需求，满足客户需求，综合服务满意度、生产成本、产品质量和企业绩效等多要素综合考虑的全新的管理模式。流程再造理论在企业业务流程改造中发挥的积极作用为公共服务部门的服务流程再造奠定了实践基础，并且全面证实了该理论的理论指导性和科学依据性。在市场经济高速发展和教育水平提升的新时期，把全面服务理念贯彻到公共服务体系的管理实践中去，对现有公共管理服务流程的现状进行研究、探讨，分析现有服务流程的优点与缺点，指出局限性和不足，为公共服务体系的全面发展提供更加全面的服务，保障该体系的健康、持续、稳定的发展。

二、公共服务流程再造的基本内涵

自从20世纪90年代“流程再造”兴起之初，被引入政府管理个改革领域开始，公共服务流程再造就已经成为各国改革所使用的工具和制定的目标。随着公共管理和电子政务的兴起，服务型政府与电子服务的政府成为了必然趋势。政府流程再造都是以公共服务流程改革为出发点的。传统的行政改革，大部分将改革的注意力集中在简化人员结构、调整组织结构、更新组织系统，但是更方面原因的阻碍与局限使得改革往往很难取得成效，另一方面传统的行政改革忽略客观环境对政府行政组织内部结构的管理的影响，使改革处于被动地位，缺少了客观因素的辅助作用。公共服务政府流程再造将改革理念从根本上更新了政府改革的各个方面，例如政府治理理念、组织机构、管理方式、运行方式上的变革，既考虑到内部各方面要素和条件，又考虑到外部环境和因素的影响。

公共服务流程体系是一个运用政治、经济、文化、法律等手段推动建立的行政机构，以法律和公共规范为保障，管理和协调各个公共服务部门以及参与者的行政活动，合理配置行政资源，推动社会公平公正，维护社会公共秩序，对社会公众提供均等服务和一致对待。这就表示政府需要转變强制性的公共政策和公共管理为以面对社会公众需求为目标，改善政府公共管理政策的执行过程，而不是自上而下强制性的执行行政、司法政策，这是构建服务型政府的应有之义，也是构建服务型政府的内涵。公共服务型政府可以积极应对信息技术全球化带来的社会变革和全新挑战，随着客观环境的变化和客观要求来完善服务流程。政府的服务流程再造是指政府对整个行政机构的组织结构及其行政组织工作方式的转变和调整。因此，为适应新时期经济社会发展带来的客观要求，提升政府公信力、行政效能，将公众的信任度重新提高，应当从自身出发，积极改革和进行流程再造，将传统的职能型政府转向服务型政府。

连成叶、连桂仁在《论电子政务建设中的政府业务流程再造》一文中给出了政府服务流程再造的基本定义：“政府组织在新的历史环境中，在新的治理理念的指导下，充分利用现代化的信息技术，以最大限度满足公众服务需求为出发点，对政府原有的一系列服务流程进行根本性的重新思考与重新设计，通过流程再造使政府为公众、企业和政府自身提供更加优质、便捷、高效的管理和服务。通过流程再造的方式建立服务型政府，是现阶段政府管理职能和管理方式转变的重要途径。”公共服务流程再造的目的是构建和谐政府，建设服务型政府要以人为本，在整个行政组织结构上强化为人民服务理念和宗旨，在管理系统机制上拓展为人民服务体系和平台，落实好以人民的利益为根本出发点的政策方针。流程再造是全新的彻底变革和重造，必须树立创新观念和意识，从理论、实践、体制、方法各方面全方位进行重新分析和整理。不断进行改造和提高，最终达到流程再造的目标和结果。

三、公共服务流程再造的基本特点

（一）责任性：公共部门服务流程再造是以政府为核心的公共部门为主体进行改造的，它影响和支配社会成员的公共行为，是公共管理顺利开展的法律保障和基础。政府所掌握的公共资源是属于人民的，要取之于民用之于民。政府所提供的公共资产或公共财产，是属于社会中的所有人的，综上所述，政府代表的人民的根本利益，是公共利益，目的是为人民服务，所以政府本身就是公益性组织和公共服务部门。服务型政府是其本身所具有的责任。

（二）公共性：公共管理的职能是对社会公共事务进行管理、调节、控制，使其满足社会公众的共同需求，是服务主体为服务客体创造服务劳动的一项工作，从公共管理角度出发，目的是问题得到圆满解决。从始至终公共管理和公共服务的流程是为了公共行政管理目的而进行的，是对人进行服务的行为。在政策决策和执行过程中，是公共的责任和义务，所以公共组织自身就具有公共性是毋庸置疑的。

（三）透明性：公共行政管理透明是公共组织部门主体与社会客体双向互动的过程，既包括公共行政组织向客体公开行政政策和管理信息，又包括行政客体通过公众参与行政决策和制定、执行和监督反馈最后信息给公共组织。如果行政政策缺乏行政客体的参与和见证，行政事务要实现透明就很苦难，就无法形成完整的行政政策决策系统。随着20世纪下半叶时期，新公共管理理论和新公共行政理论盛行和传播，使得市民社会理念开始复兴，传统的国家和政府的行政管理制度受到广泛质疑，行政国家的强制性显得更加不合理和不科学，公共服务流程完成向透明的转变是必然。

（四）复杂性：传统政府服务流程的理论依据是以职能为分工和以科层制思想为基础的。“它是以职能和任务为核心，将行政组织的职能和任务进行纵向层级分解与横向部门分解，形成一个金字塔式的机构体系和职能业务体系。”传统公共服务流程设计以职能划分的，以职能为核心将公用行政部门等级化管理，这种管理方式适合资产阶级新兴社会时机械化、标准化的客观环境，但是由于信息科技的发展和新时期的到来，这种职能化的分工使得公共行政机构臃肿、效率低下，管理层人员太过冗余，忽略社会公众的行政需求和服务需求，无法为人民提供高质高效的公共行政服务。

（五）长期性：公用服务流程再造需要先进的科学技术、先进的管理理念、先进的技术支持，社会客观环境的多变性、公众需求的多样性，行政政策的改变要随着客观因素的变化而变化，这种改革的过程是缓慢而艰难的，流程再造影响的不只是公共行政管理的各个部门、人员，还有各相关利益集团，彼此之间的利益关系，会影响公共行政政策的决策和执行，公共服务的再造比个人服务的再造更加艰难。

四、公共服务流程再造的程序

政府公共服务流程再造的程序是借鉴企业业务流程再造的程序所设计的，大致经过七个阶段最终得以完成：

第一阶段是组织建设和变革前的准备。第二阶段是项目启动。第三阶段认识、诊断、分析现有的业务流程。第四阶段业务流程的重新设计。第五阶段实施新流程。第六阶段流程评估。第七阶段持续改善。

拉塞尔·林登在《无缝隙政府——公共部门再造指南》一书中提出公共部门服务流程再造步骤如下：

（一）描述现状：针对当前服务流程现状，以当前服务流程图为出发点，检查和分析现存的服务流程图，就能从中发现在工作中并没有最大程度的利用先进的科学技术和信息材料;服务流程各环节中间存在着制约职能发挥，体现效率效能的缺陷环节，也可以从中了解到各个不同的职能部门之间如何合作分工、交叉进行工作的，以及实践具体流程。根据流程图的设计，我们可以从中得出每一项相关工作进行所需要的时间、耗费成本及产品品质等。

（二）设定终极目标并反向思考：服务流程的最终目的是为了满足顾客和客户的需要，以产品的需求者的利益为出发点，为顾客服务，提供出高质量高效率的服务过程，全方位满足顾客需求，并从目标着手节约产品成本，资源的消耗和最终利润的获得。

（三）设立长远目标和计划：我们称之为摘星计划，就如同约翰·肯尼迪总统在1961年所宣布的：“在这10年内把一个人送到月球上去，然后让他安全地返回地面。”[ 拉塞尔·林登，无缝隙政府：公共部门再造指南[M]，北京：中国人民大学出版社，2002.118-135]每一个员工都明确知晓长远目标和长远计划，具有高瞻远瞩的能力和魄力，解决服务和工作过程中存在的每一个相关问题，集中在以顾客的需求为最终价值的体现和目标的实现。分析出顾客的主要需求和对产品的意见和建议，发挥出服务的最佳水平。

（四）謙虚谨慎的做事：对待每一件事情都以谦虚的态度进行掌控，一定要有明确的计划和目标，服务流程要从头开始找出问题所在，进行再设计和再造。新的服务流程一定要满足客户需求，表现出一定成果和成绩来验证再造流程的科学性和合理性，以及可持续发展性。

五、公共服务流程再造的理论与实践

（一）政府服务流程再造的新趋势

由于信息技术的高速发展，开展电子政务成为必然趋势和全球共识。联合国经济社会理事会将电子政务定义为：“政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，旨在提供效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社会以及政府与公民之间的关系，提供公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。”电子政务的发展需要政府不断的进行自我完善和自我改造，政府是电子政务进行的组织，要构建适应现代社会发展和现代公共管理理论的新的电子政务模式，就要结合信息通信技术，以公民为主体开展电子政务，开展的前提就是政府改变组织机构和职能部门的系统机制的设置，对传统政府职能机构的划分进行根本的变革和设置，为电子政务的发展提供组织上的保证。政府公共行政部门实现了服务流程再造要落实服务为人民，公共服务最大化，保证在各个环节的服务的落实和平衡，即使当外部环境发生变化，再造的服务流程也应该充分考虑到多变的环境和风险，所以政府的公共服务流程再造要符合客观需求的变化。

（二）行政服务中心流程再造的新趋势

行政服务中心创立的背景就是20世纪90年代后，信息技术推动了公共管理的革命，引发了公共部门的服务流程再造，目的是为了进一步确立服务型政府的理念;创造更多的服务型行政模式和行政程序;维护和调整政府内外部各方面利益关系。行政服务中心的设立希望有效降低公共管理成本、提高公共管理效率，承担着面向企业和面向公众的各项公共服务业务。行政服务中心的宗旨是便民、高校、廉洁、规范，推行规范化管理模式。

但实际上在行政服务中心近十年的管理和运行中，凸显出很多问题。首先就是服务中心权责不到位，无法调节各部门利益矛盾，行政中心法律地位是不明确的，所以有时认证工作需要上级领导部门的批示和准许，所以造成了资源的浪费和公共部门的不作为。长期以来，行政服务中心形同虚设，行政审批制度不协调，上不成文，缺少制度保障的合法性基础和强制性的管理体制，无法实现上下推动，并且行政服务中心自成一体，并没有跟其他行政部门形成良好的系统互动，缺乏长期性和规范性，在工作中很难发挥其重要的上传下达的中心枢纽作用，无法整合各部门的公共服务流程和任务。为了有效改进行政服务中心的附属作用，要在行文中明确指出行政服务中心是为了满足政府和客户双方互动主体对制度需求的不足和平衡双方的枢纽，行政服务中心的服务水平和绩效的实现关系到公共服务流程改革的效果，也影响到公共政策的未来性战略规划。因此，提供信息技术对公共行政服务中心的支持时便要的，也是工具性的影响因素。

在公共行政服务中心的再造中，信息技术对服务流程的改革的作用有：通过网络数据库可以建立各部门信息资源的共享和连接，实现信息的及时传递;通过网络平台各部门高层组织可以对下属部门或者平级部门进行业务活动的沟通与协调，及时对不合理的活动进行修改和评估;通过信息的及时传递，避免各项政策的延误执行，节省了时间和成本。（作者单位：桂林电子科技大学党委宣传部）