协调运转＋统分结合：统筹疫情防控和经济社会发展的国家治理策略

摘要：“统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展”是当前国家治理的紧迫议题，关键在于科学和政策。在科学维度，疫情防控要从医疗系统的专业性和复杂性出发，建立医疗与决策、商业和社会系统的依赖共存关系，实现系统之间的协调运转;在政策维度，企业复工复产和脱贫攻坚要突出地方治理的经验、特色和优势，坚持统分结合，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，发挥地方治理效能。在坚持中央集中统一领导下，四大系统协调运转，奠基于法理型组织建设，形成国家治理的新方略;中央与地方统分结合，形塑于两大核心理念，形成国家治理的新动力。二者相辅相成，共同作用，为统筹推进疫情防控和经济社会发展保驾护航。

关键词：疫情防控;经济社会发展;统筹推进;公共管理;中国之治

中图分类号：D63  文献标志码：A  文章编号：1007-9092（2020）03-0042-010

一、引  言

自新冠肺炎疫情发生以来，中共中央政治局常务委员会共召开9次专题会议。①。从“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”16字疫情防控方针到“突出重点、统筹兼顾，分类指导、分区施策”工作指南，疫情防控策略从“外防输入、内防扩散”到“外防输入、内防反弹”，整体重心从单一防控疫情向常态化疫情防控与全面推进复工复产“两手抓”转变，统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展成为当前国家治理的紧迫议题。截止目前，中国知网关于“新冠肺炎疫情”研究主要集中在疫情防控的网络輿情、传播渠道、扩散特征、风险评估、社区治理以及疫情对经济社会产生何种影响等方面;而根据最近连续5次中共中央政治局常务委员会召开会议的主题以及3月29日至4月1日习近平在浙江考察时的重要讲话，都将统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作放到了前所未有的高度。那么，统筹推进这两项工作需要坚持什么样的治理思维？省级治理主体在中央“全国一盘棋”发展格局中又有何作为？下一步可以采取哪些合理的策略从而规避治理风险、提升治理效能？这些应当成为学术界思考的方向，也是本文着力回答的问题。

这次疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。《中共中央政治局常务委员会召开会议 研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央总书记习近平主持会议》，中国共产党新闻网，2020年02月03日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0203/c64094-31569257.html.统筹推进疫情防控和经济社会发展工作首先需要促进医疗与决策、商业和社会四大系统协调运转，其次需要健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，中央和地方有统有分、统分结合。所谓协调运转，就是要把医疗系统不再作为单一孤立项看待，医疗与决策、商业和社会四大系统高度相关，医疗系统的高、精、尖作用发挥，离不开政治决策系统的领导，离不开商业系统的支持，离不开社会系统的信任。所谓统分结合，就是要把中央集中统一领导与地方灵活自主执行的制度优势发挥出来，用统的思维克服散、乱、杂的局面，用统的方法解决治乱循环的困局;用分的思维尊重地方的首创精神，用分的方法提升治理效能。其中，一是要“科学专业”，这是由新冠肺炎疫情的医学、医疗性质决定的，精准性、复杂性均依赖于科学的判断、研发和医治;尤其是从紧急的非常规状态下的疫情防控转为常态化疫情防控、防止反弹之后，仍然要坚持科学原则。二是在于“有力执行”，“集中力量办大事”的举国体制优势必须依靠地方的有力执行才能实现，围绕统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作，奋力实现今年经济社会发展目标任务，省级治理主体从本区域经济社会发展的实际出发，精准施策、有力执行尤为关键。

二、医疗、决策、商业和社会：“四大系统”的协调运转

医疗系统有三大机构和职能体系：一是地区之间不同层次和级别的公立与私立医院;二是流行性疾病专业研究、监测和预防的中心机构;三是自上而下的医疗卫生事业政府管理机构。此次新冠肺炎疫情对新组建的国家卫生健康委员会实施和推动健康中国战略是一次大考;对预防控制流行性疾病的人才、组织和管理体系是一次大考;对所有从事医治、医护工作人员的职业水平、职业精神是一次大考。

医疗系统内部三大体系在疫情应对中的基本逻辑是：医院体系的作用主要是“治已病”，在疫情救治方面发挥主要作用，但是治已病的缺陷是只能专注于高、精、尖的医疗救治工作，一旦面对高危突发、传播速度快、传播范围广的流行性疾病，病人数量和病情发展速度超过医院接收和救治病人的承载能力，医院体系的救治功能便会出现超负荷失灵。例如，在新冠肺炎疫情高峰期，湖北省和武汉市医院无法收治疑似和确诊病人，只能选择居家（多为百平米左右的住房）隔离，造成更快速度的传染和更大规模的社会恐慌，其后建立方舱医院和火神山、雷神山医院后才能够化解危机。疾控体系的职责是“治未病”，在疫情发生早期以及疫情发生后的表现均以失职来评价中国科学院院士陈国强等人指出，新型冠状病毒感染疫情下存在10个方面的问题和短板，其中摆在第一和第二位的分别是国家重大公共卫生疫情向公众报告不够及时有度，初期科学防控预案缺乏;公共卫生和疾病防控体系建设与经济发展不相适应，这两条均与我国疾控体系息息相关。全文请见：丁蕾、蔡伟、丁健青等：《新型冠状病毒感染疫情下的思考》，《中国科学： 生命科学》，2020年第3期。早前也有一项研究指出，面对经济社会的快速发展和人民群众健康需求的不断增长，我国疾病预防控制在突发公共卫生事件应急能力、健康危害因素监测等方面仍不适应发展要求，疾控体系建设还面临投入机制不健全、人才队伍总量和结构不合理的现实困境。详情请见：郝模、陈政、李程跃：《中国疾控体系短板不容忽视》，《中国卫生》，2015年第6期。。疫情发生早期，疾控体系专家将先批抵达武汉进行调查研究的成果发表在国外期刊上，而没有将疫情送达中央决策机构;疫情发生后，疾控体系多次表示疫苗研发优势以及攻克病毒信心，但是未见其进展和成效。对于国家卫生健康委来说，配合中央指导组进驻武汉开展工作的力度以及随后开展的一系列信息公开和披露机制是健全和完善的，对于有人指责的前期疫情瞒报以及决策不力则是综合系统导致的结果。

醫疗系统表面上看是一道单选题，实则牵涉到疫情爆发下的政治决策议题，亦与商业和社会息息相关，是一道多项选择题。面临这样一道多选题，我们需要把新冠肺炎疫情这个看似只与医疗、医学相关的问题，重新对其单一性的科学诊断和专业救治所关联的政治、经济和社会因素进行统合性思考，正如笔者在一项有关环境抗争引发地方政府非常规政策变迁研究中所指出的，“环境抗争不是在真空中发生，而是在特定的治理结构中产生，既有的治理因素影响着环境抗争行动，而环境抗争又反过来对自上而下的治理结构，尤其是地方治理体系产生冲击。”杨志军：《环境抗争引发非常规政策变迁的影响因素与治理之道》，《浙江社会科学》，2018年第3期。换言之，任何疾病诊断、救治、控制和预防工作都不是在真空环境中进行的，科学专业原则持续受到政治决策、商业文明和社会心理的影响，不能独善其身。

首先，医疗系统对疫情信息的反馈和提供对政治决策系统存在迟滞效应。从信息、决策与执行三要素建立健全新冠肺炎疫情防控中的公共治理机制高翔、郁建兴：《新冠肺炎疫情防控中的公共治理机制：信息、决策与执行》，《治理研究》，2020年第2期。来看，医疗系统作为决策系统的信息输入方，由于官僚科层，必然存在着信息迟滞和信息失真。信息迟滞是科层制的层级结构导致，任何及时的信息都要逐层上报，达到决策中枢系统之时很可能已经错过最佳时机。信息失真是科层制的漏斗效应，趋利避害是人和组织的本质，任何真实的信息到达中枢决策系统之时，必经过杂质过滤，而这些杂质中就有最真实的信息。信息的迟滞和失真还在于，下级向上级汇报工作或上报信息，一般不会出现只反映问题的情况，即使是单一上报问题也要有方案在手，给上级领导出选择题而非判断题，成为科层秘籍;如果只有严重的问题反应，没有可行解决方案，科层制的紧箍咒就会念响。造成信息迟滞和失真的缘由有很多，但是由信息迟滞和失真所带来的决策问题却是一个世界性难题，最后形成的共识是有限理性决策行为。公共选择学派将决策者的有限理性行为所带来的后果称之为“政府失灵”（government failure）。实际上，由包括信息迟滞、失真的非对称性所带来的决策问题不能全然归结为政府失灵或失败，有很大一部分是决策延缓公共选择学派将决策失误作为政府失败的首要因素，这方面在实践中确实能够找出很多例子，但是现实情况要更复杂一些。有些决策只是在信息迟滞和失真情况下延缓了决策行为，而非导致决策完全失败，并且事后决策系统依然能够敏锐对事态发生发展进行感知和掌握，依然作出了科学英明的决策，这样就不是决策失误所能包含的了。。“间断-平衡”框架提出者琼斯和鲍姆加特纳就将政策变迁过程概括为渐进平衡和突发间断两种行为，有一部分决策确实带来了重大政策变迁，但是绝大部分决策都是在渐进的持续的改进中得到发展。正是由于存在激励、信息、摩擦、集权四个要素的匹配度失衡问题，所以决策系统才会出现间断行为Bryan D. Jones， Derek A. Epp and Frank R. Baumgartner. Democracy， Authoritarianism， and Policy Punctuations， International Review of Public Policy. 2019， 1：7-26.。因此，由于信息迟滞、失真带来的政治决策延缓而非失败或失灵问题亦与不同体制中的激励和信息、摩擦和集权要素不匹配相关，不是一种体制一种结果的特定组合因素。

其次，医疗系统功能发挥是对商业系统原生文明秩序不足的消解。源于其私营和逐利性质，现代社会中商业系统最接近于原始丛林法则，国家现代化建设和治理一方面需要依靠商业系统的力量，但另一方面又要提防商业系统的负熵效应。商业系统的主体是企业，舞台在市场，自由和竞争能够激活土地、资本、劳动、科技、信息，提供物质生产资料，创造财富。顺应国家从站起来到富起来再到强起来的发展逻辑，老百姓从吃饱饭到吃好饭再到要享受，商业系统和人民生活两种发展逻辑高度一致，国家现代化建设出现同心圆。商业系统在盈利驱动下，充分发掘市场机会，撬动资源体系，把生产制造的实体经济和信息科技的虚拟经济结合起来，本身不会去考虑人的需求无限性与资源的有限性和环境可承载力之间的紧张关系，更何况商业系统的生产、制造和销售行为，也是满足老百姓吃饱吃好和享受好的需求。然须知，当商业系统不去考虑自身发展使命，不去建立商业文明秩序，人口的饱和超过物质资源和自然环境的承载阈值，必然释放出新的矛盾，这个矛盾习惯性的以某种流行性疾病作为标志。在此次新冠肺炎发生发展和肆虐爆发以及全球扩散的过程中，医疗系统在根源上承载了商业文明秩序不足的问题消解者。因为潘多拉魔盒的释放来自于不可知的病毒，虽然人类与细菌和病毒相伴而来，但是一种猛烈的不可知的病毒释放在根源上来自于人类的行为，就像气候变暖导致冰川消融、海平面上升一样。人类的行为在理性和非理性之间摇摆，必然要付出代价。医疗系统在疫情中扮演救火队员角色，只能短时间内消除疫情，不能避免也很难根治疫情。原本可以通过商业系统的可持续生产制造行为来重塑人类的消费行为，从而避免重大公共卫生危机，但事实却恰好相反，所以商业系统遵循市场法则所形成的供给和需求基本关系在此次疫情之后要反思、讨论和重新定位。

再次，社会系统需要医疗系统的看护，医疗系统需要社会系统的信任。医者仁心，鲁迅先生笔下中国人的国族陋习和心性弱点，依然照耀着现代新型社会人格理想的塑造前程。见诸于现实空间和报端的医患医闹，固然有偶发突发及不可预料性，但应该去思考中国人的文化心理。任何一种心理习惯都是在长时间的社会文化传统中浸润而成。医生和病人的关系在现代社会日趋紧张，矛盾在于人们生了病不得不去医院，而去了医院就一定要治好。现实情况是去了医院，很多人的疾病依然无法治愈，诸如医生冰冷、高收费、机械性检查等中间因素又加速了关系紧张和心理扭曲。近代以来一大批有识之士意识到现代社会理想人格缺失的治理传统，但未来得及作出改变。将医生看作悬壶济世、妙手回春的英雄，认为每个医生都是万能之士，能药到病除，是传统文化中的“乐观人性论”诉诸于“圣贤之治”的一种社会心理。这种把医生当成圣人与把官员当成青天的文化心理一脉相承、一以贯之，延续至今，土壤甚厚。在新冠肺炎疫情突发猖獗之际，一方面呼唤文化人类学的现代社会人格再造，另一方面还要克服社会心理学的大众盲从听信之风。医疗系统的功能主要是预防控制疾病、诊断救治病人，但如前所述，其功能发挥不是单向而为，与政治经济社会等因素息息相关。在社会心理层面，面对疫情所形成的集体无意识恐慌和谣言传播，甚若惶惶。以疫情重灾区湖北武汉为轴心，来观察这种集体无意识的社会心理有二：一是国内其他地区对武汉及湖北人民的“一刀切式”恐慌、“恐鄂”心态;二是国际对中国和中国人的污名化（包括祭出“中国是真正的亚洲病夫”大旗和抛出“中国病毒”言论）。在人类命运共同体面前，社会心理不分国界，现代社会理想人格塑造不仅仅是一国之事，强调人格独立、道德进步，推崇抗争、自省、真诚等品格意识，是现代国家和社会的共同责任。

新冠肺炎疫情，看出的是人心，反应的是系统，映射的是功能，观照的是前程。医疗系统的专业性和科学性功能发挥，离不开政治决策系统的英明领导，离不开商业系统的文明内生，离不开社会系统的信任互赖。医疗系统与三大系统是一个支持联盟，绝不可能在真空世界中独自运转。在快速决策上，医疗系统与教育、交通、科技、环保、能源等其他系统一起作为政府管理体系，不是单独存在，其对于流行性疾病的预防、发现、响应和处置需要其它政府管理部门甚至军队系统协同联动，与高层决策息息相关。从根源上来看，医疗系统的重要性与现代社会商业文明的失序失范紧密相连，生产制造失去了应有的价值文明，自然环境和资源承载一击即碎，不可预知性病毒产生流行性疾病，医疗系统只能救火灭火。社会系统承载着国家危难、民族重创的伤痛，中国人历经一个多世纪的晦暗风雨，至今仍在现代社会人格塑造的泥泞道路上艰难前行。

三、统分结合：中央集中统一领导下的地方治理经验

从新冠肺炎疫情的世界性治理经验来看，凡是能够第一时间反应、快速采取措施遏制疫情扩散的国家，都很好地坚持了中央和地方协同配合、统分结合的原则。从湖北武汉发生疫情到全国一盘棋、有计划、有步骤地开展疫情防控，再到现在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作两手抓，其中的一条重要经验就是坚持在中央集中统一领导下开展地方治理活动，有统有分、统分结合。除武汉作为疫情发源地和湖北作为防控重点区域所采取的治理措施可观可查之外，我们选取了浙江、上海、广东、贵州四个省级治理主体作为典型，在统筹推进疫情防控和经济社会发展方面所展现的思路和采取的举措，能够看到中央集中统一领导下的地方治理经验。

（一）浙江：把“浙江速度”作为“浙江模式”的驱动力

浙江省在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中以非凡的“浙江速度”构建起了精密的“浙江模式”。一是反应速度。新冠疫情一暴发，浙江省就率先作出积极应对，包括先于湖北成立防控领导小组（1月21日）、启动重大公共卫生事件一级响应（1月23日）、举行第一次新闻发布会（1月27日）等《浙江省疾病预防控制中心团队跑出浙江抗疫速度》，浙江在線，2020年2月25日，http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/202002/t20200225_11708748.shtml.。二是防控速度。2月14日推出“一图一码一指数（疫情五色图，健康码，精密智控指数）”的防控举措，3天共发放健康码1498.9万张，绿码率达94.7%，实施精准、严密、智慧的“点穴式”管控《浙江“精密智控”疫情：一图一码一指数》，浙江人民政府网，2019年2月14日，http：//www.zj.gov.cn/art/2020/2/14/art_1554467_41918028.html.。三是复工复产速度。2月9日，制定和颁布一系列复工复产的政策和措施，尤其是以包车接回务工人员的政策措施尤为突出，大手笔作为，反响热烈。以湖州市为例，在政策出台48小时内，就有61辆包车从安徽、江西、云南、贵州、四川等地接回务工人员1834人，迅速高效地解决了企业用工难的问题《政策红包+技术服务：浙江为复工复产配置“双保险”》，新浪新闻网（转引自《科技日报》），2020年3月5日，http：//news.sina.com.cn/o/2020-03-05/doc-iimxxstf6465397.shtml.。自开启企业复产复工以来，浙江的疫情防控模式从“封闭式管控”向“精密型智控”转变，统筹推进疫情防控与复工复产，全省没有发生因返工导致的新增确诊病例。

（二）上海：以严密的政策和制度作为疫情防控的第一抓手

上海市充分利用其先进的治理理念和区域优势来开展疫情的防控工作，主要体现在：一是24小时防控全覆盖。围绕“24小时”主题展开外防输入、内防扩散疫情防控工作，在高速路口24小时排查入沪车辆，在机场、车站设立关卡24小时防止病例输入《【一图看懂】24小时防疫攻略》，澎湃新闻，2020年2月14日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5994858.;在社区做到三个“24小时”，即值守大门24小时不间断，督查暗访24小时连轴转，防疫投诉24小时必处理《上海市卫生健康委新闻发言人郑锦在新冠肺炎疫情防控系列新闻发布会上的讲话》，澎湃新闻，2020年2月19日，https：//www.sohu.com/a/374209208_260616.。通过24小时工作方针，有力有效地控制了上海地区疫情的蔓延趋势。二是防控政策及时具体。2月7日市人大常委会就表决通过《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，此后有关部门和各行各业主动作为，整个2月份先后出台136项针对性标准、规范和指南，涉及33个行业领域。这些政策和规范涵盖市民基本生活、公共事务办理、公共场所设施等各个方面，各类规范细化到每一个具体岗位、每一个基本单元，做到了各类主体防控有据可依、员工自主防控有章可循。《上海市政府新闻发布会问答实录》，上海市人民政府网，2020年2月7日，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw9819/nw9820/u21aw1424062.html？phlnohdjmglngdbi.三是充分发挥地域优势建立联防联控机制。2月7日，由上海市牵头主持召开三省一市主要领导视频会议，提议贯彻浙江省、安徽省、江苏省与上海市一道构建“三省一市”联防联控机制，有效解决跨域要素流动问题，提升一体化治理水平，大力推进了长三角示范区内企业的复工复产。《长三角三省一市召开视频会议明确五项工作机制》，人民网（转引自《新华日报》），2020年2月28日，http：//leaders.people.com.cn/GB/n1/2020/0228/c58278-31609006.html.

（三）广东：信息技术助力特色防控

广东省充分运用信息技术助力疫情防控和经济社会发展的统筹推进工作。主要体现在：一是大力推动疫情期间公益广告宣传。疫情发生后，广东省第一时间印发《关于全面加强新型冠状病毒肺炎疫情防控期间广告监管工作的通知》，加强对商业广告和招牌信息分类处置指导，高效维护好疫情期间健康有序的市场环境《广东省市场监管局加强广告市场监管推动公益广告宣传》，广东省市场监督管理局（知识产权局），2020-03-04，http：//amr.gd.gov.cn/zwdt/xwfbt/content/post_2914945.html.。二是高科技助力交通防控。广东交通部门引入了多项新科技，助阵疫情联防联控，确保疫情防控和交通畅顺“两手抓、两手硬、两不误”。三是把乡村防控作为重中之重。1月27日开始，广东省农科院和广东省农业农村厅组织专家通过线上办公的方式编制《农村新型冠状病毒肺炎防控指南》，并于2月18日率先向全国发布，为广大农村地区新冠肺炎疫情防控工作发挥积极作用。四是企业复工复产精准施策。2月6日下午，广东省政府正式印发《关于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持企业复工复产的若干政策措施》;3月2日，广东省公安厅在前期出台42项便民举措应对新冠肺炎疫情的基础上，研究制订三大类共20项应对新冠肺炎疫情支持企业复工复产措施。

（四）贵州：贵州坚持战“疫”战贫两手抓、两手硬

贵州省在疫情防控期间，不忘决战脱贫攻坚的艰巨任务，双管齐下。一是党政领导下基层深入调研。整个二月份，孙志刚书记、谌贻琴省长的工作日程都是围绕脱贫攻坚调度疫情防控工作、企业复工复产和农村春耕备耕情况展开。二是科研机构齐上阵。为了坚决打赢疫情防控和脱贫攻坚两场战役，贵州大学公布服务贵州省十二支产业团队专家百人团名单，为贵州省保春耕提供全程技术服务支撑《战“疫”春耕进行时 贵州大学十二产业团队百人专家团全力助三农》，多彩贵州网，2020-02-26，http：//kpgz.gog.cn/system/2020/02/26/017528770.shtml.。贵州省农科院院属各研究所和各产业技术指导组围绕脱贫攻坚与十二大特色农业产业发展，加紧制定助推脱贫攻坚产业发展和坝区产业结构调整等技术要点，提出疫情防控期间的农业生产技术规程和要领，制作产业发展技术视频，组织网上技术培训，提供线上线下技术咨询服务《省农科院坚决打赢疫情防控和脱贫攻坚两场战役 技术培训“不见面”线上线下强产业》，《贵州日报》，2020年1月29日，第11版。。三是地方抓住春耕备耕良机。贵州省各地区优化调整应对疫情防控工作领导小组，新增复工复产组，各地州、县迅速组建后勤保障组、项目评审组、技术指导组、农资监管组等，从种植业、畜牧业、水产业领域抽调技术人员到乡镇指导工作，为春耕备耕工作保驾护航。

上述四个省级治理主体（党委政府）作为此次全国统筹推进疫情防控和经社发展的经验样本，其中呈现出来的“两手抓、两手都要硬”的亮点措施，是坚持中央集中统一领导下的地方治理成效。从原因上来分析，主要有以下几点：

一是从地理位置来看，这些地方都处于湖北重点疫区以外，从区位上来看，相距较远，地理上的阻隔为防止疫情扩散提供了一定的有利条件。

二是从决策反应来看，这些地方的党委政府对疫情扩散风险意识敏锐，对中央精神指示和决策部署判断领会准确。从各种官方文件和党政要员活动来看，四个地方之所以成为亮点，关键在于能够第一时间对疫情出现的和潜在的风险作出提前预判，把疫情防控、复工复产和脱贫攻坚的中央指示精神迅速转化为开展工作的行动力。

三是从技术条件来看，这些地方都是运用大数据等信息科技手段较为成熟的地区，前期具有信息技术条件和基础。上海、浙江、广东在信息技术产业发展上走在全国前列，贵州较早确立“大数据”发展战略，贵阳被称为“数谷”，这些地区把大数据方法运用到统筹疫情防控和经济社会发展的实践过程中来，成效显著。

四是从执行力度来看，这些地方党政干部都能够身先士卒，心系百姓，把中央对抗击疫情和复工复产的指示精神落实到具体工作中。从浏览四地的党政一把手作风建设来看，均采取“四不两直”的方式，在俯身躬行、调查研究中开展统筹推进工作，亲民、务实、高效的工作作风率先垂范、以身作则，带来的是整个地区工作推进的新风气和新干劲。

五是从协同配合来看，这些地方的部门机构能够在执行上做到紧密配合，科研机构能够积极参与。例如，四地的医疗保障部门、市场监管部门、商务信息部门等响应上级工作指示，参与到地方政府部门间的协同联动中来;四地的高等院校、科研机构、医疗机构发挥自身智力和科技优势，例如，复旦大学、浙江大学、广州医科大学、广东省农科院、贵州大学及贵州省农科院等能够集中力量投入到统筹推进工作中来，提供专业服务，贡献专业智慧。

正是在地理位置、决策反应、技术条件、执行力度和协同配合五个方面積极开展工作，四地才能在统筹推进疫情防控和经济社会发展上取得一定成效，呈现经验亮点。我国幅员辽阔，各地经济社会发展情况千差万别，这是一条基本常识。所以，中央在提出全面深化改革战略之初订立的原则就是要注重改革的整体性、系统性和协调性，这里的“协调性”就是要考虑不同部门、不同行业、不同地方的实际，调动其改革和发展积极性，允许进行差别化探索，允许先行先试，甚至可以把政策试点的先进经验和可行模式转化为国家治理经验，予以推行。从刚开始专注于疫情防控到现在提出统筹推进疫情防控和经济社会发展，中央的决策自主性和战略精准性充分体现，其中正视地方区域之间治理能力和治理经验的差别十分重要。

坚持中央集中统一领导并不意味着党中央统领决定任何事情，包办一切地方治理行动，换言之，党中央领导一切是对大政方针的领导，不是对所有具体事务的包揽，地方党委政府在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中可以体现出特色、差异及其优势。省级党委政府作为地方治理主体，在决策行动和信息传导以及有力执行三个方面具有很好的基础条件。目前很多人都在关注基层社区的疫情防控举措和模式借鉴，这是在“基础不牢、地动山摇”的治理现代化判断下作出的精确反应。在决策行动上，省级治理主体拥有本区域的最大领导权、决策权和协调权，在信息传导上，自下而上的信息传导机制往往在这个层级达到饱和，密集式的决策信息往往会出现堆积而非缺乏。在有力执行上，省级治理领导层离中央最近，与中央接触最方便也最多。所以，鉴于三方面优势，在中央集中统一领导下，省级区域治理主体完全有能力开展有针对性的治理行动，强而有力地制定本区域的治理措施。

四、协调运转+统分结合：统筹推进的思路融合和策略深化

从医疗、决策、商业和社会四大系统功能运转，从中央集中统一领导下的地方治理经验，在保持成果、建立秩序、深化改革方面继续着力，需要建立“协调运转+统分结合”思路并采取深化策略。具体来说，就是在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中，注重系统与系统之间的协调运转，发挥中央和地方两个积极性，用格局平衡、功能匹配、机制共享的四大系统，用目标明确、定位清晰、运行高效的中央和地方关系，保障打赢疫情防控阻击战、脱贫攻坚战以及全面复工复产经济社会发展目标顺利完成。

（一）建立格局平衡、功能匹配、機制共享的四大系统

四大系统协调运转既是统筹推进两项工作的重要议题，又是剖析大国兴衰流变的重要对象。从“三看三问”的角度，如果我们把四大系统协调运转议题作为向内看（国家治理如何）的支点，那么需要撬动向后看（国家治理为何）和向外看（国家治理有何）的盲点。在时机上，新冠肺炎疫情属于偶然，但是从国家治理为何的向后看视角发现，古代中国均出现过此类疫情。例如，明朝末年崇祯时期，北方发生大规模鼠疫，这种传染病从现代公共卫生学角度来看，属于非常严重且恶劣的流行性疾病，患者呈现的感冒阴虚症状是表面，运用《黄帝内经》和《伤寒论》的治疗方法均无效。吴又可在《温疫论》中提出“夫温疫之为病，非风、非寒、非暑、非湿，乃天地间别有一种异气所感”，“街坊间小儿为之绝影，有棺、无棺，九门计数已二十余万。”从西北到华北，席卷大半个中国的鼠疫把明朝推向了崩溃的边缘，再加上外部异族、内部闯军的联合夹击，明朝灭亡。曹树基：《鼠疫流行与华北社会的变迁（1580—1644年）》，《历史研究》，1997年第1期。诚然，古代中国由于缺失强大的自上而下官僚执行和社会动员能力，更没有现代医疗科学技术水平，所以无法在抗击疫情上有所作为，一旦爆发便会致王朝于危险境地。现代国家具备弥补这些缺陷的能力，却又面临着政治决策系统的有限理性、商业经济的环境资源掣肘以及社会心理的恐慌从众、谣言污名以及现代人格缺陷的窠臼，在弥补不足的同时又产生了新的困境。

从国家治理有何的向外看视角，现代化世界治理体系能够走到今天，如何发展壮大并成功应对危机？综观西方学术诸家对西方世界兴起原因的解说可以发现，尽管在这个复杂的问题上存在诸多歧见，但保护产权的法律制度以及支撑法律制度工作的现代民族国家和宪政民主政治的生成是西方世界近代兴起的基本原因之一，这一点乃是诸家的理论共识。韦森：《近代西方世界兴起原因的再思考——从斯密、黑格尔、马克思、桑巴特、韦伯、熊彼特到诺思、肯尼迪和华勒斯坦》（上）/（下），《河北学刊》，2007年第1/2期。尽管欧洲在1347至1353年间经历了“黑死病”的鼠疫大瘟疫，夺走了2500万欧洲人的性命，占当时欧洲总人口的1/3，但近代以后资本主义国家治理体系成功抵御了战争威胁、环境污染等重大危机。美国现代化过程实施多元主义治理体系，国会、司法、行政系统和利益集团在政治决策中分权制衡，自上而下联邦制分权体系贯彻法治精神。在对付流行性疾病上，以美国疾控中心（CDC）为机构推手，独立赋权，横向联动，信息透明，各层级各部门开放接受舆论监督和公众参与，政府与公众直接联系，减少中间阻碍，信息公开共享且传递及时，有利于政治决策。从医疗系统的和其它系统的协调运转关系锻造来看，我们需要改进和深化策略，例如，我们对公共卫生安全纳入国家总体安全观的重视程度不够;把中国疾病预防控制中心及各地方的分支机构作为国家卫健委的子部门，给予的权力太弱，导致重大公共卫生危机的上报机制失灵以及重大疫情的直报系统失效;国家卫健委与国家应急管理部、科技部及军队卫生医疗机构的协同联动机制还不健全;国家和地方公共卫生专家组中需要重视和增加公共政策、应急管理、新闻传播等领域专家。

（二）健全目标明确、定位清晰、运行高效的中央和地方关系

中央和地方统分结合既是历时态呈现出来的治理经验，又需要现时态健全体制机制加以深化，形成成熟和定型的制度化治理模式。善弈者谋势，不善者谋子;小智治事，大智治制。我们可以将古代至今中央与地方关系成熟经验概括为以下几条：（1）国家建立之初就颁布内政外交基本纲领，规范引导君、臣、民、军、边等各项关系，为国家治理制度化提供训诫指导和操作指南，如明朝《皇明祖训》。（2）国家在迈向鼎兴过程中，以官制为依托进行地方改革，对选官任能作出全面规范，把国家权力的监督制度延伸至县域治理范围，如汉代建立完备的监察制度。（3）国家在衰落（经济不景气）甚至衰亡之际，中央群臣依然励精图治，深化改革，争取民心，如王安石变法、张居正改革，皇帝“罪己诏”（明朝崇祯帝在位17年颁布6次）。（4）封建王朝国家整体上建立权力规范、层级节制、命令控制的中央集权与地方自治相结合的制度体系，如皇权不下县、乡绅自治等。（5）当代国家治理面对“统”与“分”、“放”与“管”、“条”与“块”、“块”与“块”、“事”与“财”、“权”与“责”等基本问题，把事权实施的成本与财政能力相协调并保持大致均衡，实现公共服务供给效率的最大化。有人认为，自秦始皇废除“分封制”、设立“郡县制”以来，秦朝开创了中国中央与地方关系的基本模式，在漫长的历史进程中呈现出一些共同的特征。首先，中央权力很大，但中央政府的自身规模又很小。其次，中央进行决策，但具体事务大多交由地方来执行。再次，中央的各种法律、规章和命令严格细密，但在执行政策的过程中，地方拥有自由裁量权，中央往往需要采取强激励的委托代理方式以促使地方完成任务。最后，中央和地方总是处于“收权—放权”进退失据的困局之中。详见：宣晓伟：《治理现代化视角下的中国中央和地方关系——从泛化治理到分化治理》，《管理世界》，2018年第11期。这些经验表明，通过规范各层级官僚体系的权力边界范围及其职责，调动中央和地方两个积极性，统分结合，激活整体官员治理效能，就能维持国家繁荣稳定、长治久安。

作为一项治国原则，发挥中央和地方两个积极性必须坚持统分结合。1949年建国以来，毛泽东提出，“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”毛泽东：《论十大关系》，《毛泽东选集（第五卷）》，北京：人民出版社，1977年版。新中国建立以来，毛泽东思想中坚持中央和地方两个积极性的统分结合原则被一以贯之地倡导和执行了下来。新时期国家治理从十八届三中全会到十九届四中全会，以习近平同志为核心的党中央对如何发挥中央和地方两个积极性的统分结合原则提出要求、作出部署。基于此，有人提出，要健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，构建从中央到地方各级机构政令统一、运行顺畅、充满活力的工作体系：一是要维护国家法制统一、政令统一、市场统一;二是加强中央宏观事务管理;三是支持地方创造性开展工作;四是规范垂直管理体制和地方分级管理体制;五是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。楼阳生：《健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制》，《人民日报》，2019年12月5日，第9版。在统筹推进疫情防控和经济社会发展过程中，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，发挥地方治理效能，需要把省级治理主体之间的竞争性进一步激活，不同地区治理差异造就不同的地方治理经验，先进的治理经验并不一定总是来自于发达地区，欠发达地区也能产生先进治理经验。所以，下一步把深化策略放在不同地区的先进治理经验的评比、督查和激励机制上，能够产生一大批地方治理的典型经验。

（三）四大系统协调运转和中央与地方统分结合相辅相成

首先，四大系统协调运转和中央与地方统分结合有一个共同的合的部分，就是坚持中央集中统一领导。这个合的部分在四大系统中是政治决策系统，在央地统分结合过程中就是通過坚持党中央的集中统一领导来确保党中央决策部署贯彻落实，有令即行、有禁即止，换言之，党中央是大脑和中枢，党中央必须有定于一尊、一锤定音的权威，这样才能“如身使臂，如臂使指，叱咤变化，无有留难，则天下之势一矣”。每一个层级都要贯彻落实党中央和上级党组织决策部署，发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用。坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事等方面的显著制度优势，在抗洪抢险、抗击非典、抗震救灾等考验中，均化危为机，功效显著。中央集中统一领导能够将医疗、政治、商业和社会四大系统协调运转的战略定位和功能举措有机粘合起来，只有在国家治理最高层决策中枢力量的自主性领导下，四大系统才能够真正做到格局平衡、功能匹配和机制共享。同样，在中央和地方有统有分、统分结合的治理模式健全过程中，坚持中央集中统一领导是基石，也是条件，只有坚持中央集中统一领导，地方治理才有主心骨、压舱石。

其次，四大系统协调运转从现在就要开始重视和着手强化，奠基于法理型组织建设，形成国家治理的新方略。医疗、决策、商业和社会四大系统以往的思考是分开和离散状态，四大系统被不同的专业和学科瓜分，无法成立一个纵横贯通的知识体系。在韦伯的理想官僚制中，科层制以专业、高效为业，但是自上而下的层级节制太多，信息的迟滞和失真就在所难免，如若要克服其集中-统一、命令-控制导向下工作的官僚主义和形式主义，韦伯的答案是建立法理型组织。习近平强调，要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。习近平：《全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提供有力法治保障》，新华网，2020-02-06，http：//www.xinhuanet.com/photo/2020-02/06/c_1125536135.htm.把法理型组织建设与坚持党的集中统一领导贯穿在政治决策系统中，就如人体系统一样，从大脑的中枢神经出发，撬动决策系统功能，统筹引领医疗、商业和社会系统之间关系联通、秩序建立和文明生成。

再次，坚持统分结合原则、注重中央和地方两个积极性是长期以来就被重视、需要持续深化的，形塑于两大核心理念，形成国家治理的新动力。一是坚持顾全大局、互助互让的统分结合工作理念。顾全大局、互助互让是基于中央政令的普遍性和地方执行的灵活性考虑，中央和地方不是你争我抢、你有我无的关系，而是资源共享、合作互赖的关系，就是要提倡并坚持顾全大局、互助互让的工作理念。“我们要统一，也要特殊。为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。”尤其是在互助互让上，“我们要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”毛泽东：《论十大关系》，《毛泽东选集（第五卷）》，人民出版社1976年版，第11-12页。

二是坚持创新、协调、绿色、开放、共享的统分结合新发展理念。毛泽东在论及中央和地方关系时，最后谈到：“在解决中央和地方、地方和地方的关系问题上，我们的经验还不多，还不成熟”，所以“每过一个时期就要总结经验，发扬成绩，克服缺点。”在新时期，总结经验、发扬成绩就是要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的统分结合新发展理念。所谓创新，就是尊重地方治理的首创精神，积极把政策试点的成熟经验上升为国家治理体系加以推广应用;所谓协调，就是把区域之间发展不均衡和利益不协调的问题及时提出来，在国家治理的环节中加以解决;所谓绿色，就是从中央到地方要提倡环保节约，走出一条绿色可持续的工业发展之路;所谓开放，就是中央和地方各级党委政府要虚怀若谷，海纳百川，对国内外一切新事物、新现象、新经验要敢于追问、敢于借鉴;所谓共享，就是中央和地方要形成整体性治理共识，在全国一盘棋导向下，把发展中的信息、科技、资源等特点发挥出来，各展其长，优势互补。

五、结语与讨论

在“疫情防控、企业复工复产、脱贫攻坚”统筹推进之际，我们要更加明确医疗、决策、商业和社会四大系统依赖共存、协调运转的基本关系，更加坚定中央集中统一领导下持续深化、着力强化中央与地方统分结合，在此过程中需要信息化机制和协作机制作为保障。其一，“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，……更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。”2016年4月19日，习近平在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话内容。其二，“要深化东西部扶贫协作和中央单位定点扶贫，帮助中西部地区降低疫情对脱贫攻坚的影响。要立足国家区域发展总体战略，深化区域合作，推进东部产业向西部梯度转移，实现产业互补、人员互动、技术互学、观念互通、作风互鉴，共同发展。”《习近平在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调 坚决克服新冠肺炎疫情影响 坚决夺取脱贫攻坚战全面胜利 汪洋主持》，新华社（转引自光明网），2020-03-06，http：//politics.gmw.cn/2020-03/06/content_33627002.htm.以大数据为手段开展信息化机制建设，不仅有利于科学决策，而且可以对公共卫生事件等重大危机进行监测和预防，这是根本之道。在不同部门和区域之间开展协作，有利于调动各地干部群众的生产生活积极性，了解不同地区的实际情况，提高经济社会发展程度，也有利于民心塑造。

公共管理是經世致用之学，自从疫情发生以来，国内公共管理专家和专业研究机构就开始咨政建言。武汉大学丁煌教授率先发出三点倡议，提出“中央尽快设立一个坐镇主场（武汉）的强有力的总指挥（部），以便最大限度地整合应急资源，提高应急治理疫情的效能”，喊出了疫情中心的学界最强音。清华大学薛澜教授接受《知识分子》专访，从应急管理跨部门协调难题、中央与地方关系、风险的不可预测性、政策反思和学习四个方面对疫情的政治经济和社会效应进行科学分析。浙江大学郁建兴教授以治理专家的身份公开亮相，面向全国观众作了“科学控疫情，统筹谋发展”的主题演讲。中国人民大学杨开峰教授主讲“疫情防控与推进国家治理现代化”前沿讲座。国内《治理研究》期刊亦率先推出主题研讨“重大突发公共卫生事件治理研究”，7位知名学者及团队发表疫情治理研究成果。在公管学院方面，清华大学公管院推出“共同抗‘疫 公管声音”;上海交大国务学院推出“科研报国、智慧战‘疫”及“国务人战疫事迹联播”两大师生专题;中山大学政务学院推出“本乎爱，立于责——中大MPA学生一线抗疫故事选录”等，体现了公共管理学人的责任担当和使命情怀。本文运用“协调运转、统分结合”思路策略对统筹推进疫情防控和经济社会发展作出探讨，乃为运用公共管理知识服务国家治理现代化的时代探索之小步，愿积硅步而至千里，积小流而成江海，助力成就蔚为大观的中国之治。

（责任编辑：徐东涛）