探析传统城乡规划中的土地资源管理问题及应对措施

王鸿儒

【摘要】本文对传统城乡规划中有关土地资源的管理与利用方面存在的问题进行梳理，对传统城乡规划中对土地资源管理方面存在的生态等非建设空间管控薄弱、不同部门间的统筹协调欠缺、法定规划调整频率过多、及监督措施薄弱等方面的问题进行了探讨，同时结合目前的国土空间规划工作提出了合理可行的应对措施，以期在新一轮的国土空间规划工作中能够得到一定的借鉴作用。

【关键词】城乡规划;土地资源;管理与利用;问题;措施

目前，随着国家机构改革完成和国土空间规划的逐步开展，传统城乡规划正在逐步向国土空间规划转变。传统城乡规划经过若干年的实践，暴露出了一些问题和缺点。在目前以生态为核心的自然资源管理中，规划对土地资源管理的作用和意义变的至关重要。在当前正在进行的国土空间规划中，借鉴传统城乡规划的经验，结合政策趋势和行业发展趋势，提出科学可行的措施，将会给未来的土地资源管理工作带来很大便利。

1、传统城乡规划中土地资源管理方面常见问题

1.1对生态等非建设空间管控薄弱

传统城乡规划着重于城市空间、镇村建设空间的布局和安排，对城市与镇村之间广阔的农林业地区、自然保留地区等非建设用地空间涉及较少。作为城市周边广阔的腹地，这些地区对城市的合理运行起着至关重要的作用。但是传统的城乡规划只是在区域中划定了范围，对其中的产业发展、建设内容和建设容量并没有进行有效的合理安排。这导致目前一些风景区建设过度、建设内容和产业发展雷同等问题。另一方面，对城市周边非建设区域的大面积低效开发，造成了城市空间的摊大饼式蔓延，对长期形成的城乡结构平衡和生态环境造成了很大影响。

1.2各职能部门统筹协调不足

在传统城乡规划中，一方面，城市主城区市级与区级之间对土地资源的管理衔接较为顺畅，但是市区级基于不同的管理范围和内容，仍然存在上下衔接不一致的情况。主要表现在全市的城乡规划和区县编制的规划部分内容存在相互矛盾的地方，各自所站的视角和发展观念不同，由此导致建设项目安排、土地审批等环节协调不畅，使得规划对土地资源的引导和管理效果无法达到预期，影响土地资源的利用效率。另一方面，规划部门与农业、林业、以及城市公共服务、基础设施、安全保障等管理部门协调不足。不同的视角和出发点对于土地资源的区位价值理解不同，致使功能重复、建设重点不突出，极大影响了土地资源的利用价值，不利于区域土地资源的整合和城乡土地资源利用的长远发展和可持续性。

1.3法定规划调整过于频繁

过去的十几年，是城市建设飞速发展的时期，建设速度和发展节奏较快，传统的城乡规划在这个时期起到了很大作用，但是，随着建设用地等土地资源的逐渐饱和，传统城乡规划的弊端也逐渐的暴露和显现出来。传统的城乡规划刚性内容是从整体考虑，以长远利益和整体利益为出发点，设置的最基本的硬性要求，但是，城市未来的产业经济发展具有不确定性，因此，规划的调整其实无可避免，在不影响结构性布局的局部小规模调整是没有影响的，在适应经济发展的情况下也是有必要的，但是，高频率的反复调整规划，将提高局部土地资源的强度，这样就打破了整体平衡，对土地资源的科学管理和可持续利用造成很大的负面影响。

1.4监督环节薄弱，违法成本较低

一是传统城乡规划主要是对用地空间布局做出安排，对于规划实施的考虑较少，在规划布局的时候没有充分考虑到现状情况的复杂性、所在地区的特殊性，因此留下了按规划实施困难的隐患。在后期规划实施的时候，很大情况下会出现对建设的违法情况，对土地资源的有序管理造成很大困难。

二是传统城乡规划中对于监督实施相关内容的政策设计和建议内容较为薄弱，没有对违法行为补救和处理措施进行细化考虑和安排。在规划实施之后，出现违法建设等情况之后，一般都是进行罚款等处罚进行简单处理。相对于违法建设成本而言，罚款不能有效震慑违法建设行为。因此，违法建设处罚的成本较低，也会对土地资源的有效管理造成影响。

2、国土空间规划对土地资源管理的应对措施

2.1加强生态管控，重视非建设空间的土地资源规划与管理

生态优先、高质量发展、高品质生活、高水平治理是现阶段的国土空间规划的主线，因此，注重城乡之间的非建设保留空间，合理安排建设内容和容量，对于实现土地资源的可持续发展具有很大意义。

对于自然风景区，编制专门的风景区规划，划定保护边界和红线，严格控制建设内容和建设容量，同时纳入统一的国土空间管理系统，保护区域生态底线。对自然保留地，应充分论证、严格控制开发区域，避免大面积的城市开发改变自然地形地貌，单纯为了经济效益而忽略环境效益。同时，应加强村庄建设区域的管控，避免因盲目的村庄建设导致的生态破坏。

2.2加强不同职能部门之间的衔接和协调，实现国土空间“一张图”管理

一方面，各级政府成立国土空间规划委员会，以政府主要领导负责，建立统一的国土资源审查监督机构，健全工作机制、完善议事规则，强化对宏观性、全局性、长期性的重要规划政策及其执行情况的分析研究，对涉及国土空间规划和资源利用的重要文件、重大规划、重点项目进行统筹研究和审议。另一方面，统筹协调相关部门，以自然资源调查现状数据为基础，建立统一的国土空间基础信息平台，强化各部门之间数据共享和社会信息之间的交互。结合国土空间规划及专项规划编制，实现主体功能区功能和各类空间管控要素精准落实，形成国土空间规划数据的统一管理。

2.3增强规划刚性内容和弹性内容设置的科学性，避免规划失效

在国土空间规划中，应在现状基础数据充分分析研究的前提下，设置国土空间规划的刚性约束性内容。刚性与弹性内容体现了规划在土地资源管理中的政府、市场以及公众之间的关系，在目前新的国土空间规划体系下，在基本的生态条件约束下，对于核心建设区域，应在明确刚性内容的同时，慎重安排弹性内容，为未来城市、生态、社会、经济发展的不确定性留出应对空间，避免弹性内容的缺失，造成发展与管控之间矛盾的加深。

2.4强化全过程监督体系，加强违法惩戒力度

国土空间规划基础建立后，各部门编制基础设施和公共服务设施相关专项规划，应当以国土空间规划为依据，不得突破和违反约束性指标，严格执行管控要求。建立国土空间规划动态监测预警和实施监管体制，对建设项目和工程进行全过程、全周期监督，对各类土地资源状况进行定期检查，对国土空间规划执行情况进行严格督察。各开发建设活动应充分论证，对违反规划行为进行严肃查处。

采用大數据分析、地理信息系统等新技术和手段，对土地资源进行全方位监测，对违法行为及时制止，降低土地资源管理的成本，提高效率。加大违法行为的惩罚力度，并严格执行，从源头上消除违法建设。

结语：

总而言之，在国土空间规划的背景下，传统城乡规划所体现出来的劣势和不足，将会逐渐的修正和完善，随着体制机制的不断完善，政策的逐步引导，规划思维的转变，未来国土空间规划框架体系下的土地资源管理，将会更加科学、更加合理，能够有效促进国土资源的优化利用和经济社会的不断发展。

参考文献：

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