PPP项目不确定性风险因素及防范对策

摘要：本文结合目前国内PPP项目开展现状，总结了PPP项目存在的三大特点：参与方主体众多、实施跨度周期长、操作流程较为复杂，并分析了当前PPP项目在法律层面、前期准备工作、建设运营周期等方面存在的不确定性。在此基础上，提出了相关对策与建议。

关键词：PPP项目;不确定性;风险防范

自2013年下半年起，我国掀起一轮新的PPP热潮，国内大批PPP项目开展得如火如荼。根据全国PPP综合信息平台统计，截至2019年9月底，全国累计PPP项目9249个，其中开工建设项目3559个;项目总投资额14.1万亿元，其中开工项目投资额5.3万亿元。在热闹的数据背后，应该看到部分PPP项目存在运作不规范的问题，财政部也就个别项目专门出函要求其核查相关情况。本文通过分析PPP项目的特点及存在的不确定性，提出了相应的风险防范对策。

PPP项目特点

从PPP项目实际操作过程看，主要呈现以下三大特点：

一是参与方主体众多。在一个完整的PPP项目中，其参与方主体包括政府、社会资本、项目公司、金融机构、咨询机构等，因此，在具体项目操作中都需明确各自的角色定位及职能分工。同时，由于参与方主体众多，其涉及的法律关系也较为复杂，各方在签订一系列协议时应注意厘清法律关系，在协议中明确各自的权利义务。

二是实施跨度周期长。PPP模式是一种需要考虑全生命周期的项目运作方式，从项目前期遴选识别直至项目最终移交，属于一个较长期的合作過程，具体表现在项目前期包装时间长、合同双方谈判时间长以及项目运营周期长三个方面。目前，国内PPP项目平均生命周期一般在10-30年。

三是操作流程较为复杂。根据财金[2014]113号文，PPP操作流程包括五大环节、十九个步骤。其中，完成“两论证报告”“项目入库”“实施方案审批”“招投标公示”“纳入预算”等均为合规PPP项目所必备流程，可见流程较为复杂。

当前PPP项目不确定性风险因素分析

1.国家层面的立法文件尚未出台

目前，国家各部委颁行的规范文件多为原则性的指导文件，并未专门就PPP模式出台国家层面的立法文件，仅仅依靠法律效力位阶较低的通知、意见等规范文件，尚不足以建立一个能够保障社会资本收回投资及获取合理收益的法制环境，无法满足社会资本对投资及收益保障的合理预期。此外，现有各部委颁发的PPP规范性文件在具体PPP项目的适用过程中，存在与现行法律法规、其他部委颁发的PPP规范性文件间如何衔接与协调的问题，而这些问题在现有规范性文件中并未提供明确的解决途径。

2.前期准备不充分  导致项目未按预期实施

在这一轮PPP热潮下，部分地方基于拉动经济、促进投资等因素考虑，在未经深入细致的可行性研究及财力论证的前提下就纷纷上马一批PPP项目。前期准备工作的不充分，导致部分项目停滞不前，主要体现在三个方面：建设内容方面，受投资冲动因素的影响，项目业主在前期往往对建设内容没有明确的规划，随着项目的推进，由于规划的调整，直接导致项目建设内容发生变更，从而影响项目实施进度;谈判人员方面，由于PPP项目合同谈判条款多、流程长，因此，谈判人员的变化往往会造成“新官不理旧账”情况的出现，这点在政府换届、岗位调整时尤为明显。此外，政府相关业务人员对PPP流程不熟悉和不了解也间接拖慢了项目进程;审批部门方面，除项目常规审批外，PPP项目还涉及财政部门对“两论证”报告结果的认可、政府对实施机构及实施方案的批复等各项PPP流程的审批，涉及的部门和环节较多，因此，部分项目往往在审批的完整性、及时性上无法得到保证。回报价格方面，目前各地PPP项目普遍竞争较为激烈，社会资本为了项目中标往往尽量压低回报率水平，而融资成本的不断上升又进一步压缩了社会资本的利润空间。

3.项目建设与运营周期长  面临不确定性因素

从项目建设阶段来看，一是政策配套不到位。包括项目建设所需各项行政审批，以及政府承诺的用地等配套基础设施未能按时落实，均会对项目顺利完工产生较大影响。二是社会资本的完工风险。在目前国内PPP热潮下，各类社会资本均参与其中，企业的资质自然良莠不齐。在社会资本中标后，其能否顺利按期完成项目建设也是一大不确定性因素。

从项目运营阶段来看，一是行业政策性风险。部分项目在建成后由于补贴、准入等外部政策发生变化，直接对项目的需求、经济效益产生较大影响，并进而直接影响项目公司的收入。二是项目回报按期给付存在不确定性。项目建成并验收通过后，政府应按照PPP合同约定，定期足额支付相应款项，以确保社会资本获得合理的投资回报，而这又取决于政府履约能力。就政府履约能力而言，主要可关注当地财力、债务数据以及存量PPP项目执行情况。

相应防范的对策建议

结合上述不确定性风险因素，建议从以下几方面予以改进：

1.关注PPP立法进展  加强政策学习

目前，我国针对PPP模式尚未出台国家层面的立法文件，仅依靠各部委出台的规范性文件来指导PPP项目的开展，而此类指导性文件又种类繁多，不具备完整的系统性。但对于PPP从业人员而言，在积极关注立法进展的同时也应对现行的各类规范性文件做到了然于胸，尤其是要关注财税政策变化。就具体形式而言，对外可派员工参加各类PPP研讨会、行业论坛等，以获取行业最前沿的动态、政策;对内可定期组织员工集中学习最新行业政策，做到知识共享。

2.扎实做好项目前期工作  避免盲目竞标

社会资本应尽量选择前期工作较为成熟的项目进行介入，同时要对项目经济效益进行充分论证，理性选择项目;项目中标后，应按照拟定方案建设项目，避免项目内容发生重大变更。同时，政企双方应严格按照相关文件要求，落实各个环节对应的具体步骤，确保流程合规。

此外，政府应积极落实提供相关配套设施等方面的承诺，这既体现了政府对项目提供的支持和保障，也是基于项目特点的双方风险分配。合理、合法的政府承诺不仅有助于项目的顺利建成，也有助于PPP各方实现共赢。为确保政府对项目公司的支持力度，在项目实际操作中，社会资本可联合政府方共同出资设立项目公司。

同时，在项目实施过程中应积极关注内外部政策，市场供需变化对行业、项目的影响，积极做好预案安排，在PPP合同中设置合理的风险分担机制。

3.重视地方政府履约能力  合理选择合作政府

地方政府能否按期支付履约资金将直接影响整个PPP项目的成败，也直接关系到社会资本能否顺利实现投资回收并取得合理回报，因此，政府履约能力将是社会资本选择合作政府的重要指标。在具体操作中，可从以下三个方面进行考察：一是从政府层级角度。行政级别越高，其统筹协调资源的能力越强，因此，在选择合作政府时，可按照省会城市、计划单列市、地级市、百强县、一般县的顺序进行。二是从政府财力角度。可搜集包括GDP、财政总收入、存量债务等在内的各项数据，并通过建立数据库从横向、纵向的角度来分析当地政府的履约能力：可对当地已实施的项目进行摸查，一方面观察当地是否存在项目集中上马的情况，导致部分年度财力吃紧，进而影响后续项目的实施;另一方面可通过咨询其他社会资本方了解当地政府履约情况，重点关注在履约过程中有无产生相应的纠纷。三是从履约意愿角度。可优先与当地政府组建合资公司，从而分担政府履约风险，尤其是缓释政府换届等风险。

4.邀请金融机构参与前期工作  完善项目融资方案

对社会资本而言，PPP项目资金来源应作为决策前的重点安排，而金融机构的具体要求又关系到社会资本与政府的PPP具体合作方案，因此，金融机构的尽早介入极有必要。金融机构参与融资方案的设计、PPP合同的谈判将有助于项目的顺利推进，从而避免出现PPP合同文本不符合金融機构要求的情况出现。

参考文献：

[1]王守清，王盈盈.政企合作（PPP）王守清核心观点[M].北京：中国电力出版社，2017.

[2]周兰萍.PPP项目运作实务[M].北京：法律出版社，2017.

作者简介：

朱剑，浙江省杭州市人，汉族，国家开发银行浙江省分行，研究生，中级经济师，产业经济学。