我国治理体系现代化与行政执法检察监督的完善路径分析

关键词 治理体系 现代化 行政执法 检察监督

作者简介：娄全田，河南省邓州市人民检察院党组书记、检察长，四级高级检察官。

中图分类号：D926.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.280

在党的十八届三中全会中，以党和国家未来的发展为立足点，总结了国家改革开放后35年的治理经验，深入分析了我国在接下来一个时期内的国内外发展环境和形势，明确地提出全面深化改革发展的总目标。要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”十八大报告中明确指出，法制是治国理政的基本方式。党的十八届四中全会针对行政执法、检察监督提出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的明确要求。检察院依法执行检察监督过程中，需要对相关行政机关的违法行为和不履行职权的行为，进行督促和纠正。在依法治国的背景下，正式确立行政执法检察监督制度。在国家现代化的治理中，法治社会的建立是其核心价值。在国家现代化治理过程中，推动国家治理体系的现代化是主要目标。作为具有法律监督作用的检察机关，依照法律要求对相关的执法行为进行检察监督是参与国家治理最重要的实践途径。由于检察监督制度的初步实施，在很多方面仍然存在着一些不可回避的问题，所以加强行政执法检察监督制度的完善，将推动国家治理体系现代化的实现。

一、国家治理体系现代化的含义

国家制度建设与制度执行力是国家治理体系与治理能力的集中体现。有学者认为，国家治理体系指的是多元化的治理主体能够按照法律规定履行其所扮演角色的职能，从而实现发展目标和国家安全之间的有机系统管理。而采用依法治国模式，由党发挥领导职能，人民当家作主，三项元素和谐统一，是国家在治理体系构建方面的核心内涵。其中包括了对人民民主体系的进一步建设、对党的领导地位进行强化以及建设以法治为基础的国家治理体系等。另外有学者指出，就国家治理体系而言，是党领导人民对国家进行治理的一套制度体系。从另一方面看，就是一套完整的并且密切相连的具有相互协调作用的国家制度体系。而国家治理体系的现代化就是使国家的治理体系更加的科学化、规范化、制度化，使国家的相关管理人员能够采用法律制度和法治思维来治理国家，从而使中国特色社会主义制度中所展现的优势转化成治理国家的效能。

二、行政执法检察监督对国家治理体系现代化的作用

（一）是治理体系现代化实现的有效路径

国家实现治理体系现代化的核心价值是实行法治，即通过法治的手段，对国家进行治理，对社会进行管理。法治最重要的意义就是良法善治，是通过法律的形式，建立起社会的良好秩序，其核心价值是追求社会的公平公正，使人权得到足够的保障与尊重，使社会能够安定和谐、人民能够安居乐业、国家能够长治久安。

就检察机关而言，依法参与国家的治理以及对社会的管理就是其履行职责与任务的重要内容，也是其发挥根本职能的最重要领域。检察机关基础的检察职能是行政执法检察监督，对相关部门在行使行政权力时对其进行监督和制约。这样才能真正的实现在法律框架下，实行检察权力对行政权有力的檢察监督，让行政人员的行政效能得到提高，进而从根源上防止社会管理出现漏洞，消除社会中的基本矛盾，使社会发展更加和谐，达到善治的目的，最终实现行政执法检察监督推进国家治理体系现代化的路径。

（二）行政执法检察监督能够对行政能力扩张以及滥用起到制约作用

对行政权力进行监督是法治社会的基础理念，也是让法治得以实施的真理。改革开放以来，我国的行政执法取得了巨大的进步而且获得了一些比较让人满意的成绩，使我国的社会经济得到了进一步的发展，但依然有尚需完善的地方，如违法不究、滥用职权等，进而诱导各种问题的产生。而导致这些问题发生的原因是我国的行政执法权力相对来说过于集中，国家层面又缺少对行政权力进行监督的部门以及没有建立相应的监督机制。

作为检察机关，其性质和功能具体表现在，一为有效推进和规范法律运行，防止出现偏差和失误，并对其进行纠正;二为对权力运作进行制控，使其规范，并对不良行为进行矫正”。具有法律效益的监督是专门为了对行政权力和审判权力进行制约和监督制定的，是国家在法治治理中，由于国家的权力需要受到监督而产生的自然产物。作为检察机关，其行政执法检察监督的主要任务是使行政权力能够在法律的制约以及相关检查部门的监督下，规范的运行行政权力。与具有同样效益的行政诉讼审判监督相比较，行政执法检察监督具有相对明显的优势：第一，行政执法检察监督在进行督查工作中，能够伴随行政实施活动的整个过程，相较于行政诉讼审判监督，更加的积极主动，具有主动权，而且不受不告不理相关原则的影响与束缚。第二，行政执法检察监督在监督工作中可以分为事前监督和事中监督两个部分，相比较行政诉讼审判监督，具有更长时间与更详尽的监督，所以更容易在监督中及时的发现行政执法过程中的错误，以及能够及时的对其进行纠正。所以，在现有的检察机关中，行政执法检察监督具有更大的优势，能够有效的制约行政权力扩展与权力滥用事情的发生，确保行政权力在使用时的公开、公正、透明。

（三）行政执法监督检查有利于与刑事司法合力工作，促进依法行政

刑事司法和行政执法是将公安机关、检察机关、监察机关进行衔接的主管部门，与行政执法机关协同进行探索，避免出现有罪不究、违纪渎职等不良现象，从而促进司法与行政执法合理工作，形成高效的工作机制。这也是目前检察机关所能够参与在国家治理与社会管理方面中的重要部分。目前，全国的多个地方已经建立起有关两个部门之间的合作联系与共享平台，检察机关能够利用此平台，对获得的信息进行共享，能够让其在行政执法中对各个领域的行政执法机关的各项动态更好的了解和掌握。真正的做到网上办案、网上业务交流与案件信息传递，以及对案件进行实时的讨论和监控。这种网络共享平台的建立能够使多个部门更加方便的沟通，更加有力的进行防范、在对犯罪案件的处理中做到多部门的互相协作，对于能够构成犯罪的行为进行及时的转移，移送至司法机关，同时也能够让刑事司法与行政执法在工作中更加的便捷，整体合力，明显的提高对于相关刑事犯罪案件处理的质量与工作效率。而且，在利用平台共享信息，检察机关可以进行数据分析，有效的针对医疗卫生、公害污染、食品药品监管等各项事关民生的部分重点监督，如果发现有不依法履行职责权利与义务的，做出损害国家和群众利益的，提出检查整改的要求，促进依法行政，推动法治社会的建立。

三、国家治理体系现代化与行政执法检察监督的完善路径

（一）制定相关法律法规，使国家治理体系逐步法律化

由于行政执法检察监督制度出台的时间较短，所以没有比较详细的法律规定，而且缺少可以具体操作的依据，实施起来比较困难，以致于检察机关的很多法律监察工作无法落实到实处。要想解决这一问题，需要进一步的完善相关法律，以及充实行政执法检察监督的依据。

一是检察机关需不断发挥推动职能。首先，可以由最高人民检察院按照相关的职权制定与颁布有关行政执法检察监督的文件，把在行政执法监督检察中所遇到的问题，以及其具体实行方式和检察的强制力度作出规定，并赋予检察机关相应的介入权和调查权使其顺利执法。其次，各地的检察机关需与当地政府进行协作沟通，达成共识，制定相关条例文件，细化行政执法检察监督中的具体监督工作，对相关规定进行明确。

二是人大需要加快立法工作的步伐。经过立法，对行政执法检察监督的法律进行完善，使相关法案融入到国家治理体系之中，推动国家治理体系现代化的发展。然而，想要完善相关的法律法规，不能仅仅靠监察机构，还需要国家层面出台相应的法律文件，并将此落实到实处，让检察机关能够真正的拥有行政执法检察监督的权力。

（二）重视制度机制建设，营造良好环境

一方面，需要建立相关的工作机制。行政检察部门在工作中，需与职务犯罪部门不断沟通，协同开展工作，部門间加强联动。使两个部门之间能够更好地进行线索的沟通与移送，相互配合，制定详细规定。行政检察部门在行政执法检察监督过程中发现的犯罪线索要及时移交刑侦部门，让刑侦部门可以进行进一步的侦查。而刑侦部门在处理案件时，针对行政执法过程中的违法犯罪行为，需向行政检查部门及时通知。使检察机关能够相互协作配合，提高监督效率。另一方面，行政检察部门可以对案件高发部门委派常驻行政检察员，与相关的行政部门进行协商，确立工作模式，从而使行政检察部门能够对其进行实时的检察监督。

（三）建立工作衔接的制度与平台

建立相关的工作衔接的制度与平台，利用先进的信息化技术，使行政部门的案件受理与处理信息能够被检察机关全面有效掌控，使行政执法透明度增加。检察机关对于在行政执法中获得的信息按规定检查后，可以按照法律规定，采取相应的制裁手段，做到行政执法检查监督的有效权利。检察机关在接到举报或是主动介入到行政执法机关侵犯人民利益的案件和在行政执法中有严重犯罪现象的案件，对公务的廉洁性、正当性进行破坏，不正当使用行政权力的行为，需要检察机关进行证据收集、调查，在此期间需要确保证据的全面性以及合法性。

四、结语

总而言之，行政执法检察监督是国家治理体系现代化的重要途径，对行政权力的扩展与滥用具有制约作用，能够与检察机关中的相关部门进行联合工作，共同促进依法行政。目前行政执法监督检查需要进行完善，制定相关法律法规;重视制度机制建设，营造良好环境;建立工作衔接的制度与平台，是实现国家治理体系现代化与行政执法检察监督完善的路径，更是实现社会主义法治的重要途径。

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