治理绩效检验：“美好生活”与幸福指数及其实证比较——以广东省为例

郑方辉， 刘国歌

(华南理工大学 公共管理学院， 广州 510641)

党的十八届三中全会首次提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会则对这一战略任务的目标进一步加以深化与明确。全会指出，推进全面深化改革，既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度。从历史脉络看，2017年，中共十九大报告创造性地提出“美好生活”概念，指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”。正视这一定位，客观上要求量化主要矛盾的两个方面。事实上，对于“不平衡不充分发展”，学界已有较为清晰的度量标准和方法，但“美好生活”却是新的概念范畴，对其测量并非易事，个中还涉及与“幸福指数”的异同。但不论如何，一部人类的发展史，追求美好及幸福生活成为永恒与不变的主题。

一、问题与文献

(一)问题的提出

改革开放以来，我国经济增长步入快速道，2019年，国内生产总值超过90万亿元，人均GDP超过10000美元。与此同时，社会经济进入深度转型期，发展过程中一系列新的社会经济问题，尤其是结构性问题愈加凸显，住房、医疗、教育等基础性民生供给以及生态环境、食品安全、社会公平等问题，影响和制约了公众的获得感和幸福感。2019年，联合国发布《世界幸福感报告》，在全球156个国家和地区中，中国大陆排名第93位。换言之，公众幸福感处于相对较低水平，与芬兰、瑞典等高幸福感国家存在着较大的差距。这种现象的成因复杂，但归到底是发展的不平衡不充分，也从一个特定的角度佐证了十九大报告提出的“美好生活”概念的历史意义。因为从公众与政府的关系看，引领人民追求美好生活与幸福生活是党和政府的价值体现与职责所在，也是国家治理绩效的源泉。

逻辑上，实现国家治理体系和治理能力现代化，客观上要求度量和检验国家治理绩效，延伸的问题是如何论证影响国家治理绩效的因素，构建美好生活和幸福指数评价指标体系。传统观点认为，公众幸福主要源于个人感受和家庭境况，但越来越多研究表明，社会环境是影响公众幸福感和生活满意度的重要因素。[1]同时，社会制度的性质决定我国政府在经济增长和社会发展中扮演至关重要的角色，政府对经济社会发展的主导性和支配性地位使政府作为同公民幸福感的关联性的表现可能更为明显。[2]公民幸福也是政府治理的主要价值追求。[3]技术层面上，幸福感如何进行评价，如何进行衡量？作为掌握了主要社会资源、推动社会发展的主要力量，政府有哪些切实可行的举措能够提升公众幸福感？这些问题既是社会热点问题，也是政府施政的重要议题。本文基于国家治理绩效的内涵，尝试以公众满意度为导向，从比较视角构建美好生活和幸福指数评价指标体系，作为检验国家治理绩效的体系，应用于广东省的实证，探讨三者关系，并据此提出提升政府治理绩效的思路建议。

(二)文献简析

国内外关于公众幸福感的研究已较为丰富，幸福感研究从最早的心理学向社会学领域延伸，其评价也包含主观和客观等多种维度。早期的幸福感评价以主观评价为主，以Campbell等为代表的一些学者认为，幸福感的测量可以通过信度和效度的检验。[4]Diener等人通过问卷中设置主观评价的多级别量表来测量幸福感。[5]而经济学范畴内，基于“理性经济人”假设的幸福则等同于最大个人效用，如Blanchflower和Oswald所建立的幸福模型，即主观满意度水平则是个人效用、实际收入等个人特性的函数。[6]基于不同的评价视角，有学者将幸福感归纳为主观幸福感、心理幸福感和社会幸福感。[7]主观幸福感则是前文涉及的认知评价；心理幸福感则侧重良好的心理机能，如Ryff的心理幸福感6维度模型。社会幸福感更侧重个人的社会生活层面，注重个人与社会环境之间的联系，强调个人面临的环境挑战、社会价值、社会贡献等。亦有学者认为以人为直接测量对象的主观向度评价为狭义幸福指数，而由此衍生的客观向度则为广义幸福指数，广义的幸福指数具有强烈的价值导向和政策内涵。[8]广义幸福指数是主观评价和客观评价的结合，作为第一个将提升“国民幸福总值”设置为国内政策的中心目标的国家，不丹所构建的“国民幸福指数总值”(Gross National Happiness, 简称GNH)不仅包括主观因素，还有政府善治、经济发展、环境保护等多项客观指标。[9]基于既定的评价理念和结构维度，部分学者进一步探究公众幸福感与政府治理绩效的关系。世界经合组织认为：“改善我们的生活质量应该是公共政策的最终目标。”一些学者在研究中发现，政府作为、政治稳定、政府效率等会对幸福感产生积极影响，并逐渐意识到公众幸福感的测量对公众政策的制定具有参考价值。[10]但亦有Aloys等学者指出国家应当谨慎把握对公众幸福的关注，不仅因为自由自主也是公民幸福的一部分[11]177—190，也源于政策影响的有限性[12]。Easterlin认为经济增长不能带来公众幸福感的增加，但失业、安全保障等完善的社会保障政策则能够发挥作用。[10]布鲁克曼等学者研究表明，收入增长对幸福感增加的边际效用递减，幸福感增量变化渐趋稳定。

置于我国历史文化及政治制度之中，代表着广大人民根本利益的党和政府施政的终极目标就是让人民幸福。但如何处理经济发展与公众幸福感的关系，不仅是发达国家面临的难题，也是我国目前政府治理和政府绩效评价的导向问题。赵欣宇和范欣的研究发现，政府绩效和监管质量等政府治理的改善有助于提高主观幸福感。[13]目前政府绩效评价将幸福指数纳入评价体系的新趋势，实质上是将公众幸福作为一种价值导向，这不仅是对政府绩效评价体系的完善，也是通过促进政府关注民生问题来改善基层治理方式的有效手段。[14]江阴市制定的“幸福江阴综合评价指标体系”由反映各级政府改善民生工作情况的客观指标和民意调查的主观指标组成，是我国政府绩效评价中较早的以幸福指数综合评价为导向的体系。[15]一项基于中国地级市的数据发现，公共服务绩效对公民幸福感有显著的积极影响。

梳理国内外研究文献，不少学者的研究均涉及政府治理与公众幸福感的关系，但尚未形成统一的看法，更未有较完善的检验体系及实证成果。虽然部分研究发现政府治理绩效对公众幸福感存在正面影响，但影响程度怎样，依据是什么，评价体系科学性如何，尚缺乏系统性回应和深入分析，也正是如此，本文试图有所贡献。

二、“美好生活”及幸福指数是检验政府治理绩效的价值工具

(一)“美好生活”和幸福指数内涵

“国家治理的最终目标是提升人民的幸福。”[16]1989年，世界银行报告提出“治理”及“善治”(goodgovernance)的概念，学界愈加关注政府与公民社会的关系，并认为善治是国家权力回归社会，实现善治的过程是一个还政于民的过程。[17]同时，以满意度为导向的政府绩效评价发展呼应了政府善治的理念，推进了善治的进程。所谓满意度导向在技术层面上指向公众对政府的观感，属于主观范畴。基于追求幸福生活或“美好生活”愈加成为各国(地区)政府的执政目标和承诺，为回应现实需求，学界开始关注幸福指数与“美好生活”的内涵、测量方法以及与政府绩效、政府善治的关系。

“美好生活”的哲学内涵可以追溯到亚里士多德，它被视为“一个人在拥有基本的物质需求后，经过审慎思考之后追求的生活方式”，后经理性主义幸福观、“快乐论”、唯物主义特质幸福观、效用论等历史阶段的拓展，被学界概括为对一国(地区)国民在特定历史发展时期所享有的发展成果。幸福指数是一个主观范畴，也是全球性共识的概念。从量化角度，幸福指数是衡量人们对自身生存和发展状况的感受和体验，即幸福感的评价或测量指数。[8]测度范围包括宏观层面国家幸福指数、中观层面社会学幸福指数和微观心理学幸福感模型。[7]新世纪以来，基于发展转型的客观要求，我国不少地方政府提出幸福建设理念与目标，力图改变唯GDP至上的增长轨迹，折射了社会变迁的内在逻辑。在这一过程中，学界开始关注所谓“中国人的幸福指数”及其与政府治理水平的关系，提出中国式的“Easterlin悖论”“幸福鸿沟(Happiness Gap)”“中国困惑(China Puzzle)”[18]等理论观点和实证成果。还有学者依据中国国情指出，幸福指数是“美好生活”的体现，应将公众幸福作为公共政策的目标导向，将幸福感作为检验政府治理水平的指标。

当然，“美好生活”和幸福指数毕竟不是同一概念。二者尽管存有相同及相近的哲学起源，但美好生活强调生活状态，是一种“看得见的幸福”；而幸福指数更加注重个体感受和体验，更加凸显对自我实现及精神、信仰状态，可视为“看不见的幸福”及从物质生活到精神生活，再上升到宗教生活的体验。由此，在测量的指标体系上，“美好生活”侧重描述社会整体生活状态，更加关注物质、环境层面的客观因素，如OECD国家美好生活指数主要包括物质生活条件与生活品质两类指标。而幸福指数侧重于个体感受，可采用个人幸福感、满意度等衡量指标。[19]同时，“美好生活”与幸福指数评价有着重要意义。理论上，选择特定区域的实证研究能从特定角度检验Easterlin悖论，探讨经济增长、政府治理与公众幸福感之间的逻辑关系，为社会经济转型调整发展导向；实践中，“美好生活”和幸福指数导向的政府治理绩效评价，弱化唯GDP主义至上的增长观念，关注民生及公众对政府的认同度，推动服务型政府建设，有助于进一步改善基层治理方式，促进政府善治发展。

(二)作为检验政府治理绩效的价值工具

在现代国家治理理念、体系与架构下，美好生活指数和幸福指数的量化特征与价值取向，决定其成为检验政府治理绩效的价值工具。具体而言：

一是理念层面。“美好生活”和幸福指数蕴涵政府治理的价值取向。“过去30多年政府绩效评价的导向与标准所产生的问题，归根到底是如何处理经济发展与人民幸福的关系问题。”[3]政府“善治”具有强烈的价值导向，追求民主行政和最大限度地增进公共福利的价值理性。美好生活及幸福实现凸显善治的特质和诉求。[20]“善治”所内置的责任、回应、有效等要素说到底在于以经济发展、公共服务等为手段提高人民的幸福感。[21]由此，幸福生活或“美好生活”是政府治理绩效的价值体现。

二是工具层面。政府“善治”可以感知，同时应可以被度量。“善治”被界定为公共利益最大化的公共管理[3]，其实现程度可由政府绩效“产出”及“影响”来衡量。不论是美好生活还是幸福指数，作为评价体系本身具有工具属性，可以将公众真实幸福程度转化为可量化的参数，从而为公共政策制定提供公民关注问题、政策优先级别等参考信息。[22]具体而言，通过指标体系来量化“美好”与“幸福”的程度，包括物质满足、环境发展、精神感受等多维度的指标分解，涉及个人及家庭、社会生活、自然环境、政府作为等因素。

三是实践层面。尽管经济增长并不意味着幸福感的增加，但完善的社会保障政策等政府作为能够带来公众幸福感的提升。[23]从实践来看，20世纪70年代，不丹率先采用国民幸福总值(GNH)代替GDP，建立新的核算体系，参照国民幸福状况来调整公共政策，重点关注生活水平、健康、教育、生态体系、文化及社区活力、时间利用等多样性和弹性。依据不丹经验(2010年感到不同程度幸福的民众占比88.7%)[24]，2011年，联合国呼吁各国将追求国民幸福作为国家治理的最终目标[25]，并在2012年首次发布了《世界幸福指数报告》。在国内，地方政府也有积极探索，如2011年广东省就明确提出了建设“幸福广东”的发展目标。显然，“美好生活”和幸福指数已成为检验政府治理绩效的实操性导向和标准。

三、“美好生活”与幸福指数评价指标体系构建

量化“美好生活”和幸福指数客观上要求构建科学合理的指标体系。技术层面上，美好生活评价强化社会整体生活状态，可采用更多的客观指标。遵循系统性、典型性、独立性、可比性、可操作性的原则，依据对美好生活概念内涵进行分解。2017年，作为层次分析法特例，我们构建了由收入支出、社会公正、生态环境、政府作为与人民满意5项一级指标(权重分别为20%、20.3%、14.9%、15.1%、29.7%)、18项二级指标和40项三级指标组成的指标体系。如图1所示。

图1美好生活指数评价指标与维度

“幸福指数”建立在主观范畴之上，采用了单一综合问题(如过去一年，综合各种条件，你的幸福感如何)，进一步细化分项指标，通过抽样调查取得基础信息。根据英格尔哈特的幸福指数测量范式，将评价体系划分为总项评价与分项评价(满意度)，构建综合幸福感与满意度为一体的指标结构，如图2所示。其中，满意度评价包括个人家庭因素、社会因素、自然因素、政府因素(权重分别为17.1%、10.6%、5.5%、16.8%)。相对而言，幸福指数更加注重个人体验，二级指标及权重反映这一特点。

图2幸福指数评价指标结构与维度

四、“美好生活”与幸福指数实证评价及结果比较

构建评价体系的目的在于应用。以广东省作为实证案例具有代表性和前瞻性。首先，广东是改革开放的发祥地和最发达的省份之一，2018年全省实现地区生产总值近10万亿元，但区域之间发展严重不平衡，珠三角地区生产总值占全省约八成；其次，广东人口规模过亿，其中非户籍常住人口两千多万；最后，广东社会开放程度领先全国，现代化进程中所面对的矛盾和问题在全国具有前瞻性。根据指标体系及政府统计年鉴、抽样调查获得的基础数据，计算2018年(针对2017年度)广东省21个地级以上市美好生活与幸福指数如表1所示。

表1 2017年度广东省21个地级以上市美好生活与幸福指数测量结果

上述评价结果呈现的特点是：第一，美好生活指数与幸福指数偏低。2017年度全省均值，前者为68.16，后者为69.05，较为相近。21个地级以上市中，美好生活指数在0.70以上的有6个，0.80以上的有2个；幸福指数在0.70以上的有7个。

第二，地市之间结果差异明显。美好生活指数前三是深圳(85.21)、珠海(80.99)和广州(77.62)；幸福指数前三是广州(74.39)、珠海(74.09)和中山(74.07)。同时，经济发展只是美好生活与幸福指数的维度之一，但两者的走势却与各地经济发展水平存在一定关联性，如图3所示。

图321个地级以上市美好生活指数与幸福指数、人均GDP比较

第三，社会整体生活与公众主观感知并非同步。比较21个地级以上市美好生活指数和幸福指数排名发现，二者差距较大的有清远(8位)、梅州(6位)、河源(6位)、汕头(5位)。这种现象表明，创造美好生活并不必然引领人们走向幸福。正如学者Aloys所言：“只有个人自己才能找到自己的幸福道路，即使国家知道如何使公民快乐，在实行过程中亦大都背道而驰。”

图4美好生活与幸福指数评价各维度测量结果分布

第四，美好生活与幸福指数内部维度不均衡。其中，美好生活指数评价中，生态环境维度较优；而幸福指数呈现出“感性幸福”优于“理性幸福”的特点。值得注意的是，美好生活指数的主观维度“人民满意”在内容上有别于幸福指数中的“满意度”，两者差值达9.16。进一步观察发现，这与“人民满意”维度中“政府总体表现满意度”及“政府信任”指标评分有关。

图5全省美好生活指数二级指标得分率(%)

第五， 经济收入、人居美化、科教振兴、社会服务等具体指标为制约美好生活水平提升的“短板”。从二级指标看，如图5所示，得分率较高的是环境治理(89.5%)、能源消耗(78.0%)等类别指标，得分率较低的是收入水平(54.7%)、人居美化(54.8%)、地区经济(56.7%)、科教振兴(55.5%)和社会服务(58.4%)。三级指标中，得分率较低的有人均节能环保预算支出、基础教育在校生均预算支出、科技研发人均政府拨款数、境内住户存款余额、城乡居民人均收入差距等。

五、追求“美好生活”与幸福指数最大化的政府治理绩效提升

作为新的概念范畴，“美好生活”为量化“社会主要矛盾”中的公众需求提供了评价体系及度量标准，它是通往幸福生活的必经之路，也是完善社会治理与提升公共政策绩效的追求指标。以广东省为例，构建“美好生活”和“幸福指数”评价体系，并开展实证研究，有助于厘清两者之间的概念内涵，比较现实差距，寻求“幸福缺口”，为提高政府治理绩效提供可衡量的标准及有针对性的建议。依据实证评价结果及发现的问题，剖析原因，以追求美好生活和幸福指数最大化为目标，针对政府绩效改善，我们提出以下建议：

一是简政放权，改革行政审批制度。“善治”的本质特征在于其所指向的政府与公民对公共生活的合作管理，是实现二者关系的最佳状态。[8]区别于指向内部组织、强调程序、效率等的政府管理，以“善治”为标准的政府治理，旨在建设服务型政府。从评价结果看，“政府效率满意度”等主观指标评分较高，而“社会服务”“政府成本”等客观指标评分较低。由此，应简政放权，将政府服务更多、更好、更快地贴近群众和企业，包括：通过减税降费激活民间活力；通过改善营商环境减轻企业负担；激励更多有益于推动社会服务、科教文卫等方面的民间创造；通过优化政府职能，让社会多元主体参与管理，等等。

二是彰显社会公正，补足民生领域短板。社会公平是公众幸福感的核心影响因素。针对民生领域的资源供给和成果共享不足，弱势群体在社会中生存环境恶化及话语权缺失等问题(如深圳市“社会公正”指标评分仅为67.85，“美好生活”指数排名全省第一，房价收入比指标得分却较低)，应强化弱势群体教育、社保、医疗等基本公共服务的有效供给，真正实现基本公共服务均等化，由公共财政兜底“底线民生”，缓解长期以来公共资源在弱势群体配置不足的短板，避免弱势群体“被幸福”。

三是保护生态环境，注重发展的可持续性。从环境治理到环境“善治”，是“以人为本”治理理念的体现。现代环境问题的影响广度和深度已经超出了单一主体的解决能力，需要由政府主导、法律引导、协同社会公众共同参与。[26]这个过程也是政府由单一政治经济目的向保护公民环境权的服务型政府的转变。评价发现，“环境治理”指标高评分和“人居美化”指标的低评分并存。为此，应动态调整经济增长与环境保护的关系，避免各项政策“一刀切”现象。尊重自然，顺应自然，保护自然，着力建设宜商宜业宜居的生活生态圈，使公众享受发展和保护环境成果。

四是统筹发展，以大湾区发展带动粤东西北振兴。区域均衡发展是全球性问题，2018年广东省域内区域发展差异系数为0.6619。评价结果显示，珠三角地区“美好生活”和幸福指数普遍优于粤东西北。如何以粤港澳大湾区战略为契机带动粤东西北发展是公共政策面对的现实矛盾。基于统筹发展理念，应通过立体交通网络加速区域融合，有效缩短粤东西北与珠三角的往来时间，实现城市群的物理融合；塑造区域合作长效机制，加速资本、技术、人才信息的有序流动，实现集聚经济效应和正外部性；通过岭南优秀传统文化的同源基础，实现优质教育资源、公共文化服务体系、人才资源和就业机会、旅游资源及医疗卫生服务体系的交流共享，增加粤东西北的发展机会，构建大湾区优质生活圈。

五是创新社会价值体系，提高公众幸福感。实质而言，绩效治理是政府及社会中多方主体共同参与的过程。[27]政府治理方式直接影响公众幸福感，社会主义价值体系核心在于以人为本，塑造以幸福感为导向的公众参与治理文化。同时，经济及收入增长是手段不是目的，目的在于精神与信仰的满足及升华，这也是追求“美好生活”指数和幸福指数的真谛。为此，应重构价值体系，强化精神文明建设。值得关注的是，精神层面塑造社会价值体系的另外一层意义在于，政府对公民幸福的责任是有限的，也应当是有限的，归根结底公民自己才是幸福生活的主体，因为幸福首先是一种个人的主观体验。

六是构建以“美好生活”指数和幸福指数为导向的政府绩效评价体系。“以人民为中心的政府治理，要求建立一个多主体360度全面参与的绩效评估主体系统。”[28]拓展公众参与政府治理的途径，包括对公共政策制定的影响和参与、对施政过程的监督和控制、对结果绩效的问责，公共参与能够为政府治理的公共性和政策的公正性提供保证，进而提高公众的幸福感和获得感，提升政府治理绩效。