政治资源与区域治理<br/>----长三角地区社会治安防控一体化构想

政治资源与区域治理
----长三角地区社会治安防控一体化构想

2020-02-26詹晟晨

山西师大学报（社会科学版） 2020年4期

谢岳，詹晟晨

(上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200300)

2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局。2019年12月1日，为深入贯彻党的十九大精神，全面落实党中央、国务院战略部署，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，标志着长三角地区经济与社会一体化建设全面进入实施阶段。

在长三角地区，密集的交通网络大大地缩短了城市空间距离，产业布局的郊区化导致了流动人口大量地聚集在治安防控力量薄弱的边缘地带，这样，长三角地区的三省一市不仅仅在下辖的城市边缘地带而且在省际交接地带，还面临着普遍的犯罪率高、暴力型强的社会治安状况。[1]由于长三角地区的社会治安防控体系一体化建设还处于起步阶段，跨区域的公共安全治理水平和能力大大地滞后于经济与社会发展的需求，在相当大的程度上抑制了区域一体化的发展。在这种背景之下，在三省一市之间建设区域性社会治安防控体系行动框架，重视和强调地区之间协作，整合现有的社会治安资源，提高社会治理的治理水平，就显得尤为迫切。

党的十八大以来，中国共产党在历史和实践中总结与提炼了有关公共安全的重要思想，系统地阐述了社会治安防控体系建设，形成了系统的总体国家安全观。这些重要思想是指导和建设长三角地区社会治安防控体系一体化的根本依据和宝贵的政治资源。通过概括习近平关于公共安全和社会治安防控建设思想以及党中央有关国家治理的经验总结，本文尝试运用这些政治资源，提出构建长三角地区社会治安防控体系一体化初步构想。

一、长三角地区社会治安防控体系一体化建设的意义

在长三角地区构建社会治安防控体系的一体化框架，具有多方面的意义。

(一)适应了新时代的迫切要求

习近平在党的十九大报告中全面总结和概括了新时代中国特色社会主义思想，明确指出，“新时代我国社会主要矛盾是人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。”主要社会矛盾的变化反映在“社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务繁重，国家治理体系和治理能力有待加强”。

在新时代，在我国主要社会矛盾发生重大变化的背景之下，如何维护国家主权、保持社会稳定，对社会治安的治理提出了新要求。传统的社会治安治理需要不断地变化与革新，以便更加高效地适应新时代的社会治安形势的发展步伐。

(二)建立长三角社会治安防控体系一体化框架，是深入领会和落实习近平的总体国家安全观的重要举措

习近平多次发表的有关总体国家安全观的讲话是长三角社会治安防控体系一体化建设的重要指导思想。第一，“要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，动员全党全社会共同努力，汇聚起维护国家安全的强大力量，夯实国家安全的社会基础，防范化解各类安全风险，不断提高人民群众的安全感、幸福感。”[2]第二，“各地区各部门要贯彻总体国家安全观，准确把握我国国家安全形势变化新特点新趋势，坚持既重视外部安全又重视内部安全、既重视国土安全又重视国民安全、既重视传统安全又重视非传统安全、既重视发展问题又重视安全问题、既重视自身安全又重视共同安全，切实做好国家安全各项工作。要加强对人民群众的国家安全教育，提高全民国家安全意识。”[3]第三，“政法系统要把专业化建设摆到更加重要的位置来抓。专业化建设要突出实战、实用、实效导向，全面提升政法干警的法律政策运用能力、防控风险能力、群众工作能力、科技应用能力、舆论引导能力。”[4]上述讲话精神从政治高度指明了长三角地区构建区域性社会治安防控体系一体化的必要性和方向。

(三)丰富与完善了社会治安治理的内涵与目标

中共中央曾经出台过多部重要的文件，将社会治安防控体系定位为维护社会稳定、提升国家治理现代化水平的一项重要政策，并且在不断强调社会治理的重要意义，强调社会治安的重点在基层，社会治安的优势在于运用综合手段。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对于社会治安防控体系建设提出了新要求，反映了党中央治国理政思路的大转型，即从统治向管理转型、从管理向治理转型。在长三角地区构建跨地区的社会治安防控体系，不仅仅是深化与理解党的十九届四中全会《决定》的具体举措，而且是创新性地完善《决定》精神的一项举措。一体化的治理框架，将社会治安防控体系建设内容丰富为由点到面、由封闭到开放、由单兵作战到协同治理。

(四)构建区域性的协作治理框架，提高整体治理水平

长三角地区社会治安防控体系一体化建设的直接目标，就是迅速地提升区域性社会治安治理的质量和水平，将社会治安防控由行政分割转变为行政一体、由单兵作战转变为协同治理的机制。这个目标是基于现实与理论两个方面的考虑而设定的。

在实践层面，长三角地区社会治安治理质量的水平长期以来一直徘徊在较低水平，其中一个重要原因是，三省一市之间缺乏全面有力的协同行动机制，导致了在区域性社会治安防控方面出现了一些重要问题：领导不重视，部门之间相互推诿，回避责任；跨部门信息共享存在较大鸿沟；统一行动滞后，等等。在跨地区之间缺乏有效的协作机制的情况下，党委和政府往往会错过对社会矛盾预防的最佳时机，以至于矛盾复杂化，冲突升级。即使有些地方在尝试建立跨部门协作机制，但是，由于缺少统一的领导，相关部门在协作的同时都试图成为主导角色。在理论层面，高质量的社会治理取决于行政机关与社会之间的合作所释放出来的整体行动能力，取决于行政机构之间无缝隙的合作关系，取决于信息共享的程度。[5][6]上述理论既指出了区域性治理的发展趋势，也为区域性治理提供了理论保障，确保长三角地区社会治安防控体系一体化建设的可行性。

二、区域治安防控一体化建设的政治资源

党的十九大以来，特别是党的十九届四中全会，习近平提出的总体国家安全观成为社会治安工作的基本指导思想，在此基础上，党中央提出了社会治安防控体系建设的指导原则、建设目标、政治保障与基础资源等具有全局性的指导意见。这些指导意见成为长三角地区社会治安防控一体化建设的政治基础。

(一)社会治安防控体系建设的指导原则和建设目标

党的十九届四中全会上通过的《决定》，对于如何建设社会治安防控体系提出了重要的指导原则——“专群结合、群防群治”。这项原则是指导长三角地区社会治安防控体系一体化建设的基本精神。“专”就是要发挥政法机关的维护社会稳定的专职机关的主力军作用，建设更加专业的维护社会稳定的警务队伍；“群”就是社会稳定工作要坚持走群众路线，既要体现为人民服务的原则，又要为人民群众参与社会治安工作提供机会，发挥群众的智慧与力量。

在“专群结合、群防群治”原则基础之上，《决定》对社会治安防控一体化建设提出了三大目标：一是“提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平”；二是“提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性”；三是“建立问题联治、工作联动、平安联创的机制”。长三角地区社会治安防控体系一体化建设应当紧紧围绕三大目标，将原则和目标结合起来，落到实处。

(二)社会治安防控体系建设的政治保障

党的十九大报告指出，发挥党的集中统一领导、充分发挥社会主义制度优势，是夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的关键。而党的集中统一领导和社会主义制度优越性能够为社会治安工作提供不可替代的政治保障：第一，发挥党的领导作用就是发挥党在社会治安工作中统领全局的作用，充分发挥社会主义制度的优越性，调动全社会的力量，集中力量办大事；第二，发挥党的集中领导作用，能够确保中央将社会治安的各项工作贯彻到底，减少地方工作的懒政、惰政现象发生；第三，发挥党的领导作用，能够在共产党员中间树立“四个意识”和“四个自信”，提高基层党组织的领导能力、协调能力、贯彻能力和执行能力。

长三角地区社会治安防控体系一体化建设，必须紧紧地依靠上述政治资源，发挥党的领导作用，协调三省一市之间的党政关系，齐心协力地推进一体化工程建设。

(三)社会治安防控体系建设的基础资源

按照党的十九届四中全会《决定》的精神要求，区域性的社会治安防控体系建设，必须以地方社会治安防控体系的完整性、协同性为基础，以专业治安力量为主体，发挥群防群治的优势，将跨省份的社会治安防控体系建立在牢固的基础之上。否则，区域性的社会治安的“工作联动、平安联动”就会失去根基。目前已经建成的“七网网络”(包括社会网络、行业网络、乡镇社区网络、党政机关网络、信息网络、轨道交通网络、视频监控网络)就是跨地区治安防控的重要的基础性资源，通过大数据手段和工作机制，充分发挥这些网络的基础作用。

三、长三角地区社会治安防控体系一体化建设的基本构成要素

在建构的意义上，区域社会治安的防控体系的一体化建设，应当围绕核心要素而展开。这不仅仅是基于公共治理理论的前瞻性要求而做出的，而且是遵从了党中央有关公共安全建设和习近平有关总体国家安全观的精神而做出的。结合京津冀治安防控一体化的经验，下文重点阐述五个方面的构成要素。

(一)区域性社会治安防控体系的一体化应当建设一个核心的跨地区指挥机构

虽然在现有的机构之上成立新机构会增加行政成本、加大信息对称的难度，但是，完全依靠各个组织机构的自觉行动，或者依靠区域性临时机构来维护长三角地区的日常的社会治安，显然是难以满足现实的需要。仅仅就区域性警务协同治理，学者指出，需要强有力的组织机构为依托，对不同治理主体进行组织协同。[7]其中，重组行政区域、上级行政主导和协同主体自发协同等模式受到专家的大力推荐。[8]在这方面，区域性社会治安防控体系一体化建设应当在三个方面着力：一，着力提高党委的领导能力，强化党委在跨地区治安建设方面的顶层设计能力和横向协调能力。二，着力建设以政府为主体的跨地区治安防控责任体系。各级政府不仅仅是社会治安建设的主体，同时还是社会治安治理的职责主体。三，公安机关是区域性社会治安的主力军，跨地区治理机构的建设应当强调公安机关在警务工作上的领导与协调作用。[9]

京津冀地区在跨地区警务协作的机构建设方面已经迈出了第一步。在构建领导体系方面，京津冀地区于2017年成立了警务协同发展领导小组，涵盖多层级、多警种的领导体系，逐步建立起联席会商、情况交流、宣传通报、督导检查等四项机制，加强对警务协作重大事项、重点任务的协商研究和统筹推进。在执法执勤方面，三地公安机关搭建了“执法办案协作联席会议平台”，并借助此平台完善了“长效联络机制”和“跨区域打击犯罪协作机制”，推出了“京警入冀、冀警入京”联合执法执勤等合作模式，并在接壤区形成了“通武廊”“京承七区县”“延张合作”等示范工程，深化了“小区域”警务协作机制。[10]

(二)区域性社会治安防控体系的一体化应当重视发挥社会参与的积极性

社会参与是现代社会治理的基本价值取向和基本方式，也是实现善治的基本条件。目前，我国已经建立起比较完善的社会参与社会治安防控的基本框架，该框架由六个部分构成：第一是治保委员会，它是依据村(居)民自治法律建立的社区居民自治管理组织的重要组成部分；二是单位内部治安保卫委员会，主要建立在国有企事业单位内部；第三是治安联防队，由企事业单位、街道和乡村设立与管理，负责单位和社会内的治安防治；第四是分布在全国各个城市的保安公司；第五是辅警，由基层公安部门招聘、培训和使用的警务力量；第六是平安志愿者，是市民自愿参加社会治安防范活动的群体组织。社会组织之所以是社会治安防控不可替代的资源，是因为：它们能够弥补专业警务力量的不足；社会覆盖面广，可利用的资源多；收集治安信息；整合各类群众力量，降低防范成本。[11]

以平安志愿者为例。平安志愿者制度在京津冀社会治安防控方面发挥了巨大的作用，特别是在2008年北京奥运会之后，“奥运安保模式”在全国各大城市广泛推行。京津冀地区在凡是遇到重大活动的时候，比如“两会”、重大节庆、重大体育赛事等，都会启用三地的志愿者队伍，依靠他们进行日常巡逻、信息收集、协助警察进行安全检查。京津冀地区平安志愿者的活动一个显著的特点是，以保障首都安全为安保活动的中心任务，服从区域性社会治安的统一要求。[12]

(三)建立区域性治安信息共享平台

在大数据时代，信息共享已经大势所趋，它颠覆性地改变了传统的分割的、封闭的、单一作战的治安防控模式。在建立跨地区治安防控的过程中，实现信息共享必须建立一个或多个区域内共同使用和分享的信息平台，依靠各个地区的人力资源，收集、整合治安信息，通过信息平台及时地为各地区分析、研判治安形势提供便利。[13]另外，信息平台建设要特别重视跨地区之间的技术培训，缩小地区之间的技术差距，强化治安数据分析、案例研判的能力，建立健全相应的预警模型库。[14]

(四)区域性治安防控体系一体化必须建立在制度化的基础之上

区域性社会治安防控体系一体化建设通常有三种模式：第一种是中央主导模式，中央政府是区域性治理的推动主力；第二种是地方指导模式，区域内省级政府的公安机关扮演主力，中央政府不再居于主导地位，而是发挥指导功能；第三种是多元治理模式，中央政府只负责监督，公安机关内部在各领域进行广泛合作，并且不再局限于专项性的部分合作，而是建立综合性职能组织机构，形成实质性全方位合作。[15]但是，无论采取哪种模式，如何让该模式运转正常，都是一个至关重要的事情。常见的做法是将临时性的治理模式加以制度化，将随意性的行为固定化，通过激励和监督，形成行之有效的一套“硬”规范。[8]

京津冀警务协同治理采取的是多元主体的治理结构，这一特点要求京津冀三地公安机关之间建立通畅有效的沟通协商机制。实践中，沟通协商机制被进一步细化为警务沟通机制和警务协商机制。一方面，为确保京津冀三地公安机关沟通的有效性和常态性，三地成立了专门机构或组织，保证沟通功能的实现；另一方面，三地公安机关建立了平等的警务协商机制，基于平等地位，自愿参与协商，围绕具体的合作内容、范围和程度进行协商，从而达成共识。通过上述制度化建设，三地公安机关在协同性、信息共享等方面取得了显著的成绩。[15]

四、长三角地区社会治安防控体系一体化建设的初步构想

构建长三角一体化社会治安防控体系的基本措施，是建立一套可行的、能够实现社会治安防控的“整体性、协同性、精准性”的一体化的框架结构，侧重五个方面的建设。

第一，建设一个一体化的社会治安防控体系的组织架构，统领与协调长三角地区主要城市的社会治安的预防与控制工作，弥补现有的由于行政区割而造成的治安盲区。

在职权划分上，长三角地区的协调组织应当发挥如下作用：第一，发挥公安部的主导作用。确立以公安部为中心的框架结构原则，由公安部牵头，形成四地统一的决策联动机构，即长三角区域综合指挥中心，涉及四地警务协同的警务活动，由该机构统筹四方决策、调动人员并分配资源。第二，治安防控体系协调组织应当坚持日常工作的制度化，设立负责长三角警务联络的上海联络部、浙江联络部、江苏联络部和安徽联络部，由主管各警种的厅(局)长牵头，各相关单位负责人参加，负责长三角警务合作的日常沟通协调、警务资源的统筹调配等。第三，其他机构的作用。除了公安机关和政府其他相关部门之外，私立性的保安机构、中立性的调解组织、群众自治组织以及公民个人等都应该发挥作用并承担一定的责任，公安机关作为警务活动的绝对主体，应常规化、制度化地主动协同参与警务活动。

第二，建立一个跨地区的群防群治联动网络，整合现有各自为政的分割网络，整合之后的跨地区群防群治网络应该在人员培训、人员调配、协同预防等方面有所突破。

鉴于跨地区社会治安的复杂性和流动性特征，三省一市交界地区犯罪率高成为建立区域性联防联动网络的一个迫切的需求；三省一市已有的联防联动基础性网络以及以公安为主体的协调机构的设立，为长三角地区联防联动网络建设提供了有利条件。长三角地区的社会治安联防联动网络的构建，应当紧密结合地区性社会治安现状，匹配长三角地区社会治安防控体系一体化机构的建设模式，重点提高三省一市在重大活动、重大节假日等平安志愿者的跨地区联防联动能力，建成一个稳定的、制度化的联防联动的制度，将三省一市的现有力量整合到一个体系下面。

第三，建立一个长三角地区社会治安防控共享的信息网络，打破现有的按照行政区划而各自为政的信息孤岛现状。这个信息网一旦建立起来，长三角地区的人员流动信息、警务协作、嫌疑人监控等跨地区犯罪行为，就能够在第一时间加以掌控，不仅节约了警务成本，也提供了防控和打击的效率。

信息共享平台可以采取两种模式的综合，一种是官方协作，另一种是民间协作，二者相互支持，互为补充。官方协作主要是指同政府各部门的协作，这种协作强调的是政府各行政执法部门的积极参与，由公安机关负责相关部门之间的联系与沟通，实现警务信息的共享。民间协作指的是政府与社会组织之间的协作模式，民间组织以合同契约为基础，以有偿的方式向政府特别是公安机关提供信息。

第四，对长三角一体化社会治安防控体系中的部门、人员和相应的工作制度实行立法保障，避免区域性协同治理变成形式主义的“走过场”甚至“形同虚设”的后果。“三省一市”的人大立法机关应当将此项工作纳入年度立法议程，将以下工作法制化。

首先，三省一市的立法机关应当建立定期的协调制度，协调地区之间在治理合作方面存在的各种问题。立法协调制度主要立足于三省一市在治安防控方面存在的法规壁垒、治安责任不一致等问题，通过协调机制，使得跨地区的合作机构能够真正地实现一体化。其次，在治安防控方面，三省一市应当通过协调立法，缩小警务执法的法制差异性。由于经济和文化发展水平的差异，长三角地区的省级人大的地方立法权在社会治安管理方面的管理、控制、打击等诸多方面的法制标准和执法程序存在一定的差异。因此，三省一市应加强立法方面的沟通与协商，修改与制定标准一致、零差异的法律法规体系，为建立长三角治安一体化创造条件。再次，三省一市组建治安协同发展法制化的专门机构，专门负责在辖区内警务合作的立法和执法工作。通过调查研究，发现那些无法适应现实需要的行政规章，该专门机构要协调沟通，修改那些存在互相矛盾的治安法规，提出适应新形势发展需要的建章立制的内容。

第五，建立长三角一体化社会治安防控体系的财政共担制度，本着“共同受益、共同分担、量力而行”的原则，“三省一市”的政府部门应当将这笔行政开支列入年度财政预算，从制度上确保该项工作落到实处。

联合组建的社会治安防控体系组织机构不是一个临时性的组织，三省一市应当在资金上确保其正常运转。为了避免经费投入的波动引起的资金匮乏，三省一市应当将联合机构的费用列入各级政府的财政经费预算当中，并且根据组织规模的变化适时地调整预算额度。

在财政收入上，三省一市大体上维持均衡，上海、江苏和浙江都是全国最为发达的财政大省，财政实力相当接近，但是作为相对落后的省份安徽，在财力上要远远地落后于其他三个省市，这个差距会极大地影响到社会治安防控体系一体化建设进程。在致力于解决财政差距、保障一体化组织机构正常运作的时候，应当考虑三种解决方案：一是均摊部分的财政支出由中央转移支付承担；二是安徽省免于财政贡献，由上海、浙江和江苏均摊；三是安徽省的财政分担部分低于其他三个省市，剩余部分由上海、江苏和浙江均摊。