谈财政同级审的问题导向及整改途径

米久洋

摘 要：财政同级审是国家审计的法定职责，是审计工作的首要任务和永恒主题，已成为审计业务工作的“必修课题”。审计内容涉及预算执行、财政管理、政策执行等方面，审计方式多采用“1+N”方式。本文以阐述财政同级审的审计问题为导向，思索整改途径，做到切实履行好审计机关的法定职责，完成好这个审计的永恒主题工作。

关键词：财政同级审  问题导向  整改途径

财政同级审，从宏观层面上讲是国家审计的法定职责。各级审计机关依照《审计法》规定，对同级财政预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，并受政府委托向同级人民代表大会常务委员会提交审计工作报告，并报告审计查出问题的整改情况。从微观层面上讲是审计工作的首要任务和永恒主题。审计内容以规范财政预算编制执行管理为主线，重点关注预算编制、预算调整、财政存量资金、转移支付资金等方面，同时拓展到重点领域、重点部门、重点资金和重大政策执行情况以及民生资金和项目的审计，逐步实现对国家公共资金、资产、资源使用与管理情况审计的全覆盖，极大程度发挥审计在国家经济社会运行中的“免疫系统”作用。

一、预算执行方面

根据《中华人民共和国预算法》规定，财政每年编制四本预算，分别为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并且应当保持完整独立，一般公共预算与其他三本预算相衔接。这四本预算的编制、调整、执行、决算情况须经同级人民代表大会批准并向社会公开。审计人员通过查阅本级预算收入和支出的执行情况、与财政部门直接发生预算缴拨款关系的部门单位的预算执行情况、各类财务会计报表资料等，利用计算机进行电子数据对比分析，发现各类问题。

（一）预算编制是否完整。

审查“四本预算”的编制情况，关注全部政府性收支是否全部纳入预算管理，各类预算收支范围是否明确，功能定位是否清晰，是否统筹安排，相互衔接，揭示年初预算不完整，支出安排不规范等问题。检查年初预算细化、到位情况，计算年初预留资金的规模和比例，以及各部门系统未细化到具体项目和单位的预算总额及增减变化。关注国有资本经营预算编制和社保基金预算的覆盖情况，掌握未纳入预算编制范围的资金规模并分析原因。检查部门预算编报范围是否完整、合理，预算支出标准是否科学合理，基本支出是否满足部门单位正常运转、完成日常工作任务的需要，项目支出预算分配方法是否科学公正。

（二）决算编制是否准确。

审查决算报表是否详细完整地反映了预算执行结果和政府资产负债情况，报表调整过程是否合规、依据是否充分、权责发生制核算等特定事项是否完整规范地在附注中予以说明。通过分析政府预算与部门预算、部门预算与部门决算草案、政府预算与政府决算草案的差异，揭露预算编制的不完整性。关注政府性收入是否足额上缴，列报是否真实、完整，是否存在已征收的各项收入挂往来、未按规定的科目纳入决算报表反映等情况。检查是否存在决算（草案）列支标准不一致、擅自扩大权责发生制适用范围、未如实反映预算执行结果的问题。一般公共预算支出是否按其功能分类编列到顶、按其经济性质分类编列到款，是否存在支出分类不准确、虚列支出、支出挂往来、虚增重点支出或民生支出等问题。

（三）预算收入执行是否合规。

掌握收入规模，分析收入结构和质量，检查全部政府收入是否纳入预算管理。关注地方财政收入的真实性，揭示通过资金空转、报表调节、收入结构调节、收过头税等方式虚增财政收入等问题。延伸审计税务部门，关注营改增后企业税负变化情况、税务代开发票点情况、一般纳税人和小规模纳税人认定等情况，选择重点企业开展税收征管情况调查，关注应征未征、擅自减免、多征过头税等问题。关注行政事业性收费、国有资源（资产）出让及有偿使用等非稅收入，是否存在执收不规范，多征少提、提前征收或者违规减免、划缴不及时等问题。审查是否将规定的政府性基金转入一般公共预算，非税收入是否全部纳入非税收入管理系统管理，是否存在隐瞒、截留财政收入，是否存在通过“空转”虚增本级财政预算收入情况。关注社会保险基金征收到位情况，分析收入不到位原因，是否存在财政配套资金不到位情况。

（四）预算支出执行是否规范。

审查支出预算执行进度，着重反映资金未在规定时限内下达或拨付不及时、预算执行迟缓、预算执行进度不均衡、年底支出金额过大和突击拨款花钱、“以拨作支”、年终结转或结余过多等问题。检查预算资金的分配程序是否合规，分配依据是否充分，是否存在超预算、无预算支出情况。审查扶贫和社会保障等民生支出、交通、科技、生态保护、教育等重点项目支出的规模和增长变化情况，了解城乡居民养老保险、城乡低保、基本医疗及公共卫生补助等提标扩面情况。关注基本养老保险、基本医疗保险潜在赤字，是否存在个人账户空挂和欠付医疗机构账款等情况。

（五）预算程序管理是否严格

审查本级财政是否及时将人大批准的预算批复到预算单位，预算调整安排是否按程序报批，向一级预算单位调整预算的项目、数额、方式、原因、措施等情况是否真实、合法、可行，有无越权随意增加支出预算的现象。预算资金科目间的调剂使用是否合规，对确定当年预算不能执行的项目，是否及时调整预算。预备费的安排使用是否合规合程序。掌握财政转移支付资金总体规模结构，重点揭示专项转移支出清理整合不到位，结构不合理，项目设置过多过散的问题。检查政府“四本预算”报告、报表及相关说明是否细化公开到支出功能分类项级科目，一般公共预算细化公开到支出经济分类，一般性转移支付和专项转移支付目录是否全面向社会公开。重大产业类专项资金是否实行管理办法、申报流程、评审结果、分配结果和绩效评价的全过程公开。

通过对上述问题的揭示，意在促进建立健全完整、功能定位清晰的政府全口径预算，提升预算管理的统一性和完整性。推动预算安排和资金分配的科学公开，促进细化预算编制、严格预算执行、提高预算执行效果。

二、财政管理方面

财政管理是对财政收支活动进行计划、调节、监督、控制等一系列活动的总称，其范围包括财政支出绩效管理、国库集中支付管理、政府采购管理、国有资产管理、政府债务管理、各种专项资金管理等方面。可以说是贯穿财政工作始终、几乎覆盖所有财政领域和财政过程的一项经常性工作。他不仅决定着财政工作的整体水平和最终成效，而且也在很大程度上制约着财政改革的效应和财政资金的使用效益。正鉴于此，有必要将财政管理的质量和水平列为财政同级审的重要内容，主要揭示财政部门是否贯彻实施国家财政政策和财政规章制度，有效组织财政收支，合理调剂资金，实现财政资金的绩效最大化。

（一）财政支出绩效管理是否到位。

重点关注财政贯彻落实政府推进预算绩效管理意见的情况，检查是否建立健全贯穿预算编制、审查、执行、监督、评价全过程的绩效管理制度，是否下达年度规模以上预算支付项目绩效目标。审查已下达的绩效目标组织实施情况，是否按规定制定了具体的绩效评价指标体系和实施方案，绩效考核内容是否全覆盖，是否将绩效考核结果作为资金分配的依据，考核结果是否按要求公开并对发现的问题进行落实。

（二）财政专项资金管理是否严格

掌握财政专项资金的种类和规模，关注惠农资金、社会保障资金、医疗卫生资金、科技及文化旅游产业资金等各类专项资金管理制度的建立健全情况，是否建立了跟踪问效制度及退出机制。审查各专项资金的使用是否合规，专项资金分配是否科学，下达是否及时，是否达到了预期效果。

（三）政府采购管理是否合规

审查政府采购预算编制、采购执行结果的控制机制是否完善、政府采购审批事项是否合规等情况。关注政府采购程序是否规范、采购资金是否纳入预算、资金使用是否合规、非招标采购方式审批是否恰当等情况。

（四）国有资产管理是否到位

掌握同级财政行政事业单位资产管理信息系统资产登记情况，检查资产数据（特别是无形资产）录入是否完整、真实，数据更新是否及时，单位和部门是否全覆盖。关注行政事业单位的资产购置批复情况，财政是否制定了资产配置标准，资产购置部门或单位是否有预算安排。关注资产处置和出租出借程序到位情况，是否按照程序进行资产评估，并通过拍卖、招投标等公开交易方式处置，资产处置完成后，是否及时办理产权变动和账务处理;对出租资产是否实行公开招租;对资产处置、出租出借等产生的收益是否纳入政府非税收入，实行“收支两条线”管理。关注各部门单位资产闲置情况，对相关资产是否建立了内部调剂机制，有效盘活存量资产，优化资源配置。

（五）国库集中支付及国库管理是否精细

分析国库集中支付范围及资金规模，审查是否将所有财政性资金都纳入到国库单一账户体系管理，收入是否直达国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系直达商品、劳务供应者或用款单位，有无截留、转移预算资金和支付不及时问题。审查国库管理内控制度的建立健全情况，国库动态监控体系建设与运行情况，摸清财政资金在商业性金融机构的账户开设、资金规模及管理情况，以及部门预算单位特设账户的开设和管理情况，关注国库现金管理和财政资金的安全性。掌握财政存量资金规模和结构，摸清预算净结余、预算结转资金、财政专户结存资金、预算稳定调节基金、预算周转金、偿债准备金的总体规模，以及通过虚列支出、收支挂往来等形成的存量资金，分析存量资金的成因、结构、闲置时间等，重点揭示该用未用、该清理未清理的问题。

（六）政府债务管理是否规范

关注本级政府经批准举借的债务规模、结构、使用偿还及置换等情况，以及政府债务与融资平台企业的债务边界。检查是否将政府一般债务收入纳入一般公共预算管理，将专项债务收入纳入政府性基金预算管理。审查是否存在预算之外违法违规举借债务，是否存在政府隐性债务、变相举债、为单位或个人债务提供担保等问题。审查举借资金是否全部用于公益性項目建设，是否制定了债务偿还计划，是否有稳定的偿还资金来源，揭示和防范潜在的债务风险。

三、重大政策执行方面

为保持经济中高速增长，推进供给侧结构性改革，加快新旧动能接续转换，强化创新引领，促进产业转型和经济升级，出台了一系列稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施。审计部门围绕党中央最关心、人民群众最关切的重大政策措施贯彻落实情况进行跟踪审计，对经济社会中各类风险隐患、重点民生资金和项目执行进行审计监督已成为常态化工作，旨在推动促进健全制度、完善机制、加强管理，能够发挥抵御作用，并有利于为同级党委、政府提供客观公正的决策信息。

（一）三大攻坚战政策落实审计。

1、精准脱贫方面

以“精准、安全、绩效”为主线，关注精准扶贫、精准脱贫政策措施落实情况。把扶贫资金审计、易地扶贫搬迁资金审计作为跟踪审计的重点内容，检查扶贫补助政策是否落实到位、补助资金审核是否严格、资金发放是否及时合规。聚焦“两不愁、三保障”的基本任务目标，加强对扶贫同扶志、扶智相结合的政策措施落实情况的审计，促进真脱贫、脱真贫。揭示反映因扶贫资金阳光化管理不到位危害扶贫资金安全、侵害贫困群众利益等问题，推动有关主管部门尽快建立健全扶贫资金阳光化管理制度。

2、防范化解重大风险方面

围绕有效化解财政风险，持续跟踪地方政府隐性债务风险和地方财政收入真实性。重点关注地方政府隐性债务规模底数、结构变化情况，揭示地方政府违规担保融资等违法违规举债问题，揭示通过政府投资基金、政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等形式变相举债问题，揭示脱离当地财力、不顾财政约束的无序举债问题，分析违规举债资金的用途及问题产生的原因，提出完善制度、管控风险的审计建议，推动本级政府积极稳妥化解地方政府隐性债务风险，坚决防控隐性债务风险累积可能引发的连锁反应。围绕防控金融风险，持续关注信贷、房地产市场等方面存在的风险隐患，揭示金融在服务供给侧结构性改革这条主线过程中出现的新情况、新问题，揭示金融监管中存在的薄弱环节，促进完善重点领域监管制度和增强金融服务实体经济的能力，促进守住不发生系统性金融风险的底线。

3、污染防治方面

圍绕满足人民日益增长的优美环境需要，推动解决生态环境保护和污染防治方面的突出问题。结合地方领导干部自然资源资产离任（任中）审计，关注绿色生产和消费方面政策措施的落实情况，揭示绿色产业扶持以及高能耗、高物耗产业治理等方面存在的问题，促进资源节约和循环利用。审查环保专项资金分配管理使用情况、重要生态系统保护和重大修复工程项目进展情况，着力揭示大气、水、土壤污染防治以及固体废弃物和垃圾处置中存在的突出问题，促进生态文明体制改革等任务落实，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

（二）深化改革促发展政策落实审计 。

1、“放管服”改革方面

理清部门权力清单、行政许可事项，检查是否更新公告、是否仍在实施已下放的行政审批事项、是否仍在实施已经取消的行政审批事项，清查涉企收费清单，揭示行政审批事项明放暗不放、变相审批收费等问题。

2、“三去一降一补”政策方面

重点关注去产能政策措施落实情况及专项奖补资金使用情况。检查地方化解过剩钢铁、煤炭、水泥、玻璃、焦炭产能的组织实施和任务完成情况，以及涉及到的职工安置问题;审查去库存政策措施组织实施和完成情况，是否存在化解房地产库存进展缓慢，库存不降反升的问题;审查去杠杆政策措施的组织实施和完成情况，是否存在贷款利率优惠政策执行不到位的问题;审查有关职能部门降成本政策措施的落实情况，有无不到位、打折扣的现象;关注企业制度性交易、人工、税负、社保、财务、电力、物流等成本下降情况，以及行政事业性收费及政府性基金收费政策落实情况;审查补短板政策措施制定情况、执行情况、落实情况，及相关补贴资金使用情况，是否存在违规发放财政补贴的问题。

3、“减税降费”政策方面

围绕深化增值税改革，关注降低增值税税率、统一增值税小规模纳税人标准和试行留抵退税等增值税改革措施的落实情况和效果。围绕支持小微企业发展税收优惠政策，关注小微企业减半征收企业所得税优惠政策落实情况和效果。围绕鼓励研发创新，关注研发费用加计扣除税收优惠政策落实情况和效果。围绕进一步降低企业成本、激发市场活力，关注政策性停产停业企业税收优惠政策落实情况和效果。审查涉企收费目录清单执行情况，检查是否存在继续收取取消、停征、免征的行政事业性收费，未经批准自立名目收费以及自行提高收费标准等违规收费情况。审查行政审批中介服务收费情况，检查是否存在违反规定将应由政府部门承担的费用转嫁企业承担等情况。审查依托行政资源、行政权力及影响力收费情况，是否存在利用职权和行业垄断地位、以保证金等形式变相收费情况;是否存在针对企业的乱收费、乱罚款和摊派等情况;是否存在通过指定服务、违规开展培训或评比达标等向企业收费等情况;是否存在行业协会商会代行政府职能自立项目收费、强制收费等情况。

（三）惠民安民政策落实审计。

1、社会保障方面

重点关注社会救助政策的落实情况，掌握社会救助人群（包括五保户、城镇三无人员、低保人员等）基本情况，审查社会救助资金的拨付是否到位、临时救助人员及标准是否精准。关注医疗救助“一站式”即时结算方式的运行情况，是否达到了全覆盖。

2、基础教育方面

重点关注基础教育投入情况，审查地方基础教育政策落实是否到位、财务收支管理是否规范、资产管理是否严格，是否存在超范围使用资金、资产长期闲置现象。

3、安居工程方面

掌握地方保障性安居工程建设情况，包括廉租住房、公租房、经济适用房、拆迁安置房、城市棚户区改造、农村危房改造等。重点以促进落实保障性安居工程政策、完善住房保障制度为目标，对保障性安居工程的建设、资金的筹集、管理、使用和安全运行进行全过程跟踪审计。审查安居工程资金是否存在闲置滞留，公租房是否存在空置或建设进度缓慢，是否存在违规分配和使用公租房。

4、农业保险方面

掌握地方政策性农业保险的品种及规模、保险资金的拨付情况，核查其真实性，评价其效益性。审查年度保险品种的投保面积，是否存在虚假投保、虚报受灾面积;审查保险理赔过程，是否存在截留理赔款账外列支、以理赔款发放回扣的现象;审查受灾项目的真实性，是否存在受灾勘验不规范随意定损的问题。

四、整改途径

审计整改是审计成果转化的必然途径，必须以审计问题为导向，建立审计整改长效机制。审计整改既要对审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题从政策制定、机制完善等层面制定具体可行的整改方案和措施，又要查找内部控制及管理上的缺陷和不足，从严格决策程序、完善预算管理、财务管理、资产管理等方面避免问题发生。

（一）整改内容要坚持问题导向聚焦重点。

1、聚焦政府预决算编制的完整精确性

按照预算法规定，进一步完善预算编制内容，细化预算科目，促进预算编制的完整性。进一步硬化预算约束，强化预算部门支出主体责任，加强预算执行动态监控和跟踪问效，提高预算执行的均衡性、有效性、安全性，严格履行预算审批程序和支出标准，坚持预算安排到具体项目的资金由财政部门审批，严格履行审批程序，严格控制预算追加，防止超预算、无预算拨款。促进建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。

2、聚焦财政管理制度的科学效益性

财政是政府资金的直接分配者和管理者，制度管理是关键。无论是国库支付管理、政府采购管理、国有资产管理、政府债务管理，还是财政支出绩效管理，都应从实际出发，按照财政法律法规要求探索和把握财政管理的客观规律，运用现代化、系统化管理方法和信息技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制。抓住管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，按照精确、细致、深入的要求实施管理，将制度科学化、精细化，以促进建立现代财政管理制度。

3、聚焦重大政策执行的效率效果性

把握當前国家政策的主基调，处理好经济平稳发展与经济结构调整的关系，保持国家重大政策的连续性和稳定性，把握政策实施的力度、节奏和重点，落实好政策的效率效果性。

（二）整改方式要秉承探索创新循序渐进。

1、落实整改责任，注重部门间协调推进

财政预决算编制与执行不是财政单个部门的工作，因此对于审计问题各相关部门单位应协调推进，将落实审计整改与推动单位改革创新、内部管理控制相结合，全面梳理审计发现的问题，明确整改责任单位、整改责任人、整改时限和目标要求。被审计单位是落实审计整改的主体，要严格执行审计决定，建立问题清单，认真制定审计整改方案和措施，完善相关管理制度。

2、建立长效机制，注重分类分步实施

对于限期整改的问题，被审计单位应当严格按照规定时限完成整改;对于历史遗留的问题、涉及体制机制建设的深层次问题，可分类分步实施，实行备案整改，建立长效机制，跨年持续整改，直至问题最终得到解决。

3、加强联动协作，注重全方位信息共享

完善审计整改联运协作机制，由审计委员会办公室主任召集，纪检监察机关和组织、机构编制、审计、财政、人力资源社会保障、金融监督管理等部门参加，适时组织研究解决审计整改工作的重点、难点问题，根据审计发现的问题和被审计单位落实审计整改的具体情况，相互沟通协调，在问题协查、案件线索移送、财经纪律专项检查和督促审计整改等方面加强协作配合，信息共享。对涉及多部门共同整改落实的问题，有关部门应按照部门职责共同落实审计整改工作的意见。对审计机关移送的案件线索，有关部门应及时受理和查办，并将处理结果及时书面反馈审计机关。

（三）整改结果要注重提升成效深化运用。

1、提升完善预算编制

从提高预算编制细化率着手，加强财政预算执行力，加快转移支付资金下达进度，促进预算支出规范性。加强预算执行分析，强化部门单位的预算支出主体责任，制定积极有效措施，促进财政支出提质增效。

2、提升精细财政管理

按照《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，完善绩效评价指标体系，结合专项资金特点实行分类评价，把绩效管理范围由一般公共预算和政府性基金预算逐步扩大到四本预算，由项目支出逐步扩大到部门整体支出。清理盘活财政存量资金，对执行进度较慢的资金，采取收回本级财政、调整用途等方式统筹使用。加强财政专项资金管理，稳步推进财政专项资金实质性整合和统筹使用，建立健全专项资金管理制度。完善转移支付制度，对新增财政支出事项，须提出新增事项职责划分和支出负担办法，并保持该领域财政事权与支出责任划分相协调。

3、提升有效政策执行

贯彻落实《扶贫项目资金绩效管理办法》，全面实施扶贫项目资金绩效管理，精准使用扶贫资金，切实提高扶贫项目资金使用效益，同时规范扶贫领域的重点环节管理，避免出现损害群众利益问题。对于保障性安居工程审计可能出现的问题，可通过加快工程建设进度，补办消防、气象、规划、环保等专项验收，进行综合验收并办理竣工备案等措施，进一步提升工程建设管理绩效。对行政许可事项，应集中、精减办事程序，全面推进网上或掌上办公业务，尽量少跑一趟。在开办企业、工程建设项目审批、金融服务和人才服务等方面制定提升服务的具体举措和细化要求，在重点领域和关键环节深化“放管服”改革。加强惠企、惠民、安民政策项目的执行问责机制，制定主体责任与监督责任清单，使国家政策在制度框架下有效执行。

五、结束语

随着审计业务的纵深推进，财政同级审的“1+N”方式会越来越广泛运用，审计内容也会越来越深层次、文拓展，但无论是预算编制执行方面，还是财政管理、政策执行方面，审计发现的问题导向，其目的还是为了规范国家公共资金、资产、资源使用与管理，通过对审计问题整改途径的规范化、制度化、常态化，使审计成果运用在促进完善预算编制、精细财政管理、有效政策执行等方面发挥重要作用。从而充分发挥审计“免疫系统”功能，维护人民群众利益，促进国家公共资金、资产、资源有效使用，保障地方经济和社会的健康发展。