关于财政预算绩效工作的对策和思考

谭志娟

摘 要：全面实施预算绩效管理对深化预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。《关于全面实施预算绩效管理的意见》围绕“全面”和“绩效”作出部署，从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度提出推进绩效管理全面实施的要求，不仅是管理方法的改革，更是完善财政资源配置机制和地方财政政绩考核机制的重要一环。因此准确把握全面实施预算绩效管理精神实质和监管重点意义重大。

关键词：财政预算  绩效  对策

一、目前发现的问题

预算绩效管理已经进行了多年的尝试和探索。将财政资源投入和政府行为的产出以及结果联系起来，提高政府运作效率及透明度，便于公众评价和监督，这已经逐步成为社会共识。但就实践情况看，大部分部门和单位还较难实现有效的“全过程”管理，预算绩效管理链条各个环节都还有待加强;项目、预算和绩效管理相互割裂，未形成一体化管理。主要体现在以下方面：

（一）绩效理念和绩效意识未牢固树立，绩效管理“上热下冷”

各单位长期以来“重盘子、轻绩效”“重争取，轻使用”“重程序，轻结果”的思想仍未全部改变，“重分配轻管理、重使用轻绩效”的绩效理念尚未深入，部门预算及财务管理停留于传统模式，认为只要资金使用合法合规就行，忽视资金使用绩效;由于上下级财政间财权与事权匹派、支出责任不对等等原因，绩效管理出现“上热下冷”：政府层级越高，对绩效管理的态度越积极。由于管理基础薄弱等原因，工作推进难度也越大;预算部门对绩效管理，应付的成分多于对管理问题的思考，存在地区、部门利益本位主义，工作推进停滞不前。部分预算部门和单位对绩效认识未完全统一，有的把绩效管理作为额外工作复旦，工作中被动应付成分依然较多，有的内部绩效管理职责分工不够明确。

（二）项目、预算和绩效管理深度融合还不够

经过近几年开展预算绩效管理工作，绩效目标编制方式不断优化，绩效目标编报逐步前置，以往是先有预算在编绩效目标，随着绩效目标编制前移，部门在申报预算的同时必须完成绩效申报表的编报，财政所在审核预算的时候，结合预算功能科目与产出构成、经济科目、成本费用与绩效目标的关联，绩效目标与项目预算的匹配性。但是目前还存在以下情况：

1、项目固化与工作机动性、应急性强的矛盾

以“特保服务经费”“镇域环境卫生”为例，项目固化与城市管理工作变化性、应急性、机动性突出的特点不相适应。

2、单位未将绩效目标的实现程度与预算有效挂钩

基层单位预算申报、政府采购、实际考核验收管理等各环节关联度不够。单位的绩效运行监控侧重于预算执行、合同采购支付层面，未将绩效目标的实现程度与预算有效挂钩。

3、政府购买公共服务项目存在“重购买，轻监督”

政府购买公共服务项目“重购买，轻监督”的问题普遍存在。与目前快速发展的政府向社会力量购买公共服务势头相比，财政部门的监管力量却显得比较薄弱。多数政府购买公共服务采取的是各部门分散化购买模式，即由各职能部门自行购买，主要存在问题有：①购买主体对购买服务的预算编制缺乏专业性和科学性，预算编制粗糙，②合同管理不严格，承接主体完成购买服务的提供后，购买单位对其资金执行情况审核粗略，缺乏全面的监督检查，责任落实的制度安排和实施机制不健全。由此给财政所进行监督造成了比较大的挑战。政府向社会力量购买公共服务作为一种兼具行政性和市场性特征的活动，其本身就存在多重潜在风险，必须对其加强监督管理。但是，财政所在政府向社会力量购买公共服务过程中到底应承担怎样的监督责任、监督内容是什么、采用何种监督模式以及如何运用监督手段等一系列问题仍在探索之中，由此造成财政部门监督依据不足和缺乏有效监督办法的局面，对有效防范政府购买公共服務的风险十分不利。

案例1：2019年特保服务经费

（1）城运中心、综治办、城管大队分别申报2019年特保服务经费，绩效目标分别如表1：

（2）项目实施阶段：2019年1月1日至2019年12月31日。

（3）城运中心、综治办、城管大队分别申报预算明细如下表2：

（4）通过财政所组织的项目预算评审，将项目明细细化，并与前三年执行情况进行比对：（见表3）

其中子项目新增原因：

①城运中心网格化巡查因工作需求，及中心人员不足，自2018年起通过政府购买服务，聘请第三方对XX小部分片区开展网格化巡查，其余片区仍由中心人员承担;

②五违巡查40人队伍为2016年新增项目，因拆违、动迁等土地巡查及固守工作新增的人力，自2016年起新增。2019年五违巡查工作内容未细化，40人队伍与其余巡查队伍合并统一安排工作。

存在问题概述：子项目中存在以往年度的一次性项目仍持续申报。

特保服务经费为经常性项目，城管大队申报预算与绩效目标结合不够紧密，未合理细化至三级明细。经对比发现，城管中队申报的特保服务经费中包含以前年度因应急需求新增的一次性项目，而非经常性项目。单位自新增一次性项目后，每年均按上年度额度申报预算。

预算评审建议：建议一次性项目管理目标完成后，该一次性项目也将随之结束。

（5）通过财政所组织的项目预算评审，由第三方机构对项目实际运行中所需人员数量需求进行现场调研分析：（见表4）

根据现场勘察排摸及比对分析发现：

①特保实际到岗人员小于项目申报人数②经现场抽查特保人员巡查到岗情况，部分路段实际到岗人员远远少于项目申报人数;③保安公司无法保证不定期的现场抽查点名到岗人数会与项目申报应到岗人数一致，只能确保出勤率70-80%;

④特保人员上班排班表存在不合理情况，日常道路、河道、管线巡查队伍同时也承担五违管控、应急保障、群租房整治、居民小区内环境综合整治等工作，工作量混合计算，根据保安公司提供的排班表发现，排班时段、用工工时系按照项目申报人数用工工时倒算形成，存在数量单价不合理情况。

⑤项目在预算申报前已于2018年8月通过政府采购招投标，与第三方服务单位签订服务合同，明确服务人数及合同金额，但已签订的服务合同中服务内容、验收标准等为政府采购合同格式条款，未根据项目特性及招标需求细化明确，服务标准、服务质量、考核验收方式、资金清算方式、各方权利义务等未完整在合同中体现，项目单位仅根据合同约定金额及支付进度支付服务费，无购买服务验收考核、实际出勤情况核实痕迹。

存在问题概述：①项目申报政府购买服务的特保人数与实际到岗人数存在差异。②项目单位预算申报、政府采购、实际考核管理、服务费支付等各环节关联度不够，存在先完成招投标，签订闭口服务合同，再申请年度项目预算，不利于项目的风险防范，未将绩效目标的实现程度与预算有效挂钩，

预算评审建议：①经参考城运中心网格化第三方巡查工作量、人员排班情况，以及目前保安公司排班不合理情况等因素，本项目核定巡查人数按原申报人数60%计算。项目申报人数176人，核定人数106人。②建议加强绩效目标管理，将预算评审、预算编制、预算执行、业务管理、监督检查的各环节有效挂钩，注重成本预算与绩效管理深度融合，更加突出绩效导向。

案例2：城运办2019年镇域环境卫生维护经费

（1）项目绩效目标

项目总目标：城运办采用公开招投标的方式选取优质第三方服务机构，可以有效解决XX镇人民政府在镇域环境卫生维护方面人力资源不足的问题，加强XX镇市容和环境卫生管理，创造清洁、优美的工作、生活环境。

项目年度目标：①产出目标：道路保洁清扫完成率达到100%，居民生活垃圾清运完成率达到100%;公共厕所保洁完成率达到100%;项目合同完成率达到100%;委托服务工作完成及时;项目考核得分率达90分以上;②效果目标：第三方对XX镇市容环境社会公众满意度测评排名上升;突发事件处置及时;受益公众满意度达到90%;

（2）项目预算明细如下：（见表5）

（3）通过财政所组织的项目预算评审，将项目明细细化，并与前三年执行情况、项目实际需求进行比对（表6）

存在问题概述：子项目中存在以往年度经常性项目，虽2019年项目目标变化但仍持续申报。

经对比发现，①“单位生活垃圾处理”“市容环境达标创建”虽为固化项目，但财政所2019年已设立的“垃圾分类专项”“文明创建专项”，单位申报的零星支出均按支出归口统一纳入专项经费。因此“单位生活垃圾处理”“市容环境达标创建”无需再申报。②“公厕维护与管理”为经常性项目，涉及全镇公厕维护，但2019年有2处拆除，项目目标变化，项目预算也应变更。③“镇级道路保洁”中有5条道路保洁存在2家保洁公司重复保洁情况，系以往年度因保障需求，要求新增加扫。

预算评审建议：①经常性项目存在固化，建议应根据当年度绩效管理目标，相应调整预算。②以往年度因保障需求新增加扫项目，应明确项目实施时限，建议对于确定当需要加扫的路段，应先划清加扫工作内容及范围，明确原保洁方及加扫方职责，提高预算构成科学性及合理性。

（四）通过财政所组织的项目预算评审，对项目实施需求与预算申报构成及定额标准比对分析：

经招标需求与预算构成任务量核对，道路保洁预算构成中机扫作业模式按365次/年计算，机冲作业模式均按按300次/年计算，但项目招标文件中的技术要求及投标书中，机扫机冲均仅需达到52次/年。而项目通过政府采购招投标，已签订的服务合同中服务内容、验收标准等为政府采购合同格式条款，未根据项目特性及招标需求细化明确，服务标准、服务质量、考核验收方式、资金清算方式、各方权利义务等未完整在合同中体现，项目单位仅根据合同約定金额及支付进度支付服务费，无购买服务验收考核、实际保洁频次情况核实痕迹，因此预算构成与招标需求存在差异，应核减机扫机冲费用6.61万元。

存在问题概述：项目单位预算申报、政府采购、实际考核管理、等各环节关联度不够，预算构成按照行业收费校准核定，招标需求按实际工作量确定，且无实际实施量考核确定痕迹。

预算评审建议：建议加强绩效目标管理，将预算评审、预算编制、预算执行、业务管理、监督检查的各环节有效挂钩，注重成本预算与绩效管理深度融合，更加突出绩效导向。本项目根据招标需求应核减机扫机冲费用6.61万元。

二、如何有效推进全过程预算绩效管理的思考

（一）加强项目绩效目标管理，依托项目库建设强化全过程预算管理

绩效目标是贯穿预算绩效管理始终的主线，是预算资金安排、事中绩效跟踪和事后绩效评价的重要依据。依托项目库建设，申报项目时同时申报绩效目标，由财政所会同相关业务主管部门组织评审，通过后进入备选库储备。评审重点关注项目预期目标及效果与单位职责任务、事业发展规划的吻合度，关注项目执行计划的科学性和效率，以及完成这一目标所需资金的合理性。对这些要素作出判断后方可确定项目是否入库储备。通过项目库，拉长了项目准备周期，各项目单位在项目储备阶段可以结合工作情况对绩效目标和指标进行及时的修正和完善，更加准确地测算项目所需资金，提升预算编制的科学性和合理性。同时，随时申报、动态管理的方式可以大大减轻项目集中在预算编审阶段编报和审核的压力，让财务部门可以有较为充裕的时间组织开展更加专业、细致的项目评审论证工作，实现对项目事前绩效评估的切实“落地”。

通过实施绩效目标管理，要求部门单位依据职能设定具体的项目绩效目标，明确所申请的资金如何使用及索要达到的预期目标，促进部门预算申报更加科学、合理，有效的解决盲目请款现象，优化部门预算编制，增强财政资金分配、管理的科学性。推动预算与绩效管理深度融合，逐步实现事前预算评审、预算编制、预算执行、财政监督的各环节，注重预算与绩效管理深度融合，抓住预算编制阶段这个环节，将绩效关口前移，逐步调整和优化没有预期绩效的项目预算或政策预算，从源头上防止低效、无效问题发生。

（二）對政府向社会力量购买公共服务的目标、需求、过程和结果等进行全面预算绩效管理

树立全面绩效管理意识。对政府向社会力量购买公共服务的目标、需求、过程和结果等进行全面预算绩效管理，保证政府向社会力量购买公共服务的需求导向、投入产出以及效益效果，既满足公众需要，又符合公平公正、物有所值的基本原则。建立明确的政府向社会力量购买公共服务财政监督体制，清晰界定财政所应当承担的监督责权以及外部主管部门、购买主体应当承担的监督责权，进而在政府向社会力量购买公共服务监督中形成各尽其责，各司其职，相互配合，良好合作的相互关系，以保证全过程财政监督机制顺利运转。其中包括：

1、在需求形成阶段，强化绩效目标管理。

要求各部门、各单位在设置政府向社会力量购买公共服务项目的绩效目标时，必须与自身发展规划和服务目标紧密结合，科学合理制定。财政所通过严格审核绩效目标设定的科学性和合理性，来约束基层单位在需求立项中可能发生的随意性或不确定性。

2、在预算管理阶段，细化预算编制。

要求各单位清晰反映政府向社会力量购买公共服务的规模与结构。推进政府向社会力量购买公共服务项目库的建设，逐步实现项目库建设、支出标准体系建设、项目预算编报、购买资金安排、预算审查批复等方面的规范化管理，从而真正健全预算编制管理体系，提高政府向社会力量购买公共服务预算编制的科学化、规范化。

3、在服务购买阶段，加强合同内容管理。

要明确要求合同中必须载明购买公共服务的内容、期限、数量、质量、价格、资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容，且应于政府采购招标需求匹配。以此约束合同订立过程中存在的规范、不完整问题。

4、在合同履约阶段，明确各方的合同管理责任，各方应严格履行合同，按合同履行提供服务的义务，保质保量地实施服务项目，按时完成服务项目任务。

参考文献：

[1]任伟峰，肖桂芹.基于预算绩效管理的基层财政高质量发展对策研究[J].产业创新研究，2019（09）：75-76.

[2]张中华.新形势下推行基层财政预算绩效管理工作的思考[J].中国乡镇企业会计，2019（07）：70-71.

[3]邢祎.财政预算绩效全面管理对策研究[J].现代经济信息，2019（13）：249.