转型社区基层管理者角色转型研究＊

叶 继 红 顾 晴

提 要： 农转居社区是我国城镇化进程中的一个特有现象。转型之后，社区工作重心转移，管理者工作方式亟待转换，社区工作对象要求拓展。这些都对基层管理者提出了角色转型的要求，要求基层管理者扮演好社区公共服务提供者、社区居民自治引导者、社区居民利益维护者。然而，当前基层管理者在角色转型中面临角色定位比较混乱，公共服务能力偏弱，整体素质不高，思想较为保守等问题，影响了基层管理者的职能履行。因此，要重塑基层管理者的新角色，提升基层管理者的政策水平，强化基层管理者的教育培训，加强基层管理者队伍建设。

当前，中国社会正处于转型与变革的时代。社会转型与城镇化发展相互交织，加速了乡村向城市的转型。转型是传统社会“重大的转变”，是“一系列能够在时空中接触到的社会转变”。①[美]杰夫瑞·C.亚历山大：《世纪末社会理论》，张旅平等译，上海：上海人民出版社，2003年版，第3页。在转型与变革的背景下，城市周边越来越多的村庄被撤并，农民则被安置和集中居住，并成建制地实现了“农转非”的身份转换。与此同时，农村村委会建制转变为城市社区居委会建制，完成了“农转居”②学术界又称之为村转（改）居社区、农转非社区、撤（合）村建居社区、拆迁安置区、动迁社区、过渡型社区、农民集中居住区、边缘社区、城中村社区、城乡（郊）接合部社区等，虽然名称各异，但都是指因城镇化发展由行政村建制转型为城市社区建制的基本单元。本文将农转居社区看作为转型社区的一种表现形式。工作。从这个意义上讲，农转居的过程也是“实现从农村组织管理体系向城市组织管理体系的转型与过渡”③吴莹：《上楼之后：村改居社区的组织再造与秩序重建》，北京：社会科学文献出版社，2018年版，第129页。的过程，这就涉及到了农转居过程中基层组织与制度的变革问题。而组织与制度转变又是通过作为基层管理者的村委会干部的角色转型来体现的。因此，有必要对基层管理者的角色转型进行研究。社区基层管理者主要是指从事基层社区管理工作的人员，包括在社区党组织、社区居委会和社区服务站任职的干部与工作人员。这些人主要是由原村“两委”（村支部与村委会）的干部转变而来。作为转型进程中农转居社区的核心行动者，基层管理者对基层治理现代化发挥着举足轻重的作用，其角色转型是否成功在程度上影响到了农转居社区的治理水平。因此，迫切需要对该群体的角色转型问题进行研究。

一、转型社区基层管理者角色转型的必要性

角色转型与个体的角色扮演模式的变化有关，是指与社会期望相符的、从一套职业行为模式向另一套职业模式转变的过程。①Allen, V L.and V.D.V.Evert，Role Transitions：Explorations and Explanations，New York：Plenum Press, 1982，3.作为变革的一种重要类型，角色转型嵌入在特定的社会情境中，与外部环境条件的变化紧密相关。撤村建居后，作为由村干部过渡而来的社区基层管理者，会面临工作重心、工作方式以及工作对象上的变化和挑战，客观上要求他们实现角色转型。

（一）工作重心从抓经济到重服务的变化要求

农村时期，村干部一直承担着服务和协调本村生产，促进农村生产建设和经济发展，管理集体土地和财产等经济职能。②参见杨贵华：《城市化进程中的“村改居”社区居委会建设》，《社会科学》，2012年第11期。然而，城市社区并不承担发展集体经济的职责，其主要任务是组织居民进行自治活动、负责社区管理和公共服务的提供。因此农转居后，社区基层管理者需要转变工作重心，将发展集体经济的职能从中剥离出去，重点履行好公共服务提供者的角色。与此同时，新市民在身份、居住环境、生活方式等方面也发生了转变。他们希望社区部门能够提供更加完善的公共服务以及对社区进行良好的管理。所有这些都对社区基层管理者提出了新的要求，推动着社区基层管理者的角色转变。这些改变意味着原村干部需要调整自身的角色，向成熟的城市社区基层管理者过渡。

（二）工作方式从粗放式到精细化转变的要求

转型社区的基层管理者一般都是在原村基础上过渡而来。以Y街道L社区为例③本研究的实证资料来自对苏州工业园区Y街道的实地调查，课题组主要采用访谈法对Y街道下辖的几个农转居社区基层管理者进行了实地访谈。，该社区目前共有18名社区工作人员，只有5人是新招聘进来的，其他13人都是由不同行政村合并过来的。这些人在原行政村任职多年，形成了较为固定的工作方法和思维模式，工作基本凭借个人经验，习惯于行政命令，工作方式较为粗犷。农转居后，社区管理工作开始全面升级且文书工作增多，如韦伯所言，“写出来的和道出来的”成为领导者行为的新体现，“智慧和知识”“坚强的意志”“深思熟虑的经验”成为领导者发布命令、宣传演讲时的主要依靠。④参见[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），林荣远译，北京：商务印书馆，1997年版，第791页。这对基层管理者的工作提出了精细化、专业化和规范化的要求，而且要求越来越高。而从现实来看，一些管理者还没有完全从行政命令转变到引导、教育、服务群众上来，“家长制”作风依然存在，遇到问题简单处理，往往造成工作上的被动。这就需要社区基层管理者进一步转变工作方式。

（三）工作对象由户籍人口到常住人口的变化要求

农村时期村干部的工作对象毫无疑问为全体村民，即户籍人口。而转居之后，社区内居住的人口除了本村人之外还有大量外来人口租住在此，尤其是在经济较为发达的苏州地区更是如此。转型社区由于房租相对低廉，生活成本相对较低，因而成为了在苏外来人口的首选。例如，在Y街道Z社区内，本地常住人口为4679人，而外来人口则达6730余人，出现了明显的“人口倒挂”现象。一些外来人口在社区租住时间较长，已成为社区的重要一分子。他们同样有对公共服务的需求，希望共享社区公共资源，解决随迁子女就近入学等问题。社区及相关部门显然不能无视这些外来人口的需求，而应将其纳入到社区管理和服务中来。因此，服务对象的拓展必然要求社区基层管理者扩大公共服务覆盖对象的范围，即从户籍人口拓展到常住人口。

二、转型社区基层管理者的角色期望

任何一种社会角色都包含了公众对该角色行为模式的要求和期望。转型社区基层管理者则被赋予了“提供者”“维护者”“引导者”的角色，是多重角色集于一身的角色集合。

（一）社区公共服务提供者角色

当前公共服务领域供给侧改革以及经济社会的高质量发展，内在地要求基层管理者响应公众需求，提高社区公共服务水平。按照巴伯的定义，“服务就是我们在公民社区中应该做的事情或者说我们自身”①Barber, Benjamin R，A Passion for Democracy, American Essays.Princeton New Jesey：Princeton University Press, 1998，195.。这表明，为社区居民提供公共服务是基层管理者的分内之事和本职工作。这就要求基层管理者一方面要根据居民的不同需求偏好提供多样化的公共产品和服务，另一方面也要提升公共服务的质量和效率。从结果来看，“如果公共服务较符合公众的期望，较有能力满足公众的要求，并且在一个符合既定目标的明确的责任结构中运行，它就可能成为一个更有挑战性的、有更多回报的工作”②[澳]欧文·E.休斯：《公共管理导论》，彭和平等译，中国人民大学出版社，2001年版，第298页。。显然，该理想状态的达成有赖于基层管理者提供高质量的公共服务。

（二）社区居民利益维护者角色

基层管理者作为与地方政府、社区居民的权力互动中的一个核心群体，发挥了很重要的中介作用，即将国家的大政方针和地方的政策文本向下传达给社区居民，同时将居民的意见诉求反映给上级部门。但与此同时基层管理者也会在“保护型”经纪人与“赢利型”经纪人③[美]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社，1995年版，第37页。之间游移。因此，需要强化社区基层管理者的“保护型”经纪人角色，亦即扮演社区居民的利益维护者和利益代言人的角色。作为利益维护者和代言人，他们工作的出发点和落脚点始终要围绕为民谋利这一主题。唯有此，才能凸显基层管理者“服务于公共利益的责任”，也才能“确保公共利益居于支配地位，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范”。④[美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第60页。

（三）社区居民自治引导者角色

随着民主法制建设的深入推进，公民的民主意识和参与意识越来越强，在此情形下加强基层民主自治建设的要求也越来越高。社区基层管理者需要扮演好社区居民自治的引导者角色。依照社区自治的要求，在社区内组织开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主参与、民主决策等实践活动，发动社区居民积极参与其中，让“居民自己的事情自己办”。通过民主实践活动一方面可以提升转型社区居民的参与能力和自治能力，另一方面“能够帮助确保个人利益和集体利益不断地得到政府官员的倾听和关注”①[美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第36、2页。,从而将其利益诉求纳入公共政策制定过程，对公共政策的结果产生影响。

三、转型社区基层管理者角色转型面临的困境

在农转居的过程中，由农村村委会建制向城市居委会建制的转变相对容易，通常只需要摘牌和挂牌即可完成。但是，基层管理者自身的角色转型在很大程度上滞后于社区的转型速度，他们也将面临一系列的角色转型难题。

（一）转型社区基层管理者角色定位较为混乱

虽然转型社区完成了由村到居的转变，但社区治理模式仍停留着农村时期“半行政化色彩”，根深蒂固的传统农村行政体制的管理模式和方法，沿袭到了社区的日常工作中，对基层管理者的角色分工产生影响。以L社区为例，该社区是苏州工业园区一个典型的转型社区，社区内部集合了集体经济组织、党工委、居委会三大组织。该社区在农转居之后保留了部分集体经济，这使得转型后的社区虽然成立了居委会，但依然存在发展经济的职能。这与目前《城市居委会组织法》的要求存在一定的冲突。根据《城市居委会组织法》的界定，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其主要职能是化解基层矛盾、社区维稳、居民教育、社区服务等活动的组织。但从该社区一把手的角色扮演上看，他既担任社区党委书记，也担任居委会主任，还同时兼任该社区集体资产的董事，可谓一人三职。这种党、政、企集于一身的杂糅式的治理格局，造成了基层管理者分工不明，职责不清，权力过于集中，使基层管理者角色陷入混乱。相关研究也发现类似的现象：东莞市“村改居”社区书记与主任“一肩挑”比例达到86.53%，“两委”与集体经济组织交叉任职比例达87.84%。珠海市金湾区23个转型社区中，交叉任职比例则高达97.4%。这种任职的高度交叉导致了组织关系紊乱、职能异化、权力运行不规范等问题，②参见蓝宇蕴：《转型社区的“总体性”组织及其破解》，《学术研究》，2016年第11期。成为转型社区运行机制低效的制度性根源。

（二）转型社区基层管理者公共服务能力偏弱

伴随着由村到居的转变，基层管理者的工作重心开始转向公共服务，“新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动”③[美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第36、2页。，必然会对基层管理者公共服务能力提出要求。这也是与转型后的社区形势变化及治理要求相一致的。一方面，转型之后的社区面临着一系列的治理难题，如失地农民的转型适应问题，因征地拆迁补偿引发的信访与维稳问题，因外来人口集聚可能产生的社区公共安全与环境卫生问题，外来人口与本地人产生的摩擦问题，等等。各种矛盾与问题相互叠加、集中呈现，给社区治理工作带来了巨大的挑战。另一方面，转型之后社区在公共服务方面需求巨大，如失地农民的就业辅导与技能培训、社会保障与医疗服务、心理调适与疏导，以及外来人口民主参与的诉求等，客观上加大了治理的难度。对于那些刚从村干部转变而来的基层管理者来说，长期习惯和养成的村治条件下的思维定式和工作模式，显然难以应对农转居后的复杂局面，使得他们面临“承载阀限”，应对起来感到力不从心，暴露出基层管理者公共服务能力与治理能力的不足。具体表现为，第一，管控思维在一定程度上仍然存在，基层管理者习惯用管理代替服务，服务意识比较缺乏。第二，对居民公共服务需求认识不到位或对问题视而不见，缺乏对居民诉求的敏感度和回应度。第三，政策理论水平偏低，对公共政策理解与执行不到位。这些问题的存在将转型社区基层管理者公共服务能力提升的问题提到了议事日程。

（三）转型社区基层管理者整体素质不高

社区转型会伴随着治理的升级和精细化服务的要求，从而对基层管理者的能力素质提出挑战。但是从实际来看，转型社区基层管理者的年龄总体偏大、学历层次普遍偏低，他们面对农转居后的巨大变迁及治理要求显得力不从心。以苏州Y街道为例，现有62名基层管理人员中35岁以下的占12.9%，36—45岁的占40.3%，46岁以上的占46.8%。总体来看，处于46岁以上的基层管理人员大约占到了总人数的一半，表明该街道的基层管理者年龄结构趋于中老龄化。从学历来看，虽然大专学历占比达到48.4%，本科学历占比达到38.7%，合计大专及以上学历高达87.1%；但实际访谈发现，绝大多数的基层管理者的大专学历是在工作多年后通过成人教育方式取得的。访谈中还发现社区主要领导，如社区党委书记、主任主要由原村干部担任，他们多半是高中或者初中学历，年龄多在50岁以上。由于年龄偏大、知识结构老化，他们对农转居后社区出现的新情况、新问题和新矛盾应对能力不足，政策水平不高，在实际工作中感到工作较为吃力。

（四）转型社区基层管理者观念较为保守

受乡土文化路径依赖的影响，基层管理者的观念普遍比较保守，这主要表现在集体资产改制和对待外来人口的态度两个方面。首先，农转居后按照“要让市场在资源配置中起决定性作用”①吴敬琏：《全面深化改革应关注的几个问题》，《中国发展观察》，2014年第2期。的要求，原村集体资产要进行改制。但绝大多数转型社区基层管理者在这一问题上持反对态度，一个重要原因在于主要的基层管理者兼任着集体资产的主要负责人，他们能够通过集体资产获取更多的个人利益，因此，在集体资产改制过程中他们往往具有一定的保守性。其次，在目前的转型社区，外来常住人口已达到相当比例，他们的生活与社区已紧密地系在一起。根据要求，“政治体系应该追求的是利益在一个社区中间的公平分配……每个人都应该受到公平的对待”②[美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第50页。。但是社区基层管理者在实际工作中仍然对外来人口持有偏见，反对这些人员共享本地公共资源，更不必说让其参与社区民主选举、民主决策等事务了。可见，转型社区内部的基层管理者思想观念上仍有很大的保守性和局限性，这在一定程度上延滞了转型社区的转型速度，也不利于实现基层治理现代化的目标。

四、促进转型社区基层管理者角色转型的对策

针对转型社区基层管理者存在的角色转型难题，需要从角色重塑、教育培训、政策水平、队伍建设等层面采取措施，促进基层管理者顺利实现角色转型。

（一）重塑基层管理者的新角色

公共服务作为公民的“最高期望”以及“最需要的服务”，③[澳]欧文·E.休斯：《公共管理导论》，彭和平等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第297页。必然要求基层管理者进行角色重塑。角色重塑是在反思已有角色模式的基础上根据环境变化和新角色的要求进行角色调整和优化的过程。角色重塑的过程也是进行角色认知、角色学习与角色扮演的过程。角色认知是角色扮演的前提，因为“行为建构的正确与否的前提条件在于角色定位的准确与否”①金太军：《边缘社区居委会的角色认知与行为建构》，《南京理工大学学报》(社会科学版)，2017年第4期。。因此，社区基层管理者首先要形成正确的角色认知与角色定位。转型社区基层管理者不能将自身仍“锁定”在村干部的“过去式”角色，而要尽快摆脱村干部、大队书记、生产队长的思维定式。根据农转居后社区面临的新情况、新任务、新要求及时对自身角色进行调整与重新定位，将自身定位于公共服务“提供者”、居民利益“维护者”、居民自治“引导者”的新角色，明确新角色的基本要求。角色定位同时要解决主要负责人交叉任职的问题，通过将社区公共管理（“政”）与发展集体经济（“经”）的职能进行有效分离的办法，理顺不同主体间的权责关系，厘清职责边界和角色边界。其次，进行相应的角色学习。转型社区基层管理者要对照新角色的要求，通过积极参加教育培训或考察交流，学习扮演新角色所需的知识和技能。再次，进行正确的角色扮演。在社区管理实践中，基层管理者的行动模式要符合新角色的要求，尤其是要符合社区居民的角色期待，并能够根据社区居民的意见反馈及时进行角色纠偏。

（二）提升基层管理者的政策水平

基层管理者作为社区重要的“上传下达”者和利益代言人，必须理解公共政策的结构和运行。这是因为，促进公共利益就是要“制定能够直接或间接推进所有公民之共善的政策和实践”②[英]迈克·费恩塔克：《规制中的公共利益》，戴昕译，北京：中国人民大学出版社，2014年版，第76页。。理解公共政策的前提是进行政策分析，“政策分析往往涉及到政治生活中‘谁得到了什么’，以及‘为何得到’和‘有何影响’”③[美]托马斯·R.戴伊：《理解公共政策》，谢明译，北京：北京大学出版社，2006年版，第1页。。只有很好地理解公共政策才能够更好地传达和执行公共政策。由于转型社区居民都是由农民转变而来，他们文化程度普遍不高，对公共政策的理解能力有限，因此基层管理者对公共政策的解读和传达能力就显得至关重要。为此，首先要通过培训来提高基层管理者的政策水平。可以通过举办政策研修班的形式，邀请高校、党校等部门的理论工作者对基层管理者进行业务培训，或对相关政策进行解读、释疑和辅导，帮助基层管理者提升理论水平。其次，通过自学来提高基层管理者的政策水平。农转居社区基层管理者要通过各种途径，尤其是要利用好“互联网+手机APP”进行自学。目前一些学习软件如“学习强国APP”，为社区基层管理者提供了很好的学习平台。借助“学习强国”软件，基层管理者就可以及时了解国家的大政方针和政策，从而提升理论素养和政策水平。第三，通过政策宣传，提高居民对政策的认知度和认同感。基层管理者在理解公共政策的基础上，要充分利用板报、橱窗、条幅等方式加强对公共政策（如征地拆迁安置补偿政策、征地农转非人员就业与社会保障政策、流动人口积分管理政策等）的宣传和传递，将这些政策落实到位，并及时回应关切和解答公众疑惑。正如俞可平指出的，“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应”④俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第10页。。在这里尤其是要转变对外来人口的传统认知，正确认识和客观评价外来人口对本地发展所做出的贡献，从而将其纳入到社区公共服务中来。

（三）强化基层管理者的教育培训

转型社区治理绩效的好坏与否，关键取决于基层管理者的能力和素质。韦伯认为一切官员的权力地位都依赖两种知识，即“专业知识”与“公务知识”。前者是通过专业培训或向专家咨询获得，后者是通过亲自察看等具体实践获得。①[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），林荣远译，北京：商务印书馆，1997年版，第788-789页。这对基层管理者也是适用的。目前转型社区建设正处于关键期，社区管理的方式也有了较大的改变，对广大社区基层管理者履职能力也提出了新的更高的要求。而现实的情况是基层管理者队伍整体年龄结构偏大、知识结构老化、思想相对保守，创新意识不足。这就要求通过教育培训来提升基层管理者队伍的整体素质。具体来说，首先，要利用好社区周边的教育资源。从调研的转型社区来看，这些社区都位于苏州工业园区，紧邻苏州独墅湖高教区。高教区内集聚了众多的高校，可以依托这些高校开展基层管理者学历教育或短期培训，提升文化素质和综合业务能力。其次，组织社区基层管理者交流学习。从乡镇（街道）层面，要加强辖区内不同社区的基层管理者之间的互动和交流，也可以走出去进行跨区域的考察、交流，学习一些先进社区的经验和做法。第三，建立教育培训激励机制。积极鼓励社区基层干部参加各种培训，通过自考、函授、远程教育等途径，不断提高自身的文化素质，有条件的乡镇街道及以上政府部门可以设立专门的基金，对社区基层管理者的各种教育培训提供资金支持。

（四）加强基层管理者队伍建设

如前所述，目前转型社区的基层管理者有相当一部分是由原村干部转变而来，由于年龄结构和文化素质的问题，他们很难承担起转型社区公共管理和公共服务的任务。因此，迫切需要加强基层管理者队伍建设。首先，要以国家实施“大学生村官”计划为契机，出台优惠政策，吸引高校毕业大学生到基层工作，充实到现有的社区基层工作者队伍中去，提升和带动基层管理者素质和水平的整体提升，进而“推动最基层政治组织的专业化、现代化”②陈忠：《大学生村官与中国政治生态：意义、问题与趋势——大学生村官的一种政治学分析》，《苏州大学学报》（哲学社会科学版），2009年第4期。。其次，建立干部“上挂下派”双向交流制度。一方面，要分期分批地将这些由村干部转型而来的基层管理者选送到上级党委或政府部门跟班学习，提升理论水平；另一方面，加大选拔机关单位干部到城乡基层挂职锻炼的力度，或者下派干部到城乡基层工作，不断充实城乡基层干部队伍。第三，要继续加强城乡社区后备人才建设，通过内选外聘等方式，把各行各业优秀的人才吸收进入基层自治组织，将其纳入社区干部后备人才库。

总之，当前中国快速城镇化在催生众多农转居社区的同时，也将基层管理者这一特殊群体的角色转型提上了议事日程。农转居社区基层管理者的角色转型是在城镇化与社区转型背景下出现的一个治理难题，也是作为后发现代化国家的中国在追赶式的现代化进程中必然经历的过程。由于缺乏心理准备及自身方面的原因等，基层管理者在短时间内难以适应这一变化。尽管转型面临诸多困境，转型的过程也相对漫长，但转型是一种必然趋势。基层管理者成功的角色转型，是推进城镇化健康发展与基层治理现代化的内在要求和重要保障。这一方面需要基层管理者进行自我角色重塑，另一方面需要构建和完善相应的制度和组织支持体系，力争通过这种双向运动与内外合力来促进基层管理者的角色转型，提升其对转型社区治理的适应性。