印度农业支持政策的特点、成效与问题分析

周批改，刘海丽

（湘潭大学 公共管理学院，中印社会治理比较研究中心，湖南 湘潭 411105）

中国和印度同为世界农业大国，研究印度农业支持政策对我国农业发展具有参照意义。然而，由于中印两国学术交流不多，国内尚无关于印度农业政策的专著，一些研究散布在关于印度历史地理和产业科技的研究之中。林承节[1]、任佳[2]、沈开艳[3]从历史的视角，对两次绿色革命时期印度农业政策的背景、效果以及带来的影响进行了研究。陈桥驿[4]、毕亮亮[5]、李军等[6]对印度农业支持政策的内容进行比较分析，深化了国内对印度农业支持政策的研究。

关于印度农业支持政策研究的论文，迄今也不多见。李西林[7]、杨少亮[8]、王玉玲[9]等对印度农业支持政策演变过程以及产生的一些影响进行了分析，总结了印度制定农业支持政策的经验和教训，提出了对我国农业政策的启示。然而，这些文章引用的资料都比较陈旧，缺少对当代印度农业支持政策的系统梳理。本研究依据笔者在印度访学期间积累的资料，从印度农业政策的特点、成效及问题等方面，试图对当代印度农业支持政策系统作一个宏观的系统分析。

一、印度农业支持政策的特点

印度是一个联邦制的国家，联邦政府和邦政府均享有各自单独的立法权以及联合立法权。印度联邦政府的农业法律和政策主要是由印度农业和农民福利部来制定和实施的。在印度农业和农民福利部的推动下，印度农业支持政策涵盖了土地、研究、财政、金融和贸易等多个方面，形成了一个比较完整的体系，也体现了自身的特点。

（一）印度农业支持政策形成了比较完整的体系

20世纪60年代，印度政府为解决粮食问题，实施“绿色革命”，利用财政金融和组织资源大力支持农业。2004年开始，印度进行第二次“绿色革命”，农业支持政策体系更趋完善。目前农业支持政策主要包括：（1）是土地最高限额政策。限制最高土地持有，政府将多余土地分配给无地农民及少地的农民。（2）是农业研究支持政策。印度政府成立了印度农业研究理事会（Indian Council of Agricultural Research），对农业相关领域进行基础性、应用性、适应性、战略性和前瞻性研究。（3）是财政支持政策。印度政府根据生活成本、生产成本确定主要农产品的最低收购价格及补贴价格。2013年1月1日印度政府启动的直接利益转移政策改革，利用现代信息和通信技术直接将资金发放受益人。（4）是金融支持政策。印度政府制定国家农业保险计划（National Agricultural Insurance Scheme），根据农作物产量受损程度对农户提供金融支持。印度储备银行（Reserve Bank of India）成立了一个审查农业和农村发展机构信贷安排委员会（Review Arrangements for Institutional Credit for Agricultural and Rural Development），研究和审查农业信贷政策方面。（5）是贸易支持政策。印度政府在支持传统农贸市场建设和升级的基础上，大量支持线上农业市场建设，建立了全国农业市场（Promotion of National Agriculture Market）电子贸易门户网站。

（二）增加农业收入成为印度农业支持政策的中心目标

印度政府审查了传统农业系统的结构弱点，从过去以生产为中心的政策目标转向以收入为中心，集中财力支持农业产值提升和农民收入增长。印度政府农业政策重点支持的农业增长来源包括：改善农作物生产力、节约农业生产成本、种植多样化作物。坚持农产品自给与农业市场化相结合，通过支持有效的市场联系，促进小农向市场化农场发展；构建以农民为中心的国家农业营销系统，组成了零售农业市场、初级农产品批发市场、专业农产品市场体系；重视线上农产品生产、销售平台建设，支持农户线上线下相结合销售农产品；开拓出口市场，建设国内市场与出口市场相结合的农产品供销平台。印度政府在个体农户和集群层面对农业提供信贷支持，不断改善和优化投入机制和整体投入效率，促进农业产值提升。

（三）灌溉和水土保护是印度农业支持政策的重点工程

维持农业生产力取决于土壤和水等自然资源的质量和可用性。印度政府特别强调农业用地的水土保持、用水效率、土壤健康管理，通过以农业社区为基础的方法，大力推进农业公共基础设施建设工程。印度农业支持经费越来越多投向环保节能技术、保育自然资源、综合耕作等可持续发展项目。通过土壤健康管理、提高用水效率、明智地使用化学品、作物多样化、逐步采用牲畜耕作、农林间作、养鱼等综合方法，促进改良土地、解决农业灌溉面积不足的问题。印度政府还加速实施联邦财政支持的微灌计划，提高雨养区保护性灌溉水源的用水效率。微型灌溉系统比传统的洪水灌溉方法节省高达一半的水资源，显著提高了农业土地的灌溉面积，而且还能减少肥料的使用，节约了劳动力等投入成本。

（四）农业科学技术是印度农业支持政策的关键领域

印度自独立以来，农业科学技术一直是农业政策的重中之重。印度政府成立印度农业研究理事会（ICAR），专门指导、管理并协调农业研究和教育发展。作为农业研究教育的首要组织，它拥有超过97所ICAR研究所，53所农业大学，18个国家研究中心，25个项目理事会和89个全印度协调研究项目遍布全国，是世界上最大的国家农业研究系统之一[5]。印度农业理事会用先进的计算机和电子设备改进原有技术，打开了新的农业革命大门。广泛开展“农场测试”，确定具体土地可持续利用的技术。大力开展农业推广、教育及培训，按照“从实践中教学”和“边做边学”的方法，为农民和农村组织提供使用技术的田间示范。对参与培训的农民，尤其是青年农民和妇女进行奖励。设立小型农业组织（KVKs）及时向农民展示最新的农业技术，减少技术生成与采用之间的时间差。2015年建立印度全国农业市场（NAM）农产品电子贸易网站，提供与农产品相关的所有信息，信息平台上还建立了农产品质量保证和质量评估体系，推动农产品标准化发展。

二、印度农业支持政策的成效

优先发展农业，是印度独立以后各届政府一直坚持的战略目标。尽管印度农业发展面临许多挑战，但在历届政府的大力支持下，印度的农业显示了巨大的进步。尤其是进入21世纪以来，印度政府推动第二次绿色革命，斥巨资加大对农业的补贴，现代农业基础设施和科技推广系统网络逐步建立，农民收入持续提升，现代化农业建设进程加速。

（一）农业产值增加，农民收入水平提升

近年来印度政府颁布鼓励农民种植的农业信贷政策、提升农业生产率的农业科技政策、保护农作物产量的农业保险政策和农产品最低价格政策等，直接促进了印度农业产值和农民收入不断增加。如图1所示，印度农业总产值从2000年的1 684亿美元增加到2016年的2 706亿美元。尽管在一些年份有小幅度起伏，但从总体上看是持续递增的走向。如图2所示，印度农民每日工资在七年内连续明显增长。2007—2008年男性农民每日工资78卢比、女性农民每日工资57.9卢比，到2013—2014年男性农民工资达到232.2卢比、女性农民每日达到182.5卢比。

（二）灌溉计划卓有成效，种植面积稳步扩大

为了改善农业基础设施，印度政府加速推进农业灌溉支持政策，大大增加了印度农业土地灌溉面积。印度农业总灌溉面积从20世纪80年代中期的5 453万hm2，增加至2014年的9 577万hm2，将近增加了1倍左右，见表1。

随着农业灌溉进步，印度种植面积持续增加。1984年，印度总的种植面积仅有约17 633万hm2，到2014年增加至20 090万hm2，见表2。

（三）一般服务支持持续增加，农产品国际竞争力增强

2000—2016年，印度农业一般服务支持连年稳步递增，2016年达到8 411亿卢比（图3）。一般服务支持大大改善了农业发展环境，推动了农业基础设施、种子肥料和生产工具的改进，促进了农产品国际竞争力大幅提升。2011年，印度水稻、小麦和土豆产量分别达到16 850万t、9 851万t和4 860万t[10]，同时成为世界第二，排名仅次于中国。特别是鹰嘴豆，2017年印度的产量就达到了907万t，远超其他国家成为世界第一。

表1 印度农业总灌溉面积单位：万hm2

表2 印度土地种植面积单位：万hm2

三、印度农业支持政策存在的问题

印度农业支持政策取得的成效是明显的，但存在的问题也不容忽视。政策是对利益的调整，必然产生经济和社会的多重影响。印度农业支持政策过分强调经济利益，较少考虑对农村社会的影响，由此在取得农业经济发展明显效果的同时，产生深层的社会问题，制约了农业支持政策效益的发挥，某些政策在现实中甚至产生了相反的效果。

（一）农民参与缺失，农民权益得不到保障

在农业支持政策中，印度政府起着主导的作用，不管是在制定中还是执行中都是典型的“自上而下”的政策方式。印度农民一直处于社会的底层，受教育水平低下，无法利用知识来表达和维护自身利益，特别是长期扎根于印度社会的种姓制度束缚了底层农民。农民在整个政策过程中的参与机制缺失，使政府制定的农业支持政策不能满足农民的切身需要，在政策具体执行的时候农民不配合或者消极对待政策。而且，政策实施的效果也不能得到很好反馈，政府对政策的调整缺乏依据。从印度宣布独立以来，政府就大刀阔斧地进行土地改革和农业补贴，然而取得的成效并不大，反而使社会种族矛盾等问题更加突出。近几年一些印度农民负债率居高不下，农民自杀数量持续增加，农民收入甚至无法满足基本生计。可见缺乏农民参与的支持政策，不但不能使政策的效应得到应有发挥，有时反而会损害农民的切身利益，加大农民的负担。

（二）政策支持集中在种植业，导致农业生产结构单一

随着印度人口的高速增长，印度对粮食的需求也不断扩大，对印度农产品提出了更高的要求。在印度农业支持政策中，对农业生产的支持一直集中在种植业。从表3可看出，印度种植业的增长率是畜牧业的两倍多，是渔业的十倍左右。印度政府对种植业的补贴以及支持政策的倾斜，导致农民对种植业尤其是主要农作物的生产有着很高的种植热情，对种植其他的农作物或者向农业其他产业转移缺乏意愿。农业生产单一、农产品缺乏多元性，导致农业收入减少，减少农业的就业机会，反过来进一步强化印度农业生产单一状态。当农业市场受到外来因素影响大幅度波动时，单一的农业生产结构容易使农业发展受到较大损害。

（三）政策调整和更改频繁，政策效应发挥不稳定

政策实施的效果并不是立竿见影的，需要通过时间的检验。公共政策的调整和改变容易产生负效应，一般来说为了保证政府的权威性公共政策不会轻易进行重大调整和改变。如果政策进行重大调整或者变迁，必须对利益受损群体进行弥补。从印度农业支持政策的演进过程中可以看出，每届政府更迭都会对政策做出重大调整或者重新制定。由于印度的党派众多且竞争激烈，政府更迭频繁，而新任的政府出于自身利益考虑大张旗鼓地改变或取消已有的农业支持政策，一些合适的农业支持政策还没发挥出其效应就改变了。频繁的改变调整使得农业支持政策效果滞后性和冲突性愈发明显，政府的合法性以及权威性也受到危及。再加上印度复杂的历史社会背景以及宗教信仰冲突等因素，使得每一项农业支持政策都存在激烈的反对者，因而印度出台的不少农业政策在实际中并没有贯彻落实。

表3 印度农业产业按现时价格计算的总增值 单位：%

（四）土地所有权集中，少数农场主攫取政策利益

印度的绝大多数土地是大农场主拥有和经营的。边缘农民①处在产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘的农民、小佃农对土地的控制非常低，并且拥有的农业基础设施相当差。印度政府出台土地限额政策来限制土地集中在少数农场主手中，这触碰到了大农场主的根本利益。农场主利用各种手段规避土地的征收，如将土地所有权转移到亲戚名下、谎报真实土地持有量等，最终使得土地政策实施效果不佳。2017年，印度未通过《土地法》修改案造成印度农民大规模反抗。据环球新闻网报道，2017年4月21日印度新德里，泰米尔纳德邦农民的诉求未获政府回应，抗议农民表示，若继续被忽视，将在首都游行示威。除了农民抗议外，印度工人也加入了示威游行的队伍。土地问题在印度的矛盾日益加剧，严重妨碍农业支持政策的公平实施。譬如印度农业贷款政策需要根据所拥有的土地来进行抵押，无地农民无土地抵押根本得不到这笔农业贷款，真正受益的是那些土地面积大的农场主。而得到了这些贷款的大农场也没有全都用于农业生产，而是另投资于其他收益高的产业，农业信贷政策与最初愿景相背离。

（五）盲目学习西方农业技术，农业生态环境遭到破坏

印度政府为了改变粮食短缺的状况，制定政策大力鼓励向西方学习先进农业技术。美国向印度农业的技术转让不仅涉及生物化工产品的转让，还涉及与之相关的整个制度和价值体系的转让。随着转基因作物的发展，印度成为转基因的试验田。转基因棉和转基因茄子是印度试验转基因作物的最好例子。美国的私人公司与印度公司合作，控制着这些转基因种子。农民转向种植政府推广的转基因作物，起初在产量上取得了巨大的成效。然而，后续投资的增加和产品价格的下降导致了不少小型农民自杀事件。不受控制的转基因种子、杀虫剂和化肥需求量越来越大，造成了印度农业技术传播的混乱。大量使用化肥使土壤对化肥越来越依赖，一旦减少化肥产量就会明显下降。过度使用农药不但使农产品的质量得不到保障，还使残留的农药通过土壤渗入到地下水资源，造成地下水资源的污染。与此同时，政府还不计后果地鼓励农民开垦土地，过度的土地开垦放牧严重破坏了农业土地的生态平衡，使林地面积逐渐缩小，农业生态遭到破坏。

总的来看，印度农业支持政策逐步形成了比较完整的体系。在政策推动下，印度农业科学技术和基础设施获得了很大发展，印度的粮食匮乏问题基本得到解决，农产品的出口还成为印度出口的重要部分。然而，印度农业支持政策存在的问题不少，一些政策在现实中产生了相反的效果。在当今世界联系紧密、经济全球化的背景下，农业要想提高竞争力就必须在提高农民素质、农产品品质、农业设施、农业科学技术等方面下功夫，这些都依靠政府制定的科学有效的支持政策。中国与印度同为农业大国，在耕地面积、小农经济为主体等基本条件方面均有相似之处，研究分析当代印度农业支持政策的成效及问题，可为我国在农业政策制定方面提供经验与教训，促进中国农业在中印比较交流中可持续发展。