绩效审计服务全面预算绩效管理的路径研究

冉欣怡

【摘 要】近年来随着全面持续深入推进的预算绩效管理，由审计机关实施的绩效审计与由绩效及各支出部门实施的绩效评价之间，存在着工作重复、信息不互通等问题，故构建预算绩效审计与预算绩效管理的衔接机制势在必行，如何借绩效审计之力推进全面预算绩效管理也是亟待解决的问题。本文尝试从上述两方面，构建绩效审计服务全面预算绩效管理的路径。

【关键词】全面预算管理;绩效审计;路径;协同

为促进政府执行力和公信力的增强，国务院所出台的《意见》当中明确指出“要构建方位预算管理格局，全过程管理链条， 通过多管齐下对全覆盖预算管理体系进行完善，同时在《意见》中还提出硬化预算绩效管理约束，对预算绩效管理中，审计机关的审计监督职责进行了明确，在现阶段的监督资金绩效中，绩效审计是不可或缺的重要方式，增强政府职能，构建高效廉洁政府，促进公共服务质量和水平的提升等方面大有裨益。据此，国家审计应当继续深化绩效审计成果，推进全面实施预算绩效管理。

一、全面预算绩效管理的含义及现状

全面预算绩效管理这种模式主要是结果为导向的，其作为一种全覆盖、全过程、全方位的管理模式，涉及所有的预算构成体系，是一项长期的、系统性的工程，是政府治理方式和治理能力的一项深刻变革。通过绩效审计，促进全面实施预算绩效管理意义重大。绩效审计是传统的绩效审计与预算绩效审计相结合的产物，是一种新兴的交叉融合的审计。近年来，审计署先后在绩效考核部门预算执行审计、地方绩效收支审计中将预算绩效审计作为重要专题来审计，也探索性地开展了专项转移支付绩效审计，并取得一定的实践经验，但还是存在一些问题。

二、全面预算绩效管理与绩效审计的关系

首先，在我国预算绩效管理的实践中，不仅有绩效考核部门牵头实施的绩效评价，也存在由审计机关实施的绩效审计。作为预算绩效管理最重要的外部评估主体，审计机关对于公共支出的绩效提升具有很强的促进作用。然而，目前审计机关主导的绩效审计与绩效考核部门主导的绩效评价之间，存在着信息不互通、重复评价、监督资源浪费等问题，导致评价结果不一致、绩效结果运用有限。当前预算绩效管理正在不断完善发展，立足于当前实际情况来分析，绩效审计促进实施预算绩效管理目标往往可分两个方面：一是推动建立全面实施预算绩效管理理念，促进预算绩效管理工作的全面开展，将政府性基金预算国有资本经营预算、社会保险基金预算三本预算全部纳人绩效管理;二是关注和检查绩效考核部门和各主管部门以及资金使用单位实施预算绩效管理存在的具体问题和困难，提出有针对性的意见建议，以期更好地让预算管理绩效落到具体的环节中。

其次，《意见》的发布使审计机关对预算绩效管理情况开展审计有了明确的制度保障，有了强有力的制度支撑，让切实的监督内容和具体的结论依据，将推动国家审计向着促进预算科学和约束有力、绩效制度不断完善方面进一步发展。国家审计在国家监督体系占据着举足轻重的地位，国家审计对预算绩效管理情况长期保持了连续的关注，特别是近些年来，审计机关对绩效资金绩效情况、绩效评价开展情况等进行了相关绩效审计，并在审计报告中反映了制度建设取得的进展、成效和存在的问题，推动了全面预算绩效管理的建设进程。

受多种因素的掣肘，在现阶段预算绩效管理中还存在诸多问题，比如，思想观念教学落后，尚未树立绩效理念，缺乏完善的管理绩效，重支出轻绩效、重投入轻管理等，绩效审计通过全过程监督评价预算绩效管理，有助于政府革从思想上正本清源，调整和优化财政支出结构，推动政府职能的转变，促进政府执行力和公信力的增强。

三、绩效审计服务全面预算绩效管理的路径研究

1.构建绩效审计与全面绩效管理评价的衔接机制。

（1）绩效指标的衔接。

现阶段，绩效审计和绩效评价各自制定绩效指标，可能会导致评估结果的分歧，从而降低绩效结果的严肃性和可信度。目前，绩效考核部门制定的绩效指标相对较多，而审计机关尚未形成较为科学完善的绩效审计指标体系。故在考虑指标衔接时，可大体沿用绩效考核部门的绩效指标体系，将绩效审计的特色指标纳入其中。

具体来说，可以以绩效考核部门发布的“决策—过程—产出—效益”框架为底板，充分发挥绩效考核部门和各预算单位对项目具有较深了解的优势，同时注意合规性审计指标的引入，以构建绩效审计与绩效评价的共同指标体系。这样就可以增强绩效审计与绩效评价的信息可比性，促进结果的衔接与整合。审计机关则可以按照共同指标体系，结合内部评价的资料，展开重点项目的绩效审计。

（2）绩效结果应用的衔接。

目前，中国绩效审计结果的表现形式为审计报告、审计决定书和审计移送处理书，这几种文件披露绩效支出项目绩效方面存在的问题，并提出改进意见。而绩效评价结果的具体表现形式主要是绩效评价报告，在根据评价指标体系给出绩效得分的同时，还会给出优良中差的定性判断。

然而由于绩效评价结果的公信力和权威性不够、预算绩效管理体系的复杂性等，绩效评价结果很难与预算资金安排直接挂钩。对于绩效审计，其最终目的是发现问题并进行整改，只有切实有效地运用审计成果，才能真正发挥绩效审计的效用。目前审计机关更多地将审计重点放在审计程序的完整和规范，忽视了绩效审计结果运用这一关键环节，对于审计报告中的审计建议是否得到落实、整改的后续跟踪检查等工作，还存在落实不到位的现象。

针对当前绩效审计报告与绩效评价报告分别独立发布的弊端，可以考虑将绩效评价结果与绩效审计结果联合发布。由绩效考核部门和审计部门作为共同的实施主体，在绩效评价与绩效审计的整体衔接框架下，形成一致的绩效评估结果，并由两部门联合发布。这样不仅可以增强评估结果的科学性和可信度，还可以更好地促进评估结果的运用。此外，还应将这种联合发布的绩效报告提交同级人民代表大会审查，形成追踪反馈机制，促进各级人民代表大会对预算绩效管理的审查监督。

2.开展绩效管理审计推进全面绩效管理。

（1）对实施预算绩效管理情况开展绩效审计。

纵观当前，各地预算绩效管理工作都有不同程度的进展，很多地方的预算绩效管理，已经从项目绩效向着部门和单位的整体绩效推进，并统筹规划，一层一层的对政府绩效运行情况实施综合绩效评价并从单纯的预算绩效评价，向着预算拨付和考核奖励与预算绩效挂钩推进。因此，审计机关要结合具体的审计实践，一是在绩效审计中，通过部门预算执行和其他绩效收支、决算草案审计，以及绩效考核部门具体组织预算执行和编制决算草案等审计，审计部门和单位的预算收支是否纳入全面绩效管理，是否进行事前绩效评估、事中绩效运行监控、事后绩效评价和应用，建立了全过程的预算绩效管理，绩效考核部门是否有效履行了管理、评价和报告等职责，转移支付资金分配是否建立了绩效挂钩机制等;;三是在投资审计中，重点关注项目论证审批、项目实施完成过程中的绩效管理情况;四是在经济责任审计中，对有关领导干部的预算绩效管理责任履行情况进行审计，以推动“花钱必问效、无效必责。”

（2）系统全面报告政府预算绩效管理情况。

审计机关综合相关审计项目的审计结果进行分析和评价，编制政府预算绩效管理审计报告，向人大报告并向社会公告，推动绩效信息公开和接受社会监督。这些报告，既要聚焦到具体的项目或资金，也要着眼于宏观层面制度建设总体状况;既要体现问题导向，又要全面反映客观实际。

首先，继续在国务院向人大常委会作出的审计工作报告中反映预算绩效管理情况。不同于以往审计工作报告对政府预算管理情况的反映方式，《意见》发布后的审计工作报告，可以根据《意见》中明确细化的规定，根据人大预算审查监督重点，进一步拓展支出预算和政策，充分、深入揭示政府预算绩效管理情况，并针对审计查出的问题提出更切实的审计建议。

其次，可以发布专门的政府预算绩效审计报告。2017年我国公共预算绩效支出已经突破20万亿元，中央层面实施绩效目标管理的资金规模已超过2.5万亿元，中央部门预算向社会公开的重点项目数量大幅增加。审计分析、评价日益增长的政府绩效支出，有利于资金支出配置更加高效，预算绩效管理更加落到实处。审计机关以开展的预算执行审计和决算草案审计、政策措施落实跟踪审计、投资审计，以及政府会计准则、制度实施后开展的权责发生制政府财务报告审计等审计结果为依据，按照相关法律法规如《中华人民共和国预算法》以及《意见》等规定，在跟踪分析研究的基础上，发布综合反映政府预算执行和绩效情况的审计报告，并对政府、部门和单位、政策和项目的预算绩效总体情况进行审计评价，提出审计建议，更有力地推进全面实施预算绩效管理。

（3）加强绩效審计问责。

审计推动追责问责、跟踪督促查出问题的整改，既是深化审计成果的体现，更是推动党和国家各项政策措施落实、促进各级干部履职尽责的有效途径。全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，实现这一目标，一方面各相关责任主体需要统一思想提高认识切实落实，另一方面审计机关等部门要加强监督，形成合力共同推进。审计机关在监督预算绩效管理实施的过程中，需要更加关注各地方各部门的主体责任落实和违法违纪问题情况，依法进行审计问责，促进预算绩效管理责任落实。

参考文献

[1]浙江省审计学会课题组，陈英姿，江景叨，等.全面预算绩效管理背景下财政资金绩效审计研究[J].审计研究，2020，（1）.

[2]赵斌，徐聪.充分发挥全面预算绩效管理的审计作用[J].中国审计，2018，000（022）：68-69.

（作者单位：南京审计大学）