新时代基层央行内审在组织治理中的作用研究

魏茹

【摘 要】本文基于IIA有效风险管理和控制中的三道防线原理，简析基层央行内部治理格局，总结基层央行内审在组织治理中的地位与作用及其影响因素，对有效发挥内审职能作用提出点滴建议。

【关键词】治理;内部审计;作用;建议

一、基层央行内部治理格局

中国人民银行创新研发剩余风险管理模型，业务线条开展风险管理自我评估，人民银行内审部门运用信息管理系统开展风险管理评估。早在2006年中国人民银行就选择了coso内部控制整体框架，制定《中国人民银行分支机构内部控制指引》，指导分支机构开展风险管理和内控建设，形成并构筑了风险管理和内控基础格局。参照IIA有效风险管理和控制的三道防线，可勾勒出中国人民银行及其分支机构有效风险管理和控制三道防线示意图。除县级支行，中国人民银行及其分支机构依内设部门结构均可形成职责清晰且界线分离的三道防线。以地级市中心支行为例，第一道防线是履行法定职责并对外提供服务的业务部门，负责风险管理自我识别、评估、控制、应对和纠改各类检查指出的问题;第二道防线是控制和保障等部门，发挥会计控制、法律控制、系统控制、安全控制、人力资源管理、后勤保障和意识形态教育等作用，同时负责风险管理自我识别、评估、控制、应对和纠改各类检查指出的问题;第三道防线是拥有检查监督权限的内审和纪委监察部门。三道防线中的每一道都在组织治理中扮演各自角色，在治理层和执行管理层的协调运作下，三道防线相互关联与协作，共同服务内部治理。如下图所示：

基层央行虽未独立设立风险管理部门，但风险管理和控制遍及各部门、各岗位，呈现出全员风险管理和控制格局。基层央行虽未设审计委员会，但需接受地方审计委员会、地方审计机关的指导与监督。在人民银行总行及其上级主管领导下运作决策机制、执行机制、监督机制、激励机制和问责机制，在依法履行贯彻执行国家货币政策，维护金融稳定和提供金融服务职责，为地方实体经济精准提供政策、资金、便利和信息支持，促进实体经济发展方面作出应有的贡献。

二、基层央行内审在组织治理中的地位与作用

基层央行内审在组织治理中的地位与其职能作用发挥呈正相关。时下，基层央行内审在《中国人民银行法》《中国人民银行内审工作制度》和《审计署关于内部审计工作的规定》指导下，具有监督、检查和建议职能，依法相对独立地服务组织治理，是组织治理重要组成部分，发挥着如下职能作用：

1.提示风险，发挥评估和防范作用。确定以风险为导向、以控制为主线、以治理为目标、以增值为目标的内审模式，依据《中国人民银行内部控制审计试行办法》、《中国人民银行内部控制审计操作手册》和统一印发的审计方案，对单位层面和业务层面内部控制的充分性、合理性、遵循性、有效性进行审计和评价，提示控制缺陷;依据《中国人民银行内审部门风险评估工作管理办法》，应用风险评估管理系统，按剩余风险评估模型，对机构、部门和业务单元开展风险评估，提示剩余风险;依据各类审计结果，提示潜在风险。

2.揭示问题，发挥检查和确认作用。实现从“对与不对”向“好与不好”的审计理念转变;实现从全面手工翻查向计算机辅助审计过渡;突出绩效管理，推动实现预算管理审计常态化;依据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，按照经济责任审计四年全覆盖目标，推动离任审计向任中经济责任审计有序过渡;坚持“一项审计、多项成果”项目管理方式，实现经济责任审计与专项审计有机结合。

3.提出建议，发挥改善和追责作用。基于原因分析与评价，对目标偏差、控制缺陷和业务违规提出纠改建议;践行“三个区分开来和容错纠错并举原则，依法对内审监督检查发现的违法违规问题及责任人提出处理建议，对造成重大责任事故和经济损失的单位主要负责人、直接责任人，提出移送处理建议。

4.沟通信息，发挥报告和反馈作用。嚴格做到“双沟通、两报告和两反馈”，即向本单位沟通审计计划、审计资源和其它需求，就审计发现问题、审计评价和审计建议，与审计对象始终保持信息沟通;向本单位和上级主管部门报告审计结果和整改落实情况;向审计对象反馈审计结果，并就审计发现问题和处理建议函告派出行相关业务部门。

5.监督进展，发挥维护和增加价值作用。积极探索整改体制机制，整改评价指标和评价标准，推动审计成果转化机制建设，践行有利于内审成果应用与转化的后续监督活动。顶层从多个制度层面，明确规定被审单位主要负责人为整改第一责任人，将审计结果以及整改情况纳入被审单位、部门和个人年度绩效考核，与干部考核、任免、奖惩相挂钩，与所在单位领导班子党风廉政建设责任制考核相挂钩，与领导班子民主生活会以及领导班子成员述职述廉相挂钩。通过加强审计发现问题整改落实情况管理，为组织目标实现提供合理保障。

三、基层央行内审职能作用发挥的影响因素

影响基层央行内审职能作用发挥的因素包括但不限于内审领导机制、资源配置、管理制度、制度执行和后续教育方面。影响因素主要集中在组织结构造成的同级监督乏力，以及审计资源短缺、内部管理制度不健全、审计程序执行不到位等，具体表现是：

1.县级机构三道防线职责交织，同级监督乏力。1998年人民银行系统内设内审部门，三定方案规定县级支行配备一名专（兼）职内审干部，作为上级审计检查联络员，挂靠本单位人事政工股。实践中，县支行审计业务统一执行上级内审年度计划与目标任务，业务无形被上级内审部门上收，很少并且也难以自主独立开展同级监督。县级支行内审人员常被要求负责本单位工会、人事，甚至代班会计、国库、后备管库员，一人承担三道防线多个角色，加之县级支行组织结构个性化特征，致县级支行三道防线界线不清晰、职责相交织。从历年案件发生频度和问题性质看，县级支行始终占比很高。就2015至2018年全面从严治党背景下，某分行辖内县支行共发生案件37起，占辖内案件总数55.22%，县支行违反中央八项规定案件18起，占辖内同类案件72%。

2.咨询服务方式单一，确认服务资源有限。IIA界定“顾问、建议、引导、培训等均属于咨询服务”，项目审计报告中的建议是当前基层内审咨询职能作用发挥的主渠道，适合基层有效治理的内审确认与咨询边界问题仍处于探究阶段。咨询职能全方位崛起，需要顶层制度设计、咨询服务管理系统平台和一支具备应有专业技能的内审人才队伍。基层内审队伍渐入新老更替，由前期老龄化转向新一轮年轻态，内审后备资源和梯队干部处于培养阶段。新时代央行业务日新月异，金融理论与实践突飞猛进，基层内审服务组织治理所需的人力资源和应有知识与技能仍然短缺和不足。

3.内审制度尚不健全，内部管控存在缺陷。内部审计资源利用缺乏有效管理制度，质量保证与改进程序缺乏管理制度，监督整改进展未全部纳入审计操作程序，整改评估标准不一，缺乏系统规范的评估指标和评估标准，审计操作流程需进一步设计，审计质量问责制度需建立健全，监督合力有待增强。

4.审计程序执行不到位，审计质量问题多样化。不同程度存在审计程序执行不完整不到位，逐级复核制度走过场，审计依据不精准，证据收集不充分，问题陈述不清晰，数据关系未厘清，数据报告不准确，问题分析不深入，深层原因未挖掘，审计结论欠客观，审计建议针对性不强，一定程度影响内审权威与公信力。

此外，内审信息化程度还不高，计算机辅助审计工具应用范围有限，尚未覆盖所有业务领域。尽管采用综合信息系统管理审计项目，但审计项目管理仍处在人机管理阶段，尚未解决审计档案管理自动化、项目信息全方位共享和审计信息整合等问题。

四、充分发挥基层央行内审在组织治理作用的几点建议

建立在国内内审准则与国际内审准则趋同基础上的确认和咨询服务职能，是基层央行内审在组织治理中作用发挥的两大路径。充分发挥基层央行内审职能作用需从如下方面着手：

1.健全组织治理机制，加强党委对内审工作的领导。在人民银行及其分支机构设立内部审计委员会，制定内部审计委员会管理制度，加强内审组织领导;建立健全风险管理和内控领导小组，制定领导小组工作规程，明确小组成员分工，加强风险管理和内控长效机制建设。

2.改革县级支行内设结构，联动发揮内审第三道防线作用。增强县支行监督力量，设立不少于两名工作人员的审计监察室，明确县支行纪委书记和内审工作人员职责，调整县级支行内审履职权限。建议顶层从三定方案和人员编制方面，对县级支行内设部门实施改革。

3.优化内审队伍结构，推进正规化、专业化和职业化建设。通过内审工作人员准入制度，优化内审人员配置;通过单位人力资源管理政策，实行内审干部到业务部门跟班、定期跨部门交流，优化内审部门人员知识和年龄结构;加强后续教育，鼓励内审人员参加职业资格考试，倡导审计实践成长，提高内审干部创新思维和实战技能，努力建设一支政治素质过硬、专业攻底扎实、职业道德高尚的内审队伍。

4.建立健全内审制度，提升内审工作质效。建立健全内审人力资源保障制度，有序开展联合审计、外包审计和独立审计;建立健全审计质量自我评估和外部评估制度、绩效考核和问责制度，推动各项制度有效执行，保障内审人员客观独立履职;完善整改工作机制，落实问题整改和责任追究，建立健全审计发现问题移送制度，健全审计报告、结果公告和风险提示制度;整合内部监督实力，充分发挥内审、巡视、人事、纪委监察合力;整合现场、非现场审计流程，流程覆盖审计工作各环节，形成一整套紧密相连、相互协调的内部管理制度，加强机构、部门、人员和项目管理。

5.利用专题培训和信息交流载体，拓宽咨询服务方式。以教育培训方式，向一、二道防线上的职能部门宣讲风险评估和内部控制新知识，增强岗位工作人员风险防范意识;总结项目审计发现问题和审计经验，及时传递给相关业务部门，促进问题整改、健全管理制度和监督制度执行;结合实际，制定咨询服务操作流程或管理办法，规范咨询服务行为;及时掌握组织风险管理和内部管理策略，积淀管理知识和技能，提升咨询服务水平。

6.用好现有审计手段和方式，做好技术普及和信息共享工作。不断总结内审综合管理系统和风险管理评估系统运用过程遇到的问题和获取的经验，针对系统应用结果与管理创新，提出良好业务需求，推动内审信息化升级转型。继续做好计算机辅助审计相关知识和审计技能培训，开展全员技能普及活动，强化线下训练和考核。加强审计信息综合分析，做好信息分类、存储和管理工作，探索大数据、互联网等新兴管理技术，推进审计信息化建设，推进信息共享和循环利用。

（作者单位：中国人民银行上饶中心支行）