未成年人检察公益诉讼制度的构建

张宁宇 田东平

摘 要：未成年人检察公益诉讼的发展正面临着理论基础、职能范围、显示操作的“三层困惑”。尽管如此，从实践层面来看，未成年人检察公益诉讼依然发挥出了督促落实尽责保护、巩固深化全面保护、广泛激活综合保护的“三大功效”。这既是我国未成年人检察公益诉讼制度优越性的充分体现，更是坚定走未成年人特色建构道路的依据所在。坚持和完善未成年人检察公益诉讼制度应从加强制度顶层设计、重构制度运行模式、明确制度职能范围“三条路径”入手，不断探索深化。

关键词：未成年人保护 检察公益诉讼 特殊性 制度构建

历经顶层设计、局部试点与立法确立，检察公益诉讼制度日渐成为体现中国特色社会主义检察制度优势的重要窗口。党的十九届四中全会要求“拓展公益诉讼案件范围”，为今后一段时期完善发展公益诉讼检察制度指明了前进方向。近年来，校园安全、监护侵害、沉迷网络等危及未成年人健康成长的风险隐患持续增加，未成年人违法犯罪也出现了一些新情况、新特点，引发全社会广泛关注。为此，最高人民检察院在全国13个省份未成年人检察业务统一集中办理试点工作的实践基础上，积极探索深化未成年人司法保护路径，并提出打造未成年人检察公益诉讼“升级版”的实施愿景。[1] 《中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）》规定人民检察院可以提起未成年人公益诉讼，台盟中央在2020年全国两会期间提交了《关于构建和完善未成年人保护公益诉讼制度的建议》议案[2]。在此背景下，未成年人检察公益诉讼将会在未成年人保护体系中发挥着更大作用，备受各界期待。但实践中，未成年人检察公益诉讼还存有不少问题与争议，其自身属性及功能定位等方面仍有待进一步厘清，亟需通过制度建设推动未成年人领域公益诉讼检察制度的完善，提升其在国家治理能力中的作用与地位。

一、未成年人检察公益诉讼发展中存在的问题

未成年人检察公益诉讼以未成年人公益保护为核心，以检察职权法定为基础。[3]目前，未成年人检察公益诉讼实践主要以民事、行政两大诉讼法授权展开，即遵循检察机关提起公益诉讼的法律规定，在“4+1”“等”内及“等”外法定范围内履行职责。在该制度框架下，未成年人检察公益诉讼仅体现出公益诉讼检察制度的普遍性，未有效突出未成年人群体保护的特殊性，成为制约未成年人检察公益诉讼发展所面临的瓶颈。

（一）理论研究基础薄弱

在检察公益诉讼试点之初，曾有观点提出“构建未成年人公益诉讼制度”。[4]近几年检察公益诉讼制度的研究迅猛发展，但有关未成年人公益诉讼领域的研究成果却相对较少。从内容来看，相关研究大多以检察公益诉讼制度为基本理论框架，把未成年人检察公益诉讼作为其中的一个子集对待，仅注意到了涉及主体的特定性，主张遵照普通检察公益诉讼既有规定予以细化完善;有的研究仅针对未成年人公益诉讼某一环节、个案作微观研究，诸如诉前程序、监护权撤销等，理论运用的广度不足。[5]简单地将公益诉讼理论直接适用于未成年人检察公益诉讼，难以发挥此项制度的设计功效：一方面，我国法律制度对未成年人特殊保护的内涵与外延无法通过“公益”概念予以充分界定，涉未法律法规能否适用于该领域存在一定的疑问;另一方面，也无法释明由未成年人检察部门统一受理涉未公益诉讼案件的意义。未成年人检察公益诉讼基本属性及特点决定了未来不同的发展面向和道路，这成为目前限制未成年人检察公益诉讼功能发挥的最大因素。在2020年5月浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议法律规定通过的《关于加强检察公益诉讼工作的决定》中，并未将未成年人保护与安全生产、个人信息保护、公共卫生安全等一起列入积极稳妥探索的领域，或许与上述分歧存有一定的联系，无疑会制约省域范围内未成年人检察公益诉讼工作的开展。

（二）法律授权不足

根据传统检察公益诉讼职能范围，涉及未成年人的部分主要局限于生态环境和资源保护、食品药品安全两类，前期实践探索也多以此展开：2019年6月浙江省人民检察院出台的《关于公益诉讼重特大案件标准的试行规定》中，将食品药品安全领域中以孕产妇、婴幼儿、未成年人等敏感人群为主要对象，且生产、销售金额20万元以上的行为，作为可认定公益诉讼的重大案件。浙江全省首例刑事附带民事公益诉讼案就是针对在校园周边早餐店生产销售红糖馒头时，添加不符国家安全标准的甜蜜素等行为而提起的。伴随未成年人检察公益诉讼的发展，更多的涉未案件向“等”外延伸，并逐渐成为该类公益訴讼案件的主流形态，例如景区儿童门票优惠、娱乐场所违规接纳未成年人、学校周边违规开设情趣店、向未成年人售卖烟酒等。这客观上反映了当前未成年人公益诉讼领域内未成年人保护需求广泛性与现行法律列举类别有限性之间的矛盾冲突，涉未公共场所安全隐患、非法雇佣未成年人劳动用工等突出问题在法律上无相应规定，致使检察机关提起未成年人检察公益诉讼的空间被大幅压缩，不利于及时、有效地维护未成年人的合法权益。例如近年来家庭虐童案件高发，检察机关能否代表国家针对特殊情况下的监护权撤销发动检察公益诉讼，将未成年人监护侵害问题纳入公益诉讼职能范畴，各地的认识与实践不一，亟需法律授权明确。

（三）实践操作中有诸多难点

在现实操作中，未成年人检察公益诉讼存在的困难在于：一是对未成年人“公益”认定。社会各方面均有未成年人保护的责任义务，在监护人不能履行监护职责时，国家有承担监护的职责。[6]这决定了未成年人保护的公益化特征，也是国家监护制度和国家亲权责任的要求，而在传统的公共利益认定体系下，检察公益诉讼职权范围限制过窄，对该类权益的维护尚存争议。二是诉前程序过程中的“危机”应对。根据民事诉讼法、行政诉讼法的规定，检察机关在提起公益诉讼前，还需履行前置程序过程中的，以敦促有资格提起诉讼的机关或组织纠正或履行相应职责，体现了检察权的监督性、程序性、有限性、兜底性和协同性特点。[7]但涉及未成年人公益损害的案件往往情势紧迫，在1个月的空档期内不排除危害，则后果有持续扩大的可能。如未成年人正处于家暴环境、伪劣奶粉依旧售卖等情况下，检察机关“危机”干预的手段和空间明显不足。三是线索证据搜集运用。未成年人检察部门如何依托“四大检察”职能布局开展公益诉讼工作，能否把热点新闻等作为线索来源，怎样履行调查核实权，行政案件证据可否实现公益诉讼案件证据转化等均有待明确。四是检察建议“效果”评价。实践中，有的责任部门出现了“书面履职”规避起诉的情形，无法有效保护未成年人利益。五是公益赔偿处置执行。怎样实现全面充分地确定未成年人公益诉求，涉未公益损害赔偿金的处置应由哪一职能部门负责、如何执行等，检察机关能否有权决定或参与公益赔偿金的处置，抑或是实施监督等均有待进一步探索、达成共识。

二、未成年人检察公益诉讼实践的功能探讨

从浙江实践层面来看，尽管未成年人检察公益诉讼存在不少争议，但仍彰显出检察公益诉讼制度的特点，有力地践行了最有利于未成年人、未成年人保护共同责任等独具未成年人特色的理念原则。这显示了坚定发展未成年人检察公益诉讼的必要性，也是构建相关制度的出发点和立足点。

（一）督促落实尽责保护，确保责任主体依法履职

未成年人检察公益诉讼的价值追求和意义主要在于优化未成年人司法职权配置，完善涉未民事、行政诉讼制度，推进法治政府建设。行政机关的履职行为是体现国家监护、执行国家对未成年人特殊保护法律法规的主要载体，属于未成年人检察公益诉讼的核心部分。其作用，一方面体现在督促行政主体依法正确履行涉未的普通行政行为，如遂昌县人民检察院在办理某起校外补习班老师猥亵儿童案中发现，该补习班未取得办学许可证、营业执照等相关资质，后经调查核实发现，辖区内校外培训机构证照不全并非个例，且部分还无证提供餐饮服务等，该院遂向市教育部门、市场监督管理部门发出检察建议，促进依法查处无证校外培训机构，消除无证经营、擅自办学行为带来的安全隐患。另一方面体现在确保行政主体对未成年人特殊法律政策等执行到位，如温州市鹿城区人民检察院在办案中发现辖区多家娱乐场所存在違规接纳未成年人消费现象，但文化主管行政部门未能依法及时处置，导致该类场所未成年人违法犯罪案件频发，该院遂向该区文广旅游体育局发出诉前检察建议，该局根据检察建议对3家违规娱乐场所进行立案查处，并联合公安部门共同开展专项整治，先后排查娱乐场所50余家，建立健全了对娱乐场所定期走访、动态巡查等机制。再如湖州市人民检察院对全市39处政府指导价景区调查发现，部分景区仅将身高作为儿童享受门票优惠政策的评判标准，剥夺了“超高”未成年人合法权益，进而启动公益诉讼诉前程序向该市文广旅游体育局发送检察建议，促进全市政府指导价景区全面落实儿童门票优惠的年龄标准，该局还制定出台《落实国有景区对未成年人门票减免政策的通知》，有效完善门票价格监督管理机制。

（二）巩固深化全面保护，弥补涉未治理空白盲区

未成年人社会治理包括生存权、发展权、受保护权、参与权等广泛领域，且涉及的问题往往较为复杂、新颖，由此带来因职权交错或职权不明而产生未成年人社会治理的空白、盲区。未成年人检察公益诉讼可起到推进未成年人保护覆盖延展的作用。一是解开多元行政职权交错症结，例如诸暨市人民检察院针对多家教育机构通过学校、医疗机构等渠道非法获取未成年人信息，导致该市30余家中小学、幼儿园的3万余条学生信息、3千余条产妇（婴儿）信息泄露的严重后果，启动诉前程序，向市场监管部门、教体部门、卫健部门发出检察建议，推动该问题从上游学籍管理系统、医疗患者隐私管理到中下游培训机构合规经营进行了全面规范，实现全流程治理;二是探索新型涉未治理领域，充分关注互联网等新业态新领域对未成年人保护产生的影响，围绕网络欺凌、游戏沉迷、不良信息传播、公益性互联网上网服务的保护设置等新课题新要求，强化多元主体治理担当，比如杭州市滨江区人民检察院对“童模妞妞被踹”事件迅速作出反应，与该区市场监督管理部门、共青团及时会签《关于规范童模活动保护未成年人合法权益的意见》，细化童模活动范围，对活动场所、内容、强度等作出详细规定，落实相应主体责任，并明确检察机关可通过公益诉讼等形式对童模进行司法保护，助推互联网经济下儿童模特新兴产业规范化法治化。

（三）广泛激活综合保护，营造保护预防有利环境

未成年人保护是集专业化、社会化为一体的系统性工程，需要国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业单位、城乡基层群众性组织、未成年人的监护人和其他成年人的共同发力。“共同责任”体现了国家对未成年人成长的关爱以及重视程度，但也会引发“共责虚化”的危机。将共治共担细化明确为责任明确的实质担当，未成年人检察公益诉讼在其中起到的积极作用不容忽视。一方面，唤醒治理主体的“沉睡责任”，例如浙江省受理的未成年人民事公益诉讼案件中，检察机关针对辖区某母婴店婴幼儿配方奶粉系假冒这一问题，通过行政公益诉讼诉前程序、民事公益诉讼、督促移送线索等，及时避免“问题奶粉”扩散食用，有效保障婴幼儿食品安全，不仅强化了当地食品监管，也为食品经营者敲响了警钟。同时，个案的影响具有辐射示范作用，如各地对未成年人出入不宜场所、从事不易职业、开展不宜活动积极履行检察公益诉讼职能的同时，杭州市西湖区人民检察院联合10部门制定出台“三不宜”行为处置制度意见，使主体责任更加细化、具有可操作性。另一方面，敦促法律责任的执行落实，针对未成年人“两法”缺乏可执行性、没有“牙齿”的法律责任短板，检察公益诉讼可通过法定程序督促、纠正，强化涉及未成年人的各方法律责任。[8]

三、未成年人公益诉讼检察制度的路径构建

未成年人检察公益诉讼发展至今，以《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等涉未法律法规为主要依据的体系架构已具雏形，这既符合未成年人司法精神，体现了国家应然给予未成年人的特殊司法保护，更是该项制度与普通公益诉讼相区别，走未成年人特色构建道路的必然选择。

（一）加强制度顶层设计

首先，借助《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》修订之良机，将未成年人检察实践探索转化为立法成果，增设检察机关有权提起未成年人公益诉讼的法律条款，确立以涉未法律法规为主导的理论架构与履职依据。地方立法层面，可通过拓宽公益诉讼法定职能范围，增加未成年人权益保护，抑或是出台关于支持未成年人司法保护相关意见等方式，为地方未成年人公益诉讼实践提供立法基础。同时，应当根据未成年人司法、公益诉讼制度的发展走向采取相应的深化策略：一种是未成年人法典或是未成年人法制体系化，未成年人公益诉讼制度作为该体系之下的重要组成部分，并注重各部分之间的协调性和未成年人法制的统一性;另一种是公益诉讼单独立法化，可参照刑事诉讼法的体例模式，把未成年人公益诉讼作为独立章节，突出在公益诉讼制度普遍性基础上的未成年人保护特殊性。

其次，根据未成年人保护特性设置基本性原则，从目前实践情况来看，可分为四大原则：一是国家亲权责任，顺应未成年人“两法”修订中体现出的少年司法现代化发展趋势，确立未成年人保护的国家责任，为检察机关开展未成年人公益诉讼提供正当性依据，同时也为公益诉讼等公权力介入未成年人监护等领域奠定理论基础;二是最有利于未成年人，也可称之为儿童利益最大化，在检察公益诉讼制度安排上应当给予未成年人特殊、优先保护，适应未成年人身心发展的规律和特点，增强检察机关履职的积极性和有效性;三是依法有限监督，相较于行政机关等职能部门的专业性、技术性优势，除特殊紧迫情形外，检察机关的未成年人保护仍然要遵循程序性监督、后置性救济、有限性处置等的法律监督本质特性;四是共担共治共赢，强化未成年人保护的共同责任，牢固树立双赢多赢共赢的理念，广泛争取社会面支持，加强与相关职能部门的磋商与沟通，共同探索深化更加多元丰富的保护方式，促成完善未成年人保护大格局。

（二）重构制度运行模式

要突出未成年人保护特色，遵循未成年人司法规律，实现检察公益诉讼制度运行模式的设计重构。重点体现在以下三个方面：一是业务一体化。考虑到未成年人司法的专业化水平、少年司法实践和社会基础，以及相关线索来源涉未案件等多方面优势因素，应确定未成年人公益诉讼案件由未成年人检察部门主要办理，赋予未成年人检察在“四大检察”领域行使职权，依法破解涉未疑难复杂的问题，建立未成年人检察业务与其他检察业务之间的线索共享、调查核实协助等职能融合式联动长效机制，并在条件成熟时制定相应实施细则，进一步对线索来源、线索移转、管辖、立案程序、调查核实、诉前程序、举证责任等操作问题予以规范。二是履职机动性。为践行未成年人权益保护最大化，应探索在现实紧迫等特殊情形下，探索减少诉前必经程序、灵活调整督促等应急履职状态，并适当扩大检察履职过程的外延。例如，可规定检察机关特殊情形下可不受适格主体、督促履职等待期的时间期限等，经履行“警告”、公告等司法程序后，直接提起诉讼，待诉讼过程中出现危险消失或适格主体加入情形时，再行决定由谁主导公益诉讼、是否变更诉求、撤回起诉等;再如线索来源除未检一体化业务外，还应将本院其他业务发现、异地职能部门移交、新闻事件搜集挖掘、相关人员反映举报、社会团体请求协助的线索也纳入履职过程范围。三是保护综合性。全面融入“捕、诉、监、防、教”五位一体未成年人检察工作新模式，在未成年人检察公益诉讼履职过程中，充分搭配运用精准帮教、心理干预、未成年人隐私保护、罪错未成年人分级干预、“一站式”办案救助等未成年人司法办案机制，并借助未成年人公益诉讼的力量，深化推进侵害未成年人犯罪案件强制报告、性侵害未成年人违法犯罪入职查询等创新制度完善落地。

（三）明确制度职能范围

未成年人检察公益诉讼范围应以《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等涉未法律法规为中心，树立督促政府、司法、学校、社会保护责任履行之首位、抢占构建网络保护生态之先位、加强引导家庭保护之补位的“三位意识”，鼓励立法上采取列举方式，明确职能范围，划清检察公益诉讼的权力边界。从目前实践情况来看，可大致分为如下类型：一是未成年人用工领域，针对招募主体有组织地违法招募未满16周岁的劳动者或是在用工后得知未达法定年龄依旧用工的行为，行政主管部门未能加强劳动用工监管出现漏洞或维护未成年工合法权益不力的行为，以及国家允许的特殊行业职业未有效采取劳动保护措施的行为。二是涉未商業领域，主要指违反相关法律的经营行为和负有监管职责的行政部门未履职或履职不当。如未明显设置未成年人禁止标识、向未成年人售卖烟酒、彩票、色情暴力音像制品等、违规在校园周边开设歌舞娱乐场所、情趣用品店、向未成年人出售有毒有害或质量不达标的食品及用具、经营场所违规接纳未成年人进入等。三是涉未公共保护领域，主要涉及文化服务、校园安全、义务教育等方面，确保国家有关未成年人参与公共领域活动等倾斜性政策执行到位，并加强该涉众领域的全方位保护，尤其是注重督促未成年人的人身保护。四是网络安全领域，切实保障《未成年人保护法》专设网络保护的相关内容，涵盖产品技术研发、公共服务提供、网上信息内容、网络游戏管理、网络欺凌侵害、网络运营监管等多个方面。五是儿童福利领域，重点关注困境儿童、留守儿童的帮扶救助利好政策有无执行、相关接纳场所地点及条件是否符合标准，有无足额、按时发放困难儿童群体的基本生活保障、最低生活补贴、残疾儿童康复救助金等。六是家庭监护领域，适当介入监护人性侵害、遗弃、出卖、虐待、暴力伤害、教唆或利用未成年人实施犯罪等严重不履行监护职责的案件，敦促行政机关、基层组织等依职权履职救助、化解危机等。

注释：

[1]《最高检：将打造未成年人公益诉讼“升级版”》，中国新闻网http：//www.chinanews.com/gn/2019/12-20/9039084.shtml，最后访问日期：2019年12月20日。

[2]《台盟中央：关于构建和完善未成年人保护公益诉讼制度的建议》，中国统一战线新闻网tyzx.people.cn/n1/2020/0512/c432470-31705903.html，最后访问日期：2020年5月12日。

[3]参见张雪樵：《检察公益诉讼比较研究》，《国家检察官学院学报》2019年第1期。

[4]参见李涵：《检察机关提起未成年人公益诉讼制度构建研究——以最高检出台<检察机关提起公益诉讼试点方案>为背景》，《预防青少年犯罪研究》2015年第6期。

[5]参见代表性文献：赵卿、李庆：《未成年人检察公益诉讼制度构建研究——以全国首例民政部门申请撤销监护权案为例》，《青少年犯罪问题》2015年第5期;吴春妹、金英梅、李建林：《未成年人检察视阈下公益诉讼诉前程序探究》，《中国检察官》2016年第5期;张雅芳、李碧辉：《探索构建未成年人保护公益诉讼制度》，《检察日报》2019年7月18日;李轲：《未成年人检察公益诉讼若干问题研究》，《贵州警察学院学报》2019年第6期;汪江连、轲丽贞：《未成年人监护权撤销制度之完善——基于检察公益诉讼的视角》，《河南财经政法大学学报》2019年第4期等。

[6]参见郑净方：《国家亲权的理论基础及立法体现》，《预防青少年犯罪研究》2014年第3期。

[7] 参见胡卫列：《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。

[8]参见姚建龙：《<中华人民共和国预防未成年人犯罪法>修订专家建议稿》，《青少年犯罪问题》2020年第2期。