未成年人检察公益诉讼的 实践方法与理念

姚倩男 陈皓

摘 要：未成年人教育培训机构面向不特定的未成年人违规收取预付费应当确定为致使公共利益受损的行為，属于未成年人检察公益诉讼的受案范围。在公益诉讼诉前程序中，检察官应当通过多种渠道发现、收集、整理案件线索，通过走访、调查核实获取充足证据，向行政机关制发检察建议并且持续督促落实。在公益诉讼案件办理过程中应树立政治自觉与检察履职相结合，未成年人国家保护大格局意识与拓展检察履职相结合，国家体系和治理能力的现代化建设与检察履职相结合，以人民为中心的办案指导思想与检察监督能力相结合的多重理念。

关键词：未成年人报护 检察公益诉讼 实践探索

习近平总书记强调，未成年人的工作，是事关未来的事业。保护未成年人健康成长是全社会共同的责任。未成年人检察公益诉讼的理论与实践都尚处在起步阶段，各地检察机关积极探索，目前已经积累了一定数量的案例资源。成功办理未成年人检察公益诉讼案件必然要解决实践中具有争议的问题，采取有效的方法并坚持正确的理念。上海市奉贤区人民检察院聚焦社会热议的培训机构“卷款跑路”现象，关注侵害未成年人权益事件，督促区教育局、区市场监督局依法履职公益诉讼案的成功办理，为我们提供一个可供研究的未成年人检察公益诉讼案例样本。

[基本案情]

2019年10月25日，韦博开心豆奉贤店关门“跑路”，700余名家长至奉贤区政府信访办登记投诉，事件涉及大量未成年人利益。奉贤区人民检察院果断采取行动，迅速对本区校外培训机构收费情况开展摸排，发现十余家教育培训机构均存在一次性收取1年甚至2年培训费用的违规收费情况，可能导致中小幼学生等未成年人消费群体中不特定消费者利益受损，危害社会公共利益。奉贤区人民检察院于2019年11月2日对负有收费监督职责的区教育局、区市场监督管理局未依法履行职责立案审查。于2019年11月7日分别向区教育局、区市场监督管理局制发诉前检察建议督促履职，推动行政机关联动治理。2019年11月17日、2019年12月16日区检察院分别收到区教育局、区市场监督管理局关于积极落实检察建议的书面回复，最终通过检察建议实现了督促行政机关依法履职、维护国家利益和社会利益目的，不需要再向人民法院提起诉讼，实现了法律监督政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

一、案件中的争议问题

（一）确定公共利益受损的标准

为促进校外培训机构规范有序发展，2018年8月，国务院办公厅制发了《关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号）（以下简称《意见》），对审批登记、收费管理等方面进行了详细规定。该意见第9条规定：收费时段与教学安排应协调一致，不得一次性收取时间跨度超过3个月的费用。本院在走访调研中发现，本区大多数的教育培训机构均违反了相关规定，一次性收取1年甚至2年的培训费用。

尽管培训机构违规事实明确，但对于培训机构的违规收费是否侵犯公共利益，存在两种不同观点。第一种观点是，尽管培训机构违规收费，但是只要培训机构正常经营、提供服务，没有“卷款跑路”，就没有发生公共利益损害结果。第二种观点认为，违规收费剥夺消费者应有的选择权，培训机构违规收费行为已经导致不特定主体的利益受损，属于公共利益受到侵害的情形。检察官同意第二种观点。首先，社会公共利益应理解为限定于不特定主体的社会共同利益，校外培训机构面向的消费者人数众多，属于公益诉讼可救济的社会公共利益。[1]其次，经营者与消费者出于信息不对等的状态，[2]违规长时间跨度收取预付费，使经营者与消费者实际处于不平等的状态，不仅经营者可能“卷款跑路”，消费者也可能在一段时间后对于经营者的服务失去兴趣，却因为迫于预付费合同违约损失而不敢解除合同。本案中，不仅已经出现培训机构“卷款跑路”、众多消费者利益受损的事实，而且经过检察官调查还发现多家培训机构仍然在违规收取预付费，公共利益受到损害的状态仍在持续。

（二）对行政机关不依法履职的判断

判定行政机关“不依法履行职责”首先要确定行政机关具有特定的法定职责。检察官通过调查发现，《意见》第10条规定，教育部门负责查处未取得办学许可证违法经营的机构，并在做好办学许可证审批工作基础上，重点做好培训内容、培训班次、招生对象、教师资格及培训行为的监管工作，牵头组织校外培训市场综合执法;市场监管部门重点做好相关登记、收费、广告宣传、反垄断等方面的监管工作。上海市关于培训机构的地方规范性文件为2017年12月由上海市教委、市工商局、市人力资源社会保障局及市民政局联合制发的《上海市营利性民办培训机构管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》第4条规定，区教育部门负责对教育培训市场投诉举报或巡查发现线索的归口受理和分派;区市场监督管理部门牵头组织教育培训市场的联合执法;镇（乡）政府、街道办事处依托网格化管理体系，开展所在区域教育培训市场的日常巡查工作，并协同区市场监督管理等部门开展教育培训市场联合执法。

对本案中行政机关是否依法履职，存在三种不同意见。第一种意见认为，《意见》和《办法》并不是法律，而仅仅是规范性文件，不能够认定为行政机关履职所依据的“法”，“不依法履行职责”的前提不存在。第二种意见认为，《意见》和《办法》并未赋予行政机关处罚被监管单位的权限，因此行政机关不具有作为公益诉讼前提要件的“不依法履行职责”。第三种意见认为，本案中行政机关依法有作为义务，已经构成“不依法履行职责”。

判断行政机关“不依法履行职责”，需要考虑有无法定职责、履行可行性和是否实际履行。[3]行政作为义务来源除了法律规定，还包括行政规范性文件、行政决定、行政契约与先行行为。[4]《意见》和《办法》都是合法、有效的行政规范性文件，构成行政机关依法履职的依据。由于行政机关的公共行政活动中，行政权有“硬性”“柔性”之分，[5]随着“新公共服务理论”的推广，行政机关采用柔性执法的方式履行职责已经被普遍接受。“履职”可以采用多种方法，除了行政处罚，还可以采用宣传引导的柔性方式。本案中面对多家校外培训机构违规收费的情形，检察官对相关行政机关进行了走访调查，确定相关行政机关未积极履职且没有正当理由，已经构成“不依法履行职责”。

（三）属于未成年人检察公益诉讼案件范围

本案是否属于未成年人检察公益诉讼案件范围，即校外培训机构违规收费行为是否损害了不特定未成年人的权益，对此有两种不同看法。第一种看法认为，未成年人本身没有经济收入，需要依赖父母或其他监护人支付校外培训机构课程费用，校外培训机构违规收费行为实际发生在校外培训机构与未成年人的父母或其他监护人之间，其行为主要损害的是不特定的未成人的父母或其他监护人的利益，没有侵害不特定未成年的权益，不属于未成年人检察公益诉讼案件。第二种看法认为，未成年人的父母或其他监护人购买培训课程最终是出于对未成年人的教育考虑，校外培训机构违规收费行为实际损害的仍然是未成年人的利益。

检察官同意第二种看法。《意见》第1条明确“坚持立德树人，发展素质教育，以促进中小学生身心健康发展为落脚点”，《办法》第3条规定培训机构的办学宗旨是“非营利性民办培训机构应当坚持教育的公益性，坚持党的领导和社会主义办学方向，遵守国家法律法规，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”。由此可见，尽管是未成年人的父母或其他监护人向校外培训机构支付费用，但接受教育培训服务的仍然是未成年人。校外培训机构违反上述两个规范性文件，其最终后果仍然是损害未成年人的利益。未成年人在选择校外培训机构时面临机会成本问题。首先，未成年人家庭出于金钱和时间的考虑，只会选择有限数量的培训项目。其次，未成年人出于成长阶段，其兴趣爱好尚待发掘，如果不幸选择其并不喜欢或并不适合的培训项目，本应尽快退出，转选其他培训，但长期预付费使得未成年人家庭在未成年人兴趣培养和能力培养时被迫更多考虑违约成本。被强迫学习不感兴趣或并不擅长的培训项目不仅浪费金钱，也不利于未成年人的健康成长。再次，培训机构预售费用会增加“卷款跑路”的风险，虽然未成年人自身并没有收入，但是家庭经济损失的负面影响仍然会传递给未成年人。因此，本案中不特定的未成年人的利益已经受到确实地损害，符合未成年人检察公益诉讼的立案范围。

二、未成年人检察公益诉讼的实践方法

（一）调查摸排涉未成年人公共利益受损事实

检察机关当前需要拓宽未成年人公益诉讼案件线索来源，通过多种渠道发现、收集、整理由于行政機关未依法履职等情况而导致的不特定未成年人利益受到损害的公益诉讼案件线索。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条和第21条规定了人民检察院在履行职责中发现损害公共利益的行为提起公益诉讼。由于专业分工的区别，通常检察官对行政法和相关行政规范性文件并不十分熟悉，因此也增加了公益诉讼案件线索发现的难度。这就要求检察官应主动迎接挑战，加强相关知识领域学习，提升发现线索的能力。

检察机关在“履行职责中”发现公益诉讼案件线索，最为直接的方式就是在履行刑事检察、民事检察、行政检察职责过程中所发现案件线索。除此之外，也有观点认为，案件线索发现机制应采取“扩大解释+公益举报”的模式。[6]也有学者提出还有必要拓宽行政公益诉讼案件线索的来源渠道，通过明确接受公民检举控告的标准、完善检举控告向案件线索的转化机制，从社会公众、新闻媒体等途径获取行政机关不作为或违法行使职权线索。[7]也有建议指出，要建立公益诉讼线索收集、管理、运用平台，加强与“两法衔接”平台的数据对接，及时掌握侵害国家和社会公共利益的案件线索，综合运用大数据、互联网、人工智能等以提高线索的发现能力。[8]在本案中，检察官从“卷款跑路”事件中发现线索，通过对本区若干校外培训机构收费情况开展专题调查摸排，发现区内确有十家校外培训机构存在违规收费的行为，导致相关消费群体中不特定消费者利益受损的事实确实存在。

（二）走访核实明确怠于履职情形

“没有调查就没有发言权。”收集充分的证据材料是提升检察机关说服力的有效途径。开展公益诉讼检察工作检察官需要具备证据调查的能力，未成年人检察公益诉讼也不例外。应当认识到，从立法来看，检察机关并不享有比其他国家机关和社会组织作为起诉人时更加优越的调查核实权力，但并不能否认检察公益诉讼调查核实权可以具有间接强制性。[9]检察机关在开展公益诉讼调查核实时既要注重方式方法，也要充分灵活运用法律赋予检察机关的权力。

在本案中检察官调查核实工作多线展开。一是调研市场主体，对本区教育培训机构进行走访调查，发现围棋、国学类等10个培训机构存在一次性收取1年甚至2年费用的情况。二是走访区教育局，发现少儿、某艺、某恩等培训机构在本区店面均系无证机构，教育主管部门对此监管不利。三是走访区市场监督局，发现其对相关规范性文件认识不到位，造成未依法履职。通过调查，检察官明确区教育局、区市场监督管理局负有收费监管职责，上述两家行政机关均未对辖区内校外培训机构收费进行监督管理，存在怠于履职的情况。收集到的证据已经能够证明公共利益受损的事实、行政机关未依法履职的情况及之间的因果关系。

（三）检察建议和持续督促落实

“向行政机关提出检察建议督促其依法履行职责”是行政公益诉讼法定的、必经的“诉前程序”。涉及未成年人保护公共利益领域常常会跨越多个行政机关的管辖范围，一起案件中可能涉及多个行政部门的协同配合，但其中每个行政机关的履职方式和内容可能并不相同。如果仅向其中一个行政机关制发检察建议督促履职，则可能对相关公共利益领域的覆盖不够全面;如果向所有涉及的行政机关制发检察建议督促履职，而不充分考虑与相关公共利益领域的关联程度，则又可能导致检察权的滥用和司法资源浪费。

本案中检察官对监管校外培训机构收费现象存在怠于履职的区教育局、区市场监督管理局进行立案，向区教育局及区市场监督管理局制发检察建议督促履职。制发检察建议后，检察官与区教育局、区市场监督局进行反复协调沟通，推动职能部门联动治理，最终促进相关检察建议落实，并于2019年11月17日、2019年12月16日分别收到区教育局、区市场监督管理局的书面回复。至此相关行政机关履职问题通过诉前程序得到解决，涉及未成年人保护的社会公共利益得到了维护。

三、未成年人检察公益诉讼的实践理念

（一）政治自觉与检察履职相结合

未成年人检察公益诉讼应做到政治自觉与检察履职自觉相结合，自觉扛起新时代未成年人保护的检察责任。未成年人的工作是事关未来的事业，未成年人检察工作要自觉扛起新时代未成年人保护的检察责任。未检工作者要强化政治责任，把政治自觉与检察履职相结合，要进一步提升检察监督能力，着力做好法律监督工作。对涉及侵害广大未成年人利益的事件，要开展好公益诉讼检察工作，维护好未成年人的合法权益。本案中检察官聚焦社会热议的培训机构“倒闭”现象，关注侵害未成年人权益事件，积极履职办理涉及群众切身利益的公益诉讼案件，通过案件的办理，推动行政机关的积极履职。

（二）未成年人国家保护大格局意识与拓展检察履职相结合

未成年人檢察公益诉讼要把树立未成年人国家保护大格局意识与拓展检察履职相结合，积极稳妥进行公益诉讼“等”外探索工作。针对韦博开心豆奉贤店关门“跑路”致学生及家长利益受损的现象，检察官敏锐发现这一现象涉及广大未成年人利益，围绕是否存在社会公共利益可能受损害的情况开展诉前调查，调查认为培训机构违背教育规律和中小幼学生成长发展规律收费，不仅加重家庭经济负担，还增加了履约风险，侵害不特定中小幼学生等未成年消费者的合法权益，社会反映强烈。未检部门随后立即在全区开展调查摸排，发现十家培训机构存在违规问题。奉贤区检察院以未成年人权益保护为导向，将教育领域培训机构违规收费问题作为“等”外领域探索的方向。

（三）国家治理体系和治理能力的现代化建设与检察履职相结合

未成年人检察公益诉讼要把国家治理体系和治理能力的现代化建设与检察履职相结合。检察机关开展公益诉讼工作要以“公益”为核心，立足法律监督职能，通过制发检察建议等方式促进行政机关依法履职，从而不断提高城市治理精细化水平。未检检察官在开展公益诉讼的工作中，充分发挥检察官主导作用，通过检察建议督促行政监管部门依法履职，肃清培训市场乱象，有效维护了未成年人健康成长，也有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化建设。

（四）以人民为中心的办案指导思想与检察监督能力相结合

未成年人检察公益诉讼把以人民为中心的办案指导思想与检察监督能力相结合，聚焦群众关心、社会关注的热点问题，成功督促行政机关依法履职，有效维护广大未成年人合法权益，要努力将每一起公益诉讼案件办成标准之诉、制度之诉，打造更多人民满意的未检精品。

注释：

[1]参见张卫平：《民事诉讼检察监督实施策略研究》，《政法论坛》2015年第1期。

[2]参见吴术豪、徐子淇：《论预付消费的法律规制——基于美日的经验比较》，《当代经济》2018年第12期。

[3]参见沙金：《论行政复议决定中的不履行法定职责——基于<行政复议法>第28条第2项规定之展开》，《求索》2016年第3期。

[4]参见汪厚冬：《行政不作为构成要件体系的重构》，《现代法治研究》2018年第2期。

[5]参见陈德敏、谢忠洲：《论行政公益诉讼中“不履行法定职责”之认定》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第1期。

[6]参见胡宜振、张娟：《公益诉讼案件线索发现机制完善——以长江流域安徽段生态环境资源保护公益诉讼案件为样本》，《中国检察官》2019年第16期。

[7]参见李成、赵维刚：《困境与突破：行政公益诉讼线索发现机制研究》，《四川师范大学学报（社会科学版）》，2018年第4期。

[8]参见蔡艳：《公益诉讼案件线索发现途径之探索》，《江苏经济报》2018年7月17日。

[9]参见曹建军：《论检察公益调查核实权的强制性》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。