行政公益诉讼诉前程序探析

2020-07-07蔡堃

阜阳职业技术学院学报 2020年2期

摘要：诉前程序作为行政公益诉讼的重要阶段，对节约司法资源、促进行政机关自我纠错有着独到的作用，但诉前程序也存在不完善的地方，如检察机关调查权行使不充分、检察建议不完善、程序衔接机制不顺畅等。针对这些问题，应当对症下药，采取扩大案件线索范围、赋予强制调查权、规范检察建议、明确相关标准等方式推动诉前程序完善，促进诉前程序充分发挥作用，以保护社会大众和国家利益。

关键词：行政公益诉讼;诉前程序;检察建议;调查权

中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1672-4437（2020）02-0080-03

2017年的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）正式确立了行政公益诉讼制度，虽然此前公益诉讼制度已经过两年的试点工作，并证明公益诉讼对社会公益起到了极大的维护作用，但作为一项新兴制度，公益诉讼的理论依据和制度建设仍然需要进一步完善。诉前程序作为行政公益诉讼的前置程序，能够起到节约司法资源、维护行政机关良好形象、提高纠纷解决效率等重要作用。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》提出，在提起行政公益诉讼前，检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促行政机关履行职责或者纠正违法行为，这与后来正式确立的诉前程序表述基本相同。此后在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中将诉前程序进一步细化，在2018年《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下称《两高解释》）中对诉前程序的回复期限也加以修改。

一、诉前程序的功能分析

公益诉讼程序设立的目的在于维护社会公益，在诉前程序中将问题解决可以尽早制止侵害公共利益的行为，防止损害的扩大。为能全面发挥诉前程序维护社会公益的效果，我们有必要对诉前程序的功效进行分析。

（一）有利于节约司法资源

在社会倡导多元化纠纷解决机制的大背景下，通过诉前程序维护社会公益符合社会发展趋势，有利于节约司法资源。首先，诉前程序的一个最显著的作用就是可以实现案件的分流[1]。诉前程序的运用避免了案件直接进入繁琐的诉讼环节，在诉前程序中检察权发挥了监督的功效，监督行政权促使行政机关履行应尽职能。实践证明，诉前程序对社会公益的维护是显著的。在试点工作中，检察机关办理诉前程序案件共6952件，行政机关纠正违法行为或者履行职责的有4358件，占比达到75%，3/4以上的案件可以通过诉前程序解决①。其次，相对于民事公益诉讼的诉前程序来说，行政公益诉讼的诉前程序更有利于解决公益问题。民事公益诉讼诉前程序规定检察机关在提起公益诉讼前应当公告，并没有针对特定的对象要求其承担破坏社会公益的职责，其目的在于寻找适格主体提起公益诉讼，检察机关起到的仅仅是支持起诉的作用;行政诉讼则不同，检察机关是唯一的适格主体，只有检察机关才能承担起“法律监督者”的责任。两种程序设定目的的不同决定了在民事公益诉讼的诉前程序是解决不了问题的。而实践中绝大多数案件提起的都是行政诉讼，这也就证明了行政公益诉讼诉前程序的效用。最后，在公共利益保护领域，行政权相比司法权的行使效率更高，因为行政机关更加专业，在行使的过程中可以调动各方的力量综合治理，而诉前程序督促行政履职来维护社会公益更加适合。

（二）促进行政机关自我纠错

维护好社会公益是行政机关应尽的职责，诉前程序通过监督的方式保证行政机关的职责落实到位，促使行政机关自我纠错。如前所述，绝大多数行政机关都自愿在诉前程序中履行职责，这主要是因为诉前程序给予了行政机关一个体面的台阶，让其主动履行法定职责[2]。公共利益的维护事关行政机关的良好形象，在行政机关履行职责的过程中难免会存在疏漏，此时检察机关的监督能推动行政机关及时纠正错误或履行职责，避免直接采取诉讼的方式，给予公众以良好的社会形象。同时，让行政机关主动纠错是司法机关保持谦抑性的方式，可防止司法权对行政权的过多干预。行政公益诉讼规定的范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，在这些领域中行政机关的专业性更强，而相对来说司法工作人员的熟悉程度较低，可避免事前活动中司法权对行政权的不正当指导和干预，有利于行政机关自我职能的充分发挥。

二、诉前程序的问题分析

从法律条文的表述中来看，行政公益诉讼的诉前程序需要经过提起检察建议、行政机关依法履行职责和提起行政诉讼几个阶段。对诉前程序进行完善也应当从这些角度进行完善。

（一）检察机关调查权行使不充分

检察机关在提起行政公益诉讼前必须要进行调查核实以确定是否进行立案、需要承担责任的对象以及检察建议的相关内容，但检察机关的调查权却并不完善。从案件线索来说，检察机关获取相关案件线索渠道较窄。在《行政诉讼法》和《两高解释》中规定的检察机关获取案件线索在“检察机关履行职责”过程中。在司法改革的过程中，检察机关已经将大部分案件侦查权利移送给了监察委，这也就缩小了检察机关可能发现案件线索的范圍。从法律条文中也不能看出，检察机关可以从公众举报的过程中获取相关信息，对检察机关发挥监督的作用存在一定的阻碍。发现案件线索后，检察机关调查手段缺乏强制力。行政公益诉讼案件存在证据偏在，主要证据都掌握在行政机关一方，检察机关在事实调查和证据收集方面存在先天的弱势[3]。与此同时，相关法条并没赋予检察机关在调查公益诉讼案件中诸如查封、扣押和限制人身自由的强制权，当相关组织机构对调查活动不予配合时，无疑增加了检察机关工作的难度，拖延对公共利益的维护，最终导致损害的扩大。在行政机关履行职责以后，行政机关对于履职状况也存在调查核实的义务。但实践中检察机关并不关心事后调查核实，认为“案结事了”，又或者存在调查核实不充分、只关注履职结果而未关注是否适当履职的情况。

（二）检察建议不完善

检察机关经过调查认为可以提起行政公益诉讼后，需要对相关行政机关提起检察建议。检察建议在诉前程序中居于核心的地位，其目的就是为了督促行政机关，对行政机关履行维护公益的职责以指导。为了对行政行为加以指导，检察建议原则上应该是越充分越好。但检察机关在这些领域中的专业程度不如行政机关，想要加以指导需要消耗大量的人力物力进行调查，不符合诉讼经济的目的。相反，如果检察建议不充分，行政机关未能充分理解相关内容，导致履职不到位，最终被起诉[4]。对于检察建议的回复期限上，《两高解释》做出的规定是两个月，特别紧急情况下为15天。这样的规定是比较合理的，但现实生活中也存在着较为复杂的情况，一些行政行为所需要的时间较长，诸如土地资源破坏的情形，在鉴定、专家评审中需要不同部门相互配合的过程等都需要花费大量时间。

（三）诉前程序衔接制度不顺畅

当行政机关没有按时积极履行诉前程序中的职责的时候，检察机关可以提起行政公益诉讼，这时就涉及到诉前程序与公益诉讼的衔接问题。是否提起公益诉讼取决于对行政机关在诉前程序中履职的判断，但实际上这个判断标准比较模糊。在判断标准上是采取“行为标准”还是“结果标准”[5]如果不能将这一判断标准加以明确，实践中就会造成适用的混乱。由于职责分工的不同，检察机关对时效性以及善后结果更容易观察。如果采取结果为标准，就会出现这样一种情况：行政机关已经采取了行动，在可预见的范围会起到效果，但在诉前程序的时效内其效果并未显现，这时再提起诉讼就会对司法资源造成浪费，诉前程序的价值目的无法达成。另一种情况则是判断行政机关在诉前程序规定时间内是否完全履职，此种标准问题在于只单纯认为行政机关已经尽力就不提起诉讼，那么对行政机关的监督力量就有所减弱。除履职的判断标准之外，检察建议与诉讼请求之间也存在著衔接的问题。检察建议作为法定的诉前程序，检察机关诉请的范围应当与检察建议一致[6]。如果以损害结果为标准进行判断，只要未达到结果要求就全部提起诉讼，这对行政机关之前的努力是一种否定，会导致降低行政机关维护公益的积极性。

三、诉前程序的完善

通过对检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序问题进行分析，我们可以发现对诉前程序的问题的根源在于相关制度的设计还不是很完善，需要根据实践要求加以细化。

（一）强化检察机关调查权行使

1.扩大案件线索范围

为能保障检察机关发挥维护公益的职能，首先应当保障监察机关能获得有效的线索，扩大可获取的案件线索范围。首先，对检察机关“履行职责”应当进行扩大解释，不能仅局限于检察机关在办理刑事案件中发现的线索。检察机关侦查的刑事案件范围并不能完全包含公益诉讼案件可能出现的范围，所以履行职责的范围应当是检察机关履行所有公务活动中发现的案件线索，既包含检察院自侦案件，也包含了其他机关移交的相关案件。应当加强其他机关与检察机关之间的合作，对其他机关所发现的有关公益诉讼案件线索直接向检察机关提交，防止检察机关在办理案件过程中的疏漏。公众是社会公益线索最直接的来源渠道，通过公众的举报能第一时间发现案件线索，及时防治损害的扩大。检察机关应当主动接受来自社会大众所提出的线索，建立专门的举报平台接受公众的举报信息，通过引入社会公众、媒体监督来丰富案件线索来源。

2.赋予检察机关强制调查权

目前《两高解释》中也只规定了“有关行政机关以及其他组织、公民应当配合”，但这样的规定过于宽泛且解释的位阶不高，检察机关调查权首先应当由法律进行确认。调查权的行使需要相应的保障，应当赋予检察机关在必要时采取强制查封、扣押、冻结等强制性权利的方式，方便检察机关多元化行使调查权[7]。检察机关调查核实的职责也是要分阶段的，提出检察建议后的核实必须进行，以确保对行政机关的履职监督到位，最大化地维护好社会公益。

（二）规范检察建议

检察建议是指导行政机关履职、是否提起行政公益诉讼的重要依据，因此有必要对检察建议统一规范。首先对于检察建议详细程度应当以阐明行政机关不履行职责或者错误履行职责为主要内容，其次应当是证明公益受损的情况，表明行政行为与受损结果之间的因果关系，最后写明检察机关所希望改正的目标。检察机关应当注意在检察建议时不能越俎代庖，保证行政机关可以自主履行职责。在检察建议的回复期限上，应当注重个别案件的特殊性，如在生态环境和资源保护上，生态环境和资源一旦遭受破坏则需要较长的时间进行恢复，这就应当给予行政机关以较长的时间考察。但同样由于周期较长，也有可能最终行政机关未完全履职以致生态环境恶化，此时对生态环境的损害更大，故而应当在该段时间内进行定期考察。这就要加强行政机关与检察机关之间的交流合作，可以采取听证的方式通过听取各方意见来合理设置行政机关需要履职的时间段。行政机关回复检察建议也需要进行规范，但是相对于检察建议应当更加细致，把所有可以采取的手段以及公益恢复的相关情况全面告知检察机关，以便检察机关加以核实。

（三）保障诉前程序与提起诉讼的有效对接

想要将诉前程序与提起行政公益诉讼进行有效对接，关键在于行政机关是否“履行职责”的判断。对检察建议应当综合考察行政机关履职情况和履职结果两个方面，对收到检察建议后不予理睬的或者消极拖延的必然要提起行政公益诉讼。对行政机关已经履职但履职不充分，且仍存在公益损害的结果时要注重分情况讨论。如果履行了应尽职责或者纠正了错误，但由于公益需要时间进行恢复则可以不提起公益诉讼;对于既没有履行职责又存在损害结果的，则要提起行政公益诉讼来追究行政机关的责任。诉前程序设置的根本宗旨是防止公共利益受损和救济受损的公共利益，所以重点要判断履职结果[8]。如果是由于其他原因导致的，则仍要追究行政机关的责任。检察机关开启行政公益诉讼时提出的诉讼请求应当与之前提出的检察建议保持一致，超出的请求法院应当不予受理，以保护行政机关在合理范围内承担相应的责任。

检察机关提起公益诉讼经过了几年的试点工作，总结了大量有益的经验。在行政公益诉讼的运行制度过程中，我们要注重微观规定的细化，以利于各机关在诉前程序中履行职责。由于诉前程序涉及到各项程序之间的交互，有必要理顺相互之间的关系，防止履职发生冲突。制度的设计要便于各机关协作，维护好社会公益。

注释：

① 详见《最高检民事行政检察厅厅长胡卫列回答关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定有关问题》，http：//www.weibo.com/5053469079/F9O3S50eX？mod=weibotime&type=comment#_rnd1498573329829.

参考文献：

[1]麻宝宝，张峰.环境公益诉讼的诉前程序研究[J].山东理工大学学报（社会科学版），2018（2）：46-51.

[2]王春业.论检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序[J].江汉大学学报（社会科学版），2018（3）：30-37.

[3]田凯.人民检察院提起公益诉讼立法研究[M].北京：中国检察出版社，2017：68.

[4]黄梅.我国行政公益诉讼诉前程序研究[D].南宁：广西师范大学，2019：13.

[5]陈昉.行政公益诉讼诉前程序实证浅析：以某省检察机关公益诉讼办案情况为视角[J].喀什大学学报，2018（9）：26-32.

[6]沈倩颖.环境行政公益诉讼诉前程序研究[D].杭州：浙江农林大学，2019：28.

[7]许翠霞，罗晓梅，黄长太.环境行政公益诉讼诉前程序实证研究[J].集美大学学报（哲学社会科学版），2019（1）：72-78.

[8]张莹，胡杰.论行政公益诉讼诉前程序[J].法学研究，2018（5）：37-43.