公共危机治理与财政支持体系建设

郑联盛 高峰亭 武传德

摘   要：传染病等突发性公共危机是国家治理体系和治理能力现代化建设中重要的治理对象。突发性公共危机具有急迫性高、危害性大、不确定性高等特征，同时存在多样化的内在权衡性，需要统筹政府有效干预、专业技术支持、综合资源保障等环节，以非常规决策、科学化治理和规范化处置等加以应对，以形成一致性集体行动。构建公共危机财政支持体系建设是公共危机应对的内在要求，应强化预备费、转移支付以及税费降低等三个支柱对危机应对、处置及重建等的支持功能。从中长期视角，应该着力法律制度安排、统筹中央地方权责、落实资金来源、完善信息披露、吸纳多元主体、着力风险管控以构建公共危机的财政支持体系。

关键词：公共危机; 治理体系; 财政支持;新冠疫情

中图分类号：F830   文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2020）06-0003-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.06.001

新型冠状病毒疫情（以下简称新冠疫情）已演化为改革开放以来我国最严重的传染病疫情和公共卫生危机。包括传染病扩散等公共危机是国家治理体系和治理能力现代化建设中重要的治理对象，需把握突发公共危机的特殊性，深化公共危机治理体系建设。在强化党对公共危机应对的领导前提下，需根据公共危机的差异化特性，设置专业化防控、应对与处置框架，夯实技术、财政、人员以及信息等的资源保障基础。在所有国家治理活动所涉及的政府职能中，只有财政职能可以覆盖所有的政府职能，财政职能是一项最具综合意义的基本政府职能（高培勇，2019）[1]。在公共危机应对中，需把握公共危机特性，立足我国国情，借鉴国际经验，构建公共危机应对的财政支持体系。

一、公共危机的特殊秉性

（一）公共危机具有急迫性高、不确定性大和决策非常规化等特性

公共危机是对一个经济社会体系的基本价值、行为准则和运行架构产生的范围广泛、冲击严重、影响深远的重大风险。公共危机具有不确定性大、急迫性高、专业性强、复杂程度高、外溢效应显著、决策要求非程序化等特征（薛澜和张强，2003）[2]。以公共卫生危机为例，公共卫生危机是一种扩散性极强、破坏性极大、应对性极难的专业性危机;是一种覆盖范围广、涉及主体多、社会冲击大的复合型危机;是一种外溢效应强、协调任务重的全球性危机。公共卫生危机特别是传染病疫情还因为其传染扩散的几何级增长特征使得社会大众面临巨大的心理冲击，可能引发自我强化的社会恐慌循环，进而演化成更为重大的经济、社会或政治危机。

（二）认清公共危机的矛盾性或一致性是关键之举

对于公共危机，最需要厘清的是该类危机属于矛盾性危机还是一致性危机。矛盾性危机类似零和博弈，有的利益主体在危机中受损，而有的利益主体则在危机中受益，且受损和受益的程度在量级上相当。一致性危机是利益攸关方没有直接的矛盾性，绝大部分主体不希望危机发生与扩散，绝大部分主体都希望危机能迅速平息以免受冲击。大部分自然灾害以及传染病都属于一致性危机。一致性危机的防控和处置具有较为广泛的民意基础，利益攸关方愿意牺牲部分权益以形成一致行动，集体行动困难程度相对较低（薛澜和俞晗之，2015）[3]。对于政府而言，危机治理的关键是把握公共危机的一致性禀赋，同时要坚决避免公共危机演化为矛盾性冲突。

（三）公共危机应对存在内在权衡性

公共危机应对处置可能存在应对急迫性与决策权衡性、冲击不确定与资源有限性、资源调配集权化与资源需求差异化、垂直行政权力执行与横向居民权益保障等的错配，为其应对与治理带来诸多挑战。比如，传染病等重大公共卫生危机存在应对急迫性与决策权衡性难以匹配的难题。传染病危机是以传染率为核心的几何级数传播的，在第一时间内进行应对和处置公共危机是成本最低的方式，但是，传染病处置具有特定的信息报送、行政流程和决策程序，危机应对急迫性与政策程序性形成了鲜明的错配。

更重要的是，相关部门在进行决策时面临多目标选择与权衡问题，比如政府作为传染病危机核心治理主体可能会考虑政府成本负担大小及债务压力，还会考虑公共危机是否会对增长、就业以及社会稳定产生冲击。如果低估危机程度可能丧失最佳应对时间，但是，如果高估危机程度则可能付出巨大的经济社会成本，這种专业性要求使得危机处置存在内生的权衡性。在危机防控中，如何实现危机有效应对以及经济平稳增长亦是重大的政策问题，尤其是在全局性传染病危机的应对中，社会疏远政策（Social Distancing）或较为严格的隔离政策是基本的政策选择，而这将会使得要素流动和资源配置陷入“中断”，甚至使得产业链出现“硬脱钩”。比如，新冠疫情对经济增长造成了重大破坏，不仅冲击总需求，而且冲击总供给，社会隔离的广泛实施使得产业链关联和经济活动受到巨大冲击，产业链上下游多次相互负反馈可能导致全球经济长期性疲软（McKibbin和Fernando，2020）[4]。这是美国特朗普政府在2020年2—3月份对于社会疏远政策实施犹豫不决的关键权衡因素，最后使得美国成为目前确诊病例全球最高的国家。

二、公共危机应对与治理的政策框架

针对公共卫生危机急迫性高、危害性大、非程序性决策要求高、内部权衡抉择困难等特点，需要构建公共危机应对和治理的政策框架。一个完善的危机治理框架需要包括三个基本要素，即主体、框架和资源。公共危机应对与治理框架需要强化政府政策的主导性作用，发挥政府主导性主体的功能;公共危机治理需要一个完善且专业的治理体系，有针对性地进行有效应对;财政资金等的投入是整个体系运行的基本保障，需要强化财政支持体系建设以保障危机应对机制的顺畅运行。

（一）政府强力干预是阻断公共危机传播的主导方式

在重大公共危机治理中，需要强化政府部门的主体地位和政策权威，构建统一化的危机处置执行政策框架。对于暴发中的公共危机应对，政府干预是关键性的要求（张国清，2003）[5]，是防控公共危机的必要举措，政府需要发挥公共危机应对的主体功能。一是需要启动公共危机的基本处置机制，及时遏制危机的扩散和冲击，尤其是对于传染病危机，采取适当的社会疏远政策可能是首要的。二是启动应急部门、财政甚至军队等相关部门并统筹地方政府的危机应对机制，并形成一致性防控政策体系。这其中需要重点解决不同行为主体的集体行动难题，使得不同主体的行为方向不断收敛至有效的危机治理框架之内。三是需要对公共危机采取特定的干预措施或开展针对性的政策安排，比如强化信息披露，引导社会公众行为，提高政策工具的及时性、针对性和有效性。紧急性的资金拨付、人员救治、家庭援助等是基础性工具。四是需要发挥政府部门及金融机构在疫情应对及恢复重建中的作用。比如，面对产业链要素流动中断甚至“脱钩”的情况，政府部门需要强化政策安排，防止因政策或制度造成要素流动的系统性或长期性中断，而金融机构应发挥其资金优势、信息优势和产业链链接优势，通过资金供给、信贷匹配和金融服务有效将产业链不同主体重新连接起来。

（二）专业防控体系是公共危机治理的基本保障

公共危机的应对和防控需要政府的强力干预以及专业技术以及综合资源的保障，政府干预中需要着重强调应对的专业性、规范性和有效性，需要建立一个全面且专业的防控处置体系及相关的政策框架。比如，传染病危机的严重程度主要由三个因素决定，即所谓的SIR模型，其中S是容易感染者人数，I是感染者人数，R是移出者人数（Removal）或恢复人数。同时，潜伏者人数（E）、隔离者人数（Q）、疑似病人数（P）以及确诊病人数（J）也被纳入传染病扩散模型中，形成了所谓的SIER、SIQR或SEQPIJR等模型（罗荣桂和江涛，2006）[6]。为此，传染病危机防控的专业性要求十分严苛，在危机潜伏阶段或生成初期，传染病的暴发、扩散和危害程度等难以得到及时、充分、有效的专业评估和权威认定。

专业防控体系是建立在及时、真实、透明的信息系统之上，公共危机信息的谎报、瞒报、漏报和误报会实质性影响多元治理主体的决策、行为及绩效，尤其会妨碍专业化防控体系发挥作用。专业化防控体系还体现在分层治理的政策安排上，不同类型、不同危害程度的危机以及不同层次的受灾群体需要分类、分层和差异化进行规范处置。

（三）财政支持是公共危机治理的核心变量

财政资金等资源保障是公共危机治理的核心变量，是整个治理体系顺畅运行的“血液”。在公共危机暴发期间的政策应对中，大部分经济体的公共财政部门并非主导部门，而主要是协助危机处置最高决策主体和核心执行部门提供必要的财政资金支持。但是，在重大的全局性公共危機应对中，中央政府介入和财政资源安排对于危机应对和重建都是无法替代的。在所有国家治理活动所涉及的政府职能中，只有财政职能可以覆盖所有的政府职能，只有财政职能部门的活动可以牵动所有政府职能部门的活动，是一项最具综合意义的基本政府职能。公共危机的应对需要政府的投入，建立健全公共危机应对的财政支持体系是政府干预公共危机的物质基础和体制保障。

三、公共危机应对的财政支持“三支柱”：国际经验

针对公共危机的特殊性，需要建立以公共危机有效阻断、应对和处置为目标，以专业化应对为重点和以财政资源为保障的紧急处置计划。公共危机应对的财政支持体系是政府基本职责发挥的重要基础，应以预备费、转移支付和税费降低为“三大支柱”工具，以多样化财政支持、多主体资源投入和多部门政策统筹，以统一机制、共同利益和责任共担来形成一致性集体行动，完善公共危机治理框架。

（一）预备费是应对公共危机的首要保障

预备费是应对重大突发事件或公共危机的基本政策手段，也是应对公共危机的首要财政资源保障。从国际经验看，较多国家都在公共财政制度特别是预算安排中设置了公共危机应对预备金，以降低突发公共危机出现时的政策被动和资源约束。比如，日本公共危机救助基金由各级政府以过去三年普通税收收入决算数平均值的0.5%预存。2011年3月东日本大地震中第一笔财政资金投入来自预备金，预备金及其他额外资金安排合计为4万亿日元（RA，2012）[7]。印度建立的灾害救济基金机制也是一种预备费制度，基金由印度中央财政委员会统筹管理运行，分为中央层和邦政府层，中央和邦政府分别出资75%和25%（宋志辉和马春燕，2016）[8]。我国《预算法》第三十二条规定各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%—3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。其中，中央级预备费占当年中央预算的1.1%—3%。2003年中央预备费用于“非典”疫情支出为22.12亿元，占实际支出预备费26.3%。2008年中央预备费占总预算2.65%（或350亿元），其中汶川地震拨付高达349.94亿元（陆铭和冯雨，2017）[9]。

（二）转移支付是重大公共危机应对的核心支持

在全局性公共危机应对中，财政转移支付是基本的政策手段。转移支付是我国突发性公共事件应对的主要渠道，也是国际社会应对重大公共危机的核心保障。公共危机具有不可预见性、急迫性等特征，公共危机预防性安排通常难以全面覆盖危机冲击以及灾后恢复建设，转移支付是填补危机应对和重建资金缺口的关键。比如，2002年德国Saxony州发生百年未有的严重洪灾，联邦政府设置70亿欧元洪灾应对基金为危机应对特别是灾民救济提供资金支持，这是德国历史上最大的转移支付（Thieken等，2007）[10]。2005年卡特里娜飓风后美国联邦政府承担了危机救助和重建的主导责任，两年共投入资金1160亿美元，其中948亿美元直接来自联邦政府预算拨款（Hildreth， 2009）[11]。东日本大地震发生之后，日本投入32万亿日元以进行为期10年的重建与复兴计划，较大部分来自中央政府的转移支付，部分项目地方政府承担比例低至5%（RA，2012）[7]。当发生重大突发事件甚至全局性公共危机时，中央政府承担更大责任以至“兜底”功能，进而加大转移支付力度，是重大危机应对的基本资源保障。

转移支付尤其需要注重对受公共危机直接冲击的个人、家庭和企业等进行针对性的救助和援助。危机中的直接快速转移支付将带来显著的替代效应，能弥补居民收入临时受挫引发的疾病救治、消费不足及社会保障不够以及贫困问题。危机后的恢复工作中，受灾人群及家庭、社区等需要重点保障基本民生，受灾地区则需要强化基础设施、公共服务、企业复工复产和就业及经济增长等的转移支付及其他财政支持，从中长期看则需要强化对危机应对、基础设施完善、产业结构优化等的财政投入。

（三）税费降低是公共危机灾后重建的主导政策安排

公共危机的治理不仅是危机的应对处置，更为长远的还在于危机后的恢复和重建工作。强化财政等政策的逆周期和结构性支持作用，加大减税降费的力度，提升微观主体的市场信心，是重大公共危机灾后重建和恢复的基本政策支撑。比如，2011年东日本大地震发生后，日本基于《国税通则》的特别条款对受灾地区实行特别税收政策，实施复兴特区特别税制，新设企业5年内免税，土地和房屋等固定资产税免税3年，对企业机器、设备、建筑和附属设施等新投资实行税收减免政策。即便大地震过去近10年，2019年日本政府仍建议国会修改完善复兴特区法，对受灾重点领域和地区继续实施优惠性政策，继续延长大地震地区税收特例3年（RA，2019）[12]。而美国小企业管理局为中小企业提供优惠贷款以应对灾害中没有保险覆盖的不动产、设备、存货等的损失，最高贷款额度为200万美元，最高期限可为30年（Brusentsev和Vroman，2017）[13]。在重建和恢复阶段，财政转移需要更加注重社会保障、就业促进和经济增长的统筹，重点持续支持受灾地区和家庭的恢复工作，并有效缓释经济增长下跌螺旋（Xu和Mo，2013）[14]。

四、构建公共危机治理的财政支持体系

构建公共危机治理的财政支持体系是现代财政制度建设的基本要求，也是国家治理体系和治理能力现代化建设的应有之义。财政是国家治理体系的基础支柱和物质保障，面对突发性公共危机，除了预备费、转移支付以及税费减免等核心政策之外，还有其他多种政策可运用，同时还需要与专业危机应对举措、公共治理、社区服务以及货币金融等政策相统筹。从长期看，我国需完善覆盖危机防控、危机处置和灾后恢复的全程化、长效性和稳健性的财政支持系统，着力构建公共危机的财政支持体系。

一是完善公共危机财政支持体系的制度规范，建立分级处置、分类治理和责任共担的公共危机应对财政制度。我国缺乏突发性公共事件基本财政法律制度，对于重大突发性公共事件的应对缺乏完善的财政制度、政策及收支安排，缺乏全程化、专业性和稳健性的制度机制安排，更多是“特事特办、急事急办”的临时性政策实施。我国应借鉴国际经验设立公共危机财政应对的纵向位阶法律体系，同时逐步完善公共危机财政应对的横向内容体系，建立分级处置、分类治理和责任共担的危机应对财政制度，降低公共危机应对的不确定性，提升政府依法处置公共危机的能力和水平，提升政府危机治理的公信力。

二是厘清地方政府与中央政府公共危机应对职责和财政安排，降低应对主体的内部权衡性。国家治理体系建设与政府治理、社會治理等有机统一，高效的治理体系本质上是一个多元主体的治理框架，具有一定的分权属性。在中国表现最为突出的就是中央管辖权与地方治理权之间的“兼容”问题（傅勇，2010）[15]。一方面，坚持属地应对的基本原则，以地方政府和地方财政为主要支撑来应对公共危机，提高地方政府危机应对的急迫性、有效性和审慎性。另一方面，借鉴国际经验设置危机应对中分级处置、分层治理为支撑的财政分担机制以及触发中央政府干预和财政支持的阈值标准及分担安排，优化转移支付制度和安排。在强化地方属地责任、避免出现财政“大锅饭”思维（刘尚希和陈少强，2003）[16]的前提下，以法律和机制为支撑夯实中央政府“兜底”责任。

三是落实公共危机应对的财政资源安排。公共危机的资金安排具有急迫性和不确定性，较难以传统预算安排进行统筹，需要采用传统路径和非常规路径加以应对。第一，继续强化以预备费为支撑的突发性公共事件的应急功能，中央政府和地方政府应根据《预算法》备足预备费并专款专用，当年预备费未用完部分以一定比例留存累积而非全额转入下一年。第二，强化危机应对中的财政支持和资源匹配功能。地方政府需承担突发事件或公共危机的首要应对和资源投入责任，以调整收支结构、削减相关支出、紧急融资安排等方式筹措危机应对资金，着力于受危机冲击的人员救治、家庭救济和基础设施恢复。当发生重大甚至全国性突发事件时，中央政府应加大转移支付力度，同时发挥横向转移支付功能，保障危机应对处置的临时资金需求。第三，在危机后重建和恢复阶段，要着力以积极财政政策、结构性安排和税费减免等政策向危机暴发地区倾斜，加大受灾个人和家庭的救助力度，着力保障基本民生和公共服务，重点减免企业所得税、增值税和个人所得税等，致力于经济社会稳定和经济发展恢复。第四，多措并举，完善公共危机应对财政资金的融资安排，采用特殊预算安排、调节收支结构、发行特别债券、吸纳多元主体参与等方式进行融资，保障公共危机应对的收支相对匹配以及财政支出的可持续性。

四是建立健全危机应对和财政支出的信息披露体系。公共危机的信息传播速度和效率是危机应对的基本支撑，应强化信息披露的及时性、权威性和可信度，避免出现重大危机信息的迟报、漏报、瞒报、误报，以夯实公共危机应对急迫性、提升多元主体参与危机治理和提升危机治理政策协调以及全球协调的信息基础，减少决策程序性和决策权衡性的信息制约。重点披露危机处置、人员救济、专业投入、灾害重建与恢复的财政支持信息，危机应对的财政预算、支出及偿付安排等需要定期及时向社会公开，以提高公共财政的政策引领水平，同时建立外部约束机制，避免危机应对的财政安排成为“黑匣子”。

五是着力建设多元参与的扁平化危机治理体系。在公共危机管理向治理转变的过程中，政府与居民、财政资源与其他资源是可以相互统筹的，危机治理扁平化是治理有效性的关键。一方面，在政府部门合作上，要注重财政部门与其他政策部门的统筹协调，尤其是危机应对的主体部门。比如，还需强化财政政策与货币政策的统筹，提升综合施策的整体效应。另一方面，在政府部门与非政府主体合作上，着力提升公共危机一致性水平，重点防范公共危机转化为矛盾性危机，构建包容性的危机治理框架，将垂直行政系统和横向社会网络有效融合，将国际组织、非政府组织、企业、居民等主体纳入其中，有效统筹财政资金、社会资金以及居民参与，形成更广泛的一致性危机治理体系。

六是强化公共危机财政支持的风险管理。在财政纪律、债务风险、支出统筹以及信息透明等方面设置相应的标准及要求，健全内部风险管理体系，完善外部风险约束机制，设置严格的违法惩戒机制，以提高公共危机财政支持的透明度、有效性和稳健性。风险管理不仅是现代财政制度建设的要求，也是国家治理现代化建设的应有之义。

参考文献：

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[16]劉尚希，陈少强.构建公共财政应急反应机制 [J]. 财政研究，2003，（8）.

Public Crisis Governance and Its Construction of Fiscal Supporting Framework

Zheng  Liansheng1/Gao Fengting2/Wu Chuande2

（1.Institute of Finance and Banking，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing   100028，China; 2.China Power Finance Co.，LTD，Beijing   100732，China）

Abstract：Emergent public crises such as infectious diseases are the important targets in the modernization of national governance system and capacity. The sudden public crisis has the characteristics of high urgency，great harm and high uncertainty. At the same time， there are various internal trade-offs. Therefore，it needs to coordinate the effective government intervention，professional technical support，comprehensive resource guarantee and other measures，and respond with unconventional decision-making，scientific governance and standardized disposal，so as to form a consistent collective action. The construction of fiscal supporting system is the internal requirement of public crisis response. We should strengthen the support functions of the three pillars of reserve fund，transfer payment and tax reduction for crisis response， disposal and reconstruction. From the medium and long-term perspective，we should focus on the arrangement of legal system，overall planning of central and local authorities and responsibilities，implementation of fiscal and financial sources，improvement of information disclosure，absorption of multiple subjects，and focus on risk management and control to build a fiscal supporting system for public crisis.

Key Words：public crisis，governance framework，fiscal support，COVID-19