基于财务视角的中小学内部控制探究

何谐

摘 要：本文基于财务工作视角，分析目前中小学内部控制的现状，并从内部控制的具体方法入手提出相关的建议，希望为加快中小学内部控制建设的步伐，促进中小学内部管理水平的提升，推进教育事业健康稳定的发展做出贡献。

关键词：中小学校;内部控制;控制活动

我国教育事业发展非常迅速，许多方面取得了较大的成就，教育总体水平明显提高。教育是一项公共性经济活动，教育领域的发展需与国家整体经济、教育计划和市场经济发展协调一致，因此在提升教学质量和办学水平的同时，也要考虑教育资源投入所产生的经济效益。

一、中小学校加强内部控制的必要性

中小学教育作为教育事业的根基，是认真贯彻落实科教兴国战略的重要阶段。中小学校是实施基础教育的核心阵地，具体包括各级人民政府和接受国家经常性资助社会力量举办的普通中小学校、中等职业学校、特殊教育学校、工读教育学校、成人中学和成人初等学校。

为了促进中小学校经济活动合法合规，增加资产管理的安全性和使用的有效性，保证财务信息的真实性和完整性，强化财务舞弊防范，提高公共服务的效率和效果，必须在遵循财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》基础上，构建一个完整的内部控制体系，通过制定制度、实施措施和执行程序，全面评估和防控经济活动各个环节中可能存在的风险，营造良好的财务管理环境，促进中小学内部管理水平的提升。建立健全中小学内部控制体系，既是合法合规合理使用教育经费的必然要求，也是保障各项教育目标得以实现的必要手段，更是中小学提高办学质量实现育人使命的内在驱动。

二、中小学校内部控制的现状

1.单位层面内部控制环节薄弱

（1）学校管理层内控意识不强。构建完善的内部控制制度并能有效实施的基本前提是学校管理层积极的内控意识。现阶段，中小学管理的侧重点在教育水平的提升，缺乏对内部控制理论的基本了解，缺乏对内部控制活动重要性的认知度，缺乏对内部控制工作的关注。许多中小学管理者的工作重心在一线教学，重视教育事业发展和教育质量提升，而轻视了内部控制建设，认为内部控制是财务部门的工作，甚至有管理者曲解内部控制含义，认为该管理机制只针对基层教职员工，如果严格执行会分散一线教师教学专注力，降低教学、德育等部门工作开展的协作程度。这样的现状直接导致内部控制框架难以构建，或者只在形式上建立了内部控制制度以应对上级管理部门或者审计机构的检查，实际执行力涣散。

（2）关键岗位人员任职资格或能力欠缺。内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、资产管理、政府采购业务管理、合同管理、建设项目管理以及内部监督等财务管理岗位，多数岗位有较强的专业性要求。例如，有部分中小学的收支业务管理岗位由教师或者实习学生兼任，这些人员本身不具备会计任职资格，缺少基本的操作技能和应有的会计人员职业道德，从而直接影响会计信息的质量，影响决策。

（3）内部控制信息技术手段落后。中小学各部门为了本部门工作都有各自相应的信息系统，然而各系统相对封闭，系统间没有任何联系及信息传递渠道，多数内控信息传递环节依靠纸质或者口头等传统方式流转。如预算编制时，需要获取教职工人数和学生人数以测算公用经费、人员经费、学生助学金等资金情况，往往预算编制人员需要与各业务部门联系，通过线下的交流获取关键信息;又如教务系统与财务系统不衔接，造成学生学籍变动等信息不能及时传递，导致收费及学生款项发放工作效率下降。

2.业务层面内部控制方法缺陷

（1）预算业务控制环节。当前中小学在编制、审批、执行、决算与评价等环节的预算业务中存在如下现象：其一，预算编制质量较低。学校内部预算申报启动时间没有提前量，等到财政预算编制任务下达时才开始考虑各项经费的安排，造成预算编制时间紧迫、准备工作不充分。财务管理部门在预算编制录入时，缺少学校各业务部门的积极参与，信息掌握不全面，导致预算编制与教学管理活动脱节。另外还存在预算编制粗放，人为估计需求，缺乏可行性论证，忽视中长期规划，导致项目重复建设等情况。

其二，预算执行随意性大。全年预算执行缺乏合理规划和统筹安排，例如在建设经费的使用过程中，为了保证学校正常教学秩序，往往暑假集中开展项目施工，同一时段工程量过大导致工期拖长，不能在预计时间竣工验收，影响预算执行进度。同时，忽视预算执行分析的意义，缺少预算执行分析机制，没有定期向各部门通报预算执行情况，导致各部门不能做到心中有数，为了达到绩效考核要求，考核节点前突击使用经费，短期内提高预算执行率，影响总体经费使用的效率与效果，降低预算执行质量。

（2）支出业务控制环节。首先，中小学校内部因岗位分工不够细化，导致经费支出内部审批权限模糊，权责不明确，甚至有中小学存在涉及经济活动的大小事项都由校长负责审批的情况。其次，没有严格执行经费支出事前审批程序，存在经费报销时补办事前审批手续的情况，事前审批控制形同虚设。最后，目前很多中小学辦学规模扩大，普遍存在一校多区的办学模式，又缺少明确并且对外公布的经费报销流程说明，在未明确流程的情况下导致经办人跑空或往返多次，影响报销效率，给教职工造成报销流程烦琐复杂、工作效率低下的印象。

（3）货币资产控制环节。不相容岗位未做到相互分离，由一名工作人员操作货币资金业务的全部流程，涉及的所有印章由同一人保管，并且未配备单独的保管设备，缺乏相关人员的监督与制衡。

3.整体评价与监督机制不力

很少有中小学在开展内部控制活动的同时独立建立相应的评价与监督机制，未设立内部监督部门是目前中小学普遍存在的问题，或者内部监督与内部控制关键部门重合，无法起到真正意义上的监督制约，从而使得学校内部无法正确评估和预判经济活动可能产生的风险并开展针对性的管控，目前中小学内部控制主要依靠财政局、教育局等外部力量的监督，由此导致学校内部控制活动更加无法得到重视，削弱内部控制建设的持续性。

三、加强中小学校内控建设的对策与建议

1.建立不相容岗位分离机制

中小学校应明确各内部控制关键岗位的分工，制定岗位职责说明书，并严格依照执行。对涉及经费的业务申请与审批、经费支付审批与支付执行、业务经办与会计记录、业务经办与稽核检查、采购与验收、采购验收与会计记录、财产保管与财产使用等不相容岗位实施分离措置，不能一人身兼多岗，人员间应相互监督制衡。在条件允许的情况下，对关键岗位实施有计划地轮岗，以便相互牵制、相互复核，提高关键岗位人员的业务素质，预防腐败滋生。

2.加强内部授权审批控制

中小学校应建立分级授权审批制度，建立权责划分清晰的授权制度和体系，对于经费支出授权审批的权限、职责、流程和应有的控制措施需要在各个管理级别之间明确。重大事项以及大额的经费开支，应该由领导班子办公会议或管理委员会议集体讨论、集体决策。至于各个级别层次及重大经济事项的认定标准，可以根据不同学校的实际情况，由领导班子或管理委员会讨论决定。杜绝校长“一支笔”审批，如果长久权力过于集中，会养成不良的管理作风，容易助长不良风气。

3.梳理歸口管理部门

中小学校应明确内部控制的牵头部门，条件允许的情况下单独设立内部控制部门，以负责组织协调学校内部控制工作。学校管理层应重视内部控制工作，领导内部控制部门对学校各项经济业务活动的流程进行梳理，明确各项主要工作的归口管理部门，也就是按特定的管理渠道实施管理，明确享有权利和承担责任的职能部门或岗位。各个归口管理部门相互配合、相互协调、各司其职。如收支的归口管理，应当由财务部门集中管理，统一进行会计核算，严禁账外设账，私设“小金库”;政府采购活动的归口管理，采购部门应加强政府采购活动申请、信息发布、采购实施、流程记录、验收等过程的统一管理;资产的归口管理，财产岗应明确资产使用和保管责任人，落实各项财产物资管理中的采购、领用、管理等责任;合同的归口管理，综合岗要加强合同统计、分类、归档工作，对合同订立、履行和变更情况实行全面把控;信息系统的归口管理，信息管理岗应增强信息安全防范意识，加强信息系统安全保护，提高网络安全防护能力。

4.建设预算控制体系

中小学各项经济活动的核心是预算工作，在财政批复的预算额度和经费开支范围内严格执行，一切围绕着年度预算开展经济业务活动，因此预算业务控制是业务层面内部控制的基础，并且贯穿始终，做好预算工作有利于各项经济活动的开展。

（1）预算编制控制。预算编制过程中要注重科学性、规范性、完整性、准确性、及时性，并且明确预算编制不仅是财务部门的工作，应强化全面预算的概念，全校动员、全员参与。预算的编制要坚持效益优先原则，寻求积极稳健，确保需求数据的真实性。各业务部门需对纳入年度预算的项目进行充分准备，专项方案必须经过分管领导、总务处、使用部门及使用人充分论证并确认后才能进行预算软件录入环节，如前期调研不充分、方案不确定、实施时间不保证的项目则不予纳入项目预算。

（2）预算执行控制。学校应根据财政批复的预算，统筹规划预算执行方案，加强学校预算支出控制，明确符合相关文件和学校内部规定的经费开支标准和具体范围，不超范围使用。同时，定期分析预算执行进度的合理性，以及执行中存在的问题，提出修正措施，并根据分析情况制定下一阶段工作计划，以提高预算执行的有效性;另外，应建立预算绩效管理措施，将预算执行情况纳入内部考核，预算完成有评价、有反馈，实现预算管理全过程的良性循环。

5.实施财产保护控制

中小学应建立财产的日常管理制度和定期清查机制，加强日常管理，明确每项财产的保管责任人，确保资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施落实到位，至少每年年度终了进行一次全面清查，以保证账实相符，对重要的财产物资配备监控装置，保护财产的安全。

6.强化会计控制

建立健全中小学财会管理制度，加强会计基础工作，强化会计档案管理。同时加强会计机构的建设，将具备良好职业道德修养作为任用前提，选聘具备任职资格并且拥有一定业务能力的人员。同时，适当投入一定经费强化财务人员继续教育培训力度，使其了解和掌握最新政策、更新专业知识储备、提高信息化操作能力，以提升财务人员的总体业务水平。

7.开展单据流程控制

中小学在开展各项经济活动业务流程前，要明确界定经济活动所涉及的票据和表单，除了正规发票外，还需留存诸如事前审批表、采购申请单、采购验收单、合同、相关文件通知、签到签领表格等单据，经办人员填制，以供相关部门审批、审核、归档、保管。通过各类单据，以更好地进行流程控制。

8.推进信息内部公开

中小学在内部控制活动中应加强信息沟通，明确内部信息公开的内容、范围、方式和程序。通过建设信息交流平台或信息反馈系统，提高信息的公开透明度，实现权责对等，以利于中小学管理层和各业务部门合理运用手中权力，有效改善内部控制生态环境，提升内部控制管理工作的可持续性。

四、结语

财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布为事业单位内部控制的建设提供了科学指导依据。笔者基于财务工作的视角，分析了目前作为基层事业单位的中小学内部控制工作开展的现状，并提出推进内部控制建设的建议，但存在一定的局限性。希望中小学给予内部控制建设更多的关注，依照规范满足内部控制建设的需求，主动梳理学校层面和业务层面经济活动的各关键环节，积极处理内部控制建设中存在的矛盾，实现对关键点的全面控制，确保各项经济活动的平稳运行，提升总体管理水平，以推动学校整体的高速发展。

参考文献

1.财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）（财会〔2012〕21号）.

2.卢桂珍.对中小学内控制度建设的探析.中国总会计师，2017（11）.

（责任编辑：王文龙）