我国农村低保对象认定机制执行偏差研究

关雪麒

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）

作为收入和资源再分配与财政支出的重要表现形式，最低生活保障制度一直是所有追求社会福利性和保障性的国家的核心政策之一。对于生活在整体经济发展水平较低且发展程度不均区域的农民群体来说，社会低保具备减轻低收入农民家庭生活压力、改善农民生活水平、调节农村收入差距等突出效用，因此其发放是否到位直接关系到农民群体的切身利益，也代表了政府制度执行的实际程度和质量。但由于农村贫困对象识别分类机制，非动态的农村贫困人口管理和非公正透明的低保对象确定程序等多种因素，导致了我国农村社会最低生活保障制度的深层价值没有得到充分体现。本文将聚焦农村最低生活保障制度的首个环节，即农村贫困人口的识别，通过分析阻碍其科学有序进行的原因，探索规范农村低保对象动态识别机制的措施。

一、我国农村最低生活保障制度的起源与发展

我国是一个农业大国，根据第六次全国人口普查数据，农村居民为6.74亿人，占全国总人口的50.32%，这表明广泛的农村地域和大量的农村人口是我们国家重要的组成部分。保证农村的长久稳定和可持续发展与构建和谐小康社会，实现人民共同富裕的目标有着密不可分的联系。而农村贫困作为阻碍我国生产经济和社会发展的一个长期性问题，一直都受到社会各界以及国家的重点关注。因此，为了稳定社会形势，防止社会矛盾激化，消灭绝对贫困，促进农民的生产积极性和劳动热情，保障和维护农民的基本利益，使农民们过上安定无忧的生活，建立健全有效的农村最低生活保障制度是我国长期以来坚持不懈的目标。

1994年，第十次全国民政工作会议明确了“在农村地区初步建立与其经济发展水平相适应的多个层次、标准有别的社会低保制度”的目标后，依据会议精神，各个地区在做好农村五保供养工作的基础上，应更加积极地深入探索针对农村地区特殊困难群众的长期有效的帮扶救助机制。在1996年年初召开的各省民政厅局长会议上，第一次明确提出改革面前的农村社会救助机制，并着手开始探索和研究我国农村低保制度。从1996年到1997年，全国多个省区政府出台有关文件，文件中详细规定了农村低保资金的主要来源，以推动农村低保政策的有效进行。到2001年，全国的农村低保已推行到全国2037个市县。随着农业税费改革展开后，农村低保资金的筹措渠道锐减，资金严重短缺，因此，2003年4月份，国家民政部为了缓解陷入僵化的局面，鼓励经济相对发达的地区继续深入探究如何更加有效地建立和实施农村低保制度。2005年12月，中共中央、国务院在下发的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）文件中明确提出，要进一步推动农村五保供养、特困户生活救济、灾民补助等社会救助体系的完善，并且仍然鼓励经济较发达地区深入推进农村低保制度的实行。到2006年年底，全国已有25个省份完成了农村低保制度的部署。在2006年10月召开的第十六届六中全会上，首次明确提出了要在全国范围内“逐步建立农村最低生活保障制度”的普遍性要求。而在接下来的2007年和2008年两年间，全国各省各地区积极响应中央的号召，以国务院发布的一系列文件作为政策实施依据，因地制宜，切实开展了各农村的低保运行工作，这也标志着我国农村低保事业的试点已经完成，进入到了全面推广阶段。

二、我国农村低保对象认定机制执行的现状与问题

（一）非健全的农村贫困对象识别分类机制

贫困人口的识别分类是农村最低保障制度规范实施的重要一环，缺乏对贫困人口的准确分类识别将使得对低保对象的动态管理难以推进。目前我国农村低保户的识别，通常由地方政府依据当地的经济发展水平与农村居民消费水平，确定一个农村居民基本生活所需的临界值，即最低生活保障水平线，小于等于该临界值的居民有权申请得到国家和政府提供的现金或者实物帮助[1]。我国现行的农村贫困人口识别程序是根据中央政府的指示精神，决定采取“报、查、分、评、审”五个步骤来确认扶贫开发对象，以期达到提高瞄准扶贫对象的精度，使扶贫对象和低保对象在类别上更趋于“同质化”，更好地实现有限扶贫资源合理利用的目的。如下图如所示：

图1 农村低保执行环节

当前，我国扶贫制度和农村最低生活保障在各自瞄准对象的范围上存在一定的重叠，即部分本属于低保对象的无劳动能力者同时又滞留在扶贫开发对象的范围内，这样导致低保户既领用了保障资金又占用了扶贫资源，既是对其他贫困户的不公正，也抑制了低保对象的劳动积极性，使得两项制度的资金发挥的效用大打折扣，并没有实现各尽其用的效果。

（二）非动态的农村贫困人口管理

通常情况下，我国低保制度在实施过程中往往注重的是如何把将贫困群体吸纳到各自的管理范围内，并给予一定的政策帮扶，即在政府工作中更侧重于入库的效率，却忽略了对长期的考核程序和分类退出机制的建设。农村低保制度不是一个封闭体，它不存在像“世袭制”或“终身制”类的规定，这意味着任何低保对象无权永久性享受国家提供的政策福利。国家制定低保政策的初衷是解决农村贫困问题，然而由于理性经济人具有趋利避害的特点，面对简单就可以享受到的除了单一的资金补助以外，医疗、养老、教育等也被纳入实施的范围的全套保障福利，部分领取低保资金的对象产生了消极和依赖心理，造成其即使拥有了就业能力和经济来源之后也不愿意放弃低保名额。缺乏合理有效的激励约束手段以及非动态化的农村贫困人口管理使得投机取巧和隐瞒欺诈行为日益泛滥，这严重阻碍了我国低保制度存在的正当性和可持续发展性。

（三）非公正透明的低保对象确定程序

低保制度实施的基本程序是由个人申请、村民委员会评议，经乡镇政府审核，最后由县级政府民政部门审批。然而，在个别农村地区，没有组织村民会议或村民代表会议进行民主评议，而是由村干部依靠经验或对低保申请者主观上的判断来确定待审批的低保对象并报乡镇政府审核，其公正性并不能被保障[2]。由于被选举出的对各家各户经济状况比较了解的代表被选举的基础来自于在日常生活和交往中建立的威信，缺乏对政治素养和道德情操的考虑，因此容易出现人情保、关系保等现象。然而，对于乡镇政府和县级民政部门而言，首先，他们对于基层的评定结果赋予了极大的信任，其次，基层的核查能够有效地减少他们的工作量，并且增强工作的针对性和有效性，因此在后面的重复审核中，他们几乎不会直接进入农村实地对申请者的经济状况、劳动能力等进行核查，而是直接批准村报上来的低保对象。对于村民而言，低保名单公示仅仅是一种通知的形式，有的村民因为居住的太分散，并不能及时确认；也有村民认为，即使提出了异议，也并不会对结果产生任何影响，这就导致了低保对象的确定出现了偏差。

三、我国农村低保对象认定机制执行偏差的原因分析

（一）信息的严重不对称性

在农村低保制度实施的现阶段，与之相关的各利益主体之间存在着显著的信息不对称现象，这主要是指政府与贫困对象之间的信息交换存在着虚假、迟缓、不充分等障碍，从而使得处于信息优势地位的主体往往利用其优势地位行使不正当的权力。一方面，政府可能会损害农民应得的利益以谋求和满足个人私欲，另一方面，农民对自身隐性收入的隐瞒会对政府正确估量其贫困状况造成一定的迷惑性和负担性，因此信息不对称所产生负面影响对政府和贫困对象具有相对性。早在农村低保制度建立之初，农村低保收入就缺乏有效的审核手段，隐性收入难以货币化，收入的不稳定性增加了认定“低保”对象的难度[3]。随着改革开放和市场经济体制不断建设完善，如今的大量农民不再以传统的土地经营为主要收入来源，而是选择辗转城市外出务工，工资性收入比重逐渐增大。同时，由于国家致力于实现农村城镇化的推进，政府的征地拆迁行为屡现，部分农村居民得到了补偿性收入也使得其资产猛增。以上情况意味着农村居民收入的多样化使得农村低保申请家庭经济状况的核定难度不降反增，这使得部分农村居民容易隐瞒真实的收入，从而破坏了制度执行的公平性。

（二）制度路径的依赖性

我国现行的农村低保制度是从改革开放初期确立的特困救济手段逐步转换而来的，原则上都是为了解决农村中常年生活困难户的经济问题。特困救济手段的主要特点是政府定期向特困户发放定量的救助金和相应物资，而拥有被救济资格的对象多是贫困的孤寡老人、残障人士等。由于政府资助的资金有限，一般县级民政部门会向所属乡镇（村）分配一定的救济指标，鼓励农村困难户进行申请，随后由基层乡镇政府和基层村委会负责审核工作。然而由于当时制度和有关法律的不完善，特困救济制度并没有硬性规定要对申请对象的家庭经济状况实施严格的核查，也没有设计出比较科学合理针对不同的保障标准对救济对象计算补差的方法，因此信息核对往往没有经过多个部门的统一核实，使得基层乡镇政府得到的申请信息具有较大的片面性。特困救济制度的不规范造成了农村居民认识上的偏差，也在很大程度上影响了后来的农村低保的管理。基层在开展审核工作时习惯于简单的将户籍、生活形态作为判断依据，过于相信“入户查看、群众评议”的结果，导致了低保对象的审批更注重人而不是实际的经济量化结果。

（三）贫困资源博弈

作为农村低保制度实施过程中的两个互惠互利方，政府对于资源的分配和贫苦户对于资源的争取无疑是一场博弈。对于已经入库的贫困户而言，政府的补助可能会对他们发挥积极的促进作用或是消极的逆效应，而对于手上握有扶贫资源的地方政府来说，他们也可以选择帮扶或者不帮扶。受助对象在与政府博弈的过程中，作为接受有限资源的主体，他们接受政府的帮扶是无偿的，这显然比自强脱贫所花费的成本低。因此，农民作为理性经济人，为了追求社会福利，尽管“低保户”的名声并不怎么好听，但他们仍然希望保持现有的“伪贫困状态”，以博得政府的同情让其在与地方政府博弈中拥有更有分量的砝码[4]。而对于想要消灭贫困，实现共同富裕的地方政府而言，当地农村低保户的数量越少，说明该地经济发展的状况就越好，所以政府自然是鼓励农民们积极脱贫的。然而国家制定的低保政策不可避免地会让贫困户产生一种印象：只要自己的情况越穷，穷的时间越长，自己所能获得的国家资源也就越多，因此农民会采取消极脱贫或者作假的方式来取得低保资格。这不但使得宝贵的帮扶资源被浪费了，而且还会彻底地陷入“贫困陷阱”的泥潭不能自拔。

四、完善我国农村低保对象认定机制执行过程的对策

（一）量化核定方式，准确定位对象

由于导致贫困的原因各异，因此我国贫困群体的困难程度也是具有差异性的，我们不能按照统一的标准对其实施援助，而是应该致力于向分类分层次发展，在扶贫的大统方针下讲究实事求是，因地制宜，分类施保。针对不同区域的经济发展水平，逐步建立和完善多形式、多层次、多标准的社区型的保障制度。具体而言，第一，建立具有操作性和科学性的收入量化核算指标、测算依据和方法体系，保证基层在收入核算工作中具有统一的政策依据和实践方法，削减不定性，提高准确性[5]。第二，将农村低保申请者收入情况中易识别、易量化、易证明的部分作为重点核查对象，同时需要根据农村经济的特点，对于自产自用性、不易量化和不稳定的小额收入来源有必要设计适当豁免额；第三，农业生产一般收入水平可根据统计部门公布的农村上年家庭经营人均可支配收入确定，其次可以以县（区）农业经营性土地一般产量水平为核算基数，依照去年同等作物的市场价格，再根据土地质量、劳动力系数折算量化申请家庭的实际纯收入水平。

（二）完善退出机制，实施动态管理

明确低保标准是实施动态管理的重要前提，也是筛选低保对象的核心依据。因此，我国低保标准的制定应该通过科学的调查和测算，并结合不同地区、不同群体、不同家庭状况等实际情况进行统筹和设计，确立科学合理的低保标准。此外，政府还需要完善退出机制：第一，政府部门应当使享受低保福利的对象明确及时主动地向管理部门上报自身经济状况，不得存在欺瞒行为，否则恶意骗保者会受到适当的处罚；第二，政府应该定期进行申报审核工作，确保低保审核的动态性，这意味着低保对象领取低保的权力并非长期有效的，只有每次审核合格后的申报者方能继续享受，不符合低保标准的则中止其低保享受资格；第三，建立低保档案信息系统并进行分类管理。在定期审核的基础上，根据档案信息中不同的致贫原因造成的不同类型的低保户，定期或者不定期对其家庭经济状况进行抽查，对困难程度缓解，达到低保线上的人员督促其及时退出，对收入发生变动但仍在低保线下的，应根据实际情况或增或减，切实做到补差标准有升有降，进一步完善我国低保制度的退出机制。

（三）严格执行程序，保证制度公正

对于参与农村低保对象确认程序中的各主体而言，切实落实各项环节的职责是必不可少的。对于基层政府而言，应该尽量实现定性与定量的共同测算，要将量化核算程序植入评议程序中，直接根据相关计算公式测算申请者的收入经济等状况，借助“地方性知识”以较低成本找出那些生活最困难的家庭，从而增加低保认定程序的透明性、公平性和客观性。同时，让相关的参与者明确自己以及其他候审者的经济情况，相互监督，帮助地方政府节省了核查程序中的成本。对于农村居委会而言，在初步评判出符合要求的低保申请者后，有必要建立正式的公示栏，及时公开有关低保的动态消息，同时设立举报箱、举报电话等手段，确保村民的异议能够引起重视。对于上级政府而言，其财政部门要扩大低保资金的投入，加强相应的经济支持、管理和监督；民政部门要积极落实贫困群体的分类和识别，配合扶贫部门对症下药；统计部门要及时提供科学合理的量化考评方式以及精确有效的贫困监测数据等。最终使得各个部门产生联合机动效应，更好地为实施低保工作而相互配合。

五、结语

农村最低生活保障制度作为帮助农村贫困家庭解决基本生活问题、摆脱艰苦生活的最后一道安全网，在保障农村贫困居民的温饱无忧上发挥着无可替代的作用。但由于我国农村人口人数之多、地区差异之大，再加之目前我国低保政策相关设计和执行方面的不完善，导致我国因农村低保制度的实施产生了诸多的异变和偏差。因此，科学选取“低保”对象，加强对低保对象的动态管理，完善低保对象的退出机制，方能实现农村低保“应保尽保，应退尽退”的目标。