党建引领城市社区治理实践路径的体制性探索

李晓壮

（北京市社会科学院 社会学所，北京 100101）

社区治理的内在价值决定社区治理会在社区实践中形成党建引领下“他治”与社区自治良性互动的治理格局。党的十八大以来，习近平总书记对基层党建与基层治理作过多次重要论述，强调“坚持把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，以改革创新精神探索通过加强基层党的建设引领社会治理的路径，基层党建工作全面加强、不断进步，社会治理有序推进、健康发展”以及城乡社区是社会治理重心的靶向，指明了新时代党建引领基层社会治理创新的聚焦方向。北京是较早进入城市化成熟期的超大城市，具有最为丰富的党建资源，［1］在推动党建引领“街乡吹哨、部门报到”基层治理机制向社区基层深化的同时，如何将党的组织资源、政治资源转化为城市社区治理效能，是探索党建引领超大城市基层社会治理路径所面临的重大课题。

一、文献回顾与问题提出

在中国城乡社区治理中，党处于核心领导地位，党建引领着城乡社区治理的政治方向，党建引领成为中国基层社会治理体制创新最基本特征。［2］随着单位制的社会结构向社区制转型，党的基层组织建设的重心从单位转向社区，［3］加之社会治理重心向城乡社区下沉，社区党建与社区治理复合体系的社区党建创新正在形成，［4］党建引领社区治理特征正在凸显。长期的“党政分开”导致党的建设在基层社会治理中出现了“悬浮化”，［5］社区治理面临社区自主治理能力弱和治理体系协作效率低［6］等问题，新时代需要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，呼唤政党介入社区治理。因此，围绕党建引领社区治理议题，有学者从机制角度研究认为提升组织力、强化领导力是党建引领社区治理的两个维度；［6］有学者结合中国国情认为，在“一核多元”的社区治理体系中，构建区域化大党建平台、加强基层组织建设是党建引领社区治理的中国逻辑；［7］有学者引入类型化视角，将社区治理划分为“简单问题—社区自治”“复杂问题—社区共治”，在此情况下介入党建与不同类型实现耦合，发挥党建引领实效；［8］有学者结合地方实践总结认为，系统化、品质化、特色化推进精品特色社区创新，是党建引领社区治理的有效路径。有学者进一步具体指出，提升组织能力为核心的区域化党建、以汇聚治理资源为核心的平台化党建和以强化治理效能为核心的技术化党建，代表当下以及今后基层党建引领城市社区治理的发展方向。［9］

在“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”［10］20理论指引下，学者围绕基层社会治理新形势探讨党建如何有效引领社区治理创新，分别从机制、逻辑、方法、实践、方向等不同视角进行深入研究，得出的共性结论是，党建引领基层社区治理是必然趋势，且在政党介入高的社区，党建引领在社区治理中发挥了重要作用。［11］既有文献研究的结论有共通性，但视角的不同决定党建引领社区治理路径的具体指向会产生不同认识。基于此，探讨的问题是，在党建与社区治理相互嵌入并发挥引领作用的宏观背景下，是否存在一种共同指向的体制性路径，促成不同视角研究价值取向的趋同，进而达成共识，以更好推动党建引领基层社会治理理论完善与实践创新。对这种体制性路径探讨是重要的，因为体制的改革和完善，关注的是社会的结构性合理问题，它从本源上推进社会发展和进步。［12］26如果党建引领城市社区治理在实践中存在一种体制性路径，那么，既有的实践方式方法是否可以附着或者围绕这种体制性而展开，进而促进党建引领城市社区治理路径的更加成熟更加定型，以此指导实践工作。因此，结合既有文献研究，通过对北京麦子店街道“楼院自治”典型案例的考察，探索党建引领超大城市社区治理实践路径的体制性因素，以回应党建引领基层社会治理创新路径的新时代命题。

二、田野与方法

北京市朝阳区麦子店街道办事处成立于1987年，包括霞光里、枣营北里、枣营南里等 5个城市社区居民委员会，均属老旧社区。2011年，麦子店街道开启“问需”大门，广泛征求社区居民群众需求。2013年，麦子店街道由“问需”上升到“问政”，后进化升级为“党政群共商共治工程”，并被国家民政部评为全国社会治理创新十大项目之一。“问需”、“问政”及“党政群共商共治工程”其运作逻辑是，经街道党工委统一领导部署，街道办事处每年定期组织召开社区居民需求的问需大会，梳理居民治理议题建议，对社区居民反映强烈的治理议题组织不同利益相关主体进行集体协商，共同商讨解决办法。2015年，麦子店街道推进“党政群共商共治工程”向社区纵向深化，采取“楼院自治”方式，服务向前、贴近百姓身边解决群众切身利益诉求。笔者作为外来者嵌入到麦子店街道“楼院自治”实践中蹲点调查，通过组织座谈会以及结构式、半结构式的个案访谈、参与式观察等调查方法，搜集了大量一手资料，以解剖麻雀的方式了解其运作体制机理，发现和归纳有助于形成党建引领城市社区治理实践路径的体制性因素。

三、党建引领城市社区治理实践路径的体制性探索——以“楼院自治”为实例

（一）社区治理单元小型化

“城市性”是城市或超大城市的普遍特征。滕尼斯认为的社区是社会生活共同体，是与社会相区分的概念。［13］48-76但是，在工业化、城镇化快速发展背景下，作为生活方式的城市化本质是异质性的，［14］15滕尼斯所强调的社会生活共同体特征在实然状况下的城市社区中较为难寻。城市社区治理实践中，社区物理空间形态主要表现为社区、小区、楼院、楼栋、楼门、家户，若按社会网络关系原理，家户—楼门—楼栋—楼院—小区—社区社会网络关系强度依次递减。为了降低“城市性”带来的负效应和城市社区治理成本，找回属于社区本源的自治状态，［15］增强社区居民之间的日常交往和社会关系，需要在现有社区行政区划基础上划小社区治理单元。麦子店街道以楼院为核心平台，根据社区楼院类型、地缘特征、公共需求、人员结构、房屋产权属性等特征，将5个社区划分为27个楼院（见表1）。一座封闭的楼栋可以作为一个楼院，几座楼栋封闭在一个地缘空间内也可以作为一个楼院。楼院里的居民相对熟悉，有较好的邻里关系网，有较为相通的社区认同，相关利益者或居民代表少，开会办事便利，可以节约居民委员的时间和精力，工作内容更易安排深入，有效提高沟通、协商及治理实效。街道负责同志认为：“如果每一个楼院形成居民自治，那么整个社区也就形成了居民自治状态，可以有效克服社区自治一条腿短的问题”。社区治理或自治单元下沉到楼院，从以社区物理空间为主转向物理空间与社会关系共生的格局，社区治理将更有“温度”，可以更进一步拉近党和政府与社区居民群众之间的距离，最直接地抓住社区居民群众最关心最现实的利益问题。早在1950年代，北京为解决“五多”问题，市委和市政府在东单、西单、东四和宣武四个区各选择了一个派出所管辖的街道范围，进行典型试验，认为居民委员会以较小型为好。［16］373因此，优化城市社区治理结构，划小城市社区治理单元，是实现党建引领社区治理实践路径的关键载体、核心平台。需说明的是，社区治理单元的小型化并非行政辖区性的划分，而是依据自治单元以及治理力量加以完成，也即是说并不增加行政成本。

表1 麦子店街道社区楼院划分情况

（二）创新基层党组织设置方式

党的十九大报告提出“推进党的基层组织设置和活动方式创新，加强基层党组织带头人队伍建设，扩大党组织覆盖面，着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题。［10］64在城市基层社会治理中，党的基层组织纵向设置通常指代街道（乡镇）党（工）委、社区党支部等。有学者研究266个城市基层党建创新案例，结论是区域化党建创新是城市基层党建创新的主要模式，占26.3%。［17］区域化党建作为基层党组织设置方式的一种创新形式在城市基层普遍应用，在解决条块分割、部门横向联动的城市社区治理中发挥重要作用，有效解决体制内、体制外的党建“空白点”。但是，区域化党建是浮在社区党委/党支部之上的区域范围内的党组织设置方式问题，社区地域单元之下的居民党支部/居民党小组如何巩固加强、激活，发挥党建引领社区治理基层基础堡垒作用，是亟待破解的重要存量问题。麦子店街道将社区党委向社区基层楼院、楼栋延伸，将居民支部建到楼院，将居民党小组设置到楼栋上，形成社区党委（社区）—居民党支部（楼院）—居民党小组（楼栋）三级纵向的社区党组织设置方式，做实做强楼院居民党支部。实际上，城市社区中的社区党员（主要指退休党员，党组织关系转到街道社区）组成的居民党支部、居民党小组恰恰是基层党组织引领社区治理的基础力量，是巩固党在社区基层长期执政的重要组织基础。

在社区实际工作中，社区工作做得好，通常是社区书记/主任有思路、有想法，即使自身行政事务缠身，也会把工作安排得井井有条。在对麦子店街道农展南里社区杨书记访谈时，问她，“楼院自治”关键是什么？ 她回答：“最关键是带头人”。她回述说：“2015年，2号楼院党支部改选，出现支部班子人员断档现象。社区通过调查了解，楼院居民骨干基础较好，做事儿没问题，但需要有闯劲的带头人”。正当她与社区商议下班后入户去挖居民党支部书记时，社区党员张云福主动上门自荐说，“我认领这个支部书记。作为党员，这不干、那不干，怎么成。”其他社区党员同志都熟悉他，也都认可，顺利当选农展南里2号楼院居民党支部书记。可是，没多久，张云福出国照看小孙女，半年后回来，发现楼院弄得不成样子，楼院居民不干了，2号楼院居党支部党员也有意见。张云福听到后，觉得对不住大家，下定决心，“不把2号楼院干出样子，国不出了”。现在农展南里2号楼院成了远近闻名的“楼院自治”经验典型。

党的力量来自组织。社区党委—居民党支部—居民党小组三级纵向的社区党组织设置方式使社区党组织硬起来，做实做强楼院居民党支部使社区党组织实体化，积极投入楼院自治实践中，避免了基层党组织弱化、虚化、边缘化的问题。经验表明，基层党组织的书记是核心，居民党支部书记这些带头人是关键。社区党委—居民党支部—居民党小组—社区党员的有机组织和纵向联动，其意义不仅有利于夯实党的基层组织堡垒，而且有利于畅通社区党委与下级居民党支部、居民党小组沟通渠道，有利于拉近基层党组织与居民群众之间的距离，更有利于倾听“民生”诉求，化解社区治理难题。

（三）完善社区自治组织体系

城乡社区是法定意义上的基层群众自治组织。20世纪80年代初，伴随公社体制解体，如何有效进行乡村治理成为重要议题，正是在这一背景下广西宜州合寨村成为中国农村自治第一村。［18］但是，最初的村民自治的实现形式是以“自然村”为轴心和基础展开的，［15］而不是建制的行政村。1998年之后，村民自治的形式转变为建制村为基础。［15］此种转变，意味着行政辖区面积、人口等诸多因素发生了深刻变化。在城市社区中，由于人口过多、密度过大、人口构成异质性等“城市性”特征以及社区中政府、市场、社会等多元主体的存在，［19］决定社区自治的难度加大。因此，结合麦子街道“楼院自治”实例，将社区治理单元下沉到楼院上，复归“行政村”向“自然村”转变，构筑“楼院自治”核心平台，以此为中心，下沉社区议事厅，建立楼院议事厅；下沉社区议事会，建立楼院议事会；组建楼委会、社区社会组织等楼院自治组织形态；以楼门长组成楼院自治队伍，等等。基于此，在优化社区治理结构的基础上，形成了社区居民委员会—楼院议事委会—楼栋楼委会三级的社区自治组织体系。围绕楼院自治形成的组织形态，是在街道、社区意向下推行的，但楼院议事会、楼委会等楼院自治组织则是通过楼院居民党支部、楼栋居民党小组的党组织引领形成的，楼门长是社区党员示范带动形成的自治队伍。也可以说，“楼院自治”生态的形成，是通过楼院居民党支部引领所建构的。

接叙上述农展南里社区2号楼院，在组建楼院党支部后，随即布局楼栋居民党小组等党的组织体系。以此为基础，楼院居民党支部商讨，如何将楼院居民组织动员起来参与楼院自治？农展南里社区2号楼院居民党支部采取的策略是，先建章立制。在楼院居民支部书记张云福带领下，支委、党员和群众代表一起建立了属于2号楼院的自治制度，约有10余项楼院自治管理规定，以制度规范楼院自治。制度的约定，成为建立楼院议事会、楼委会的准则。楼院居民党支部组织动员党员居民相继成立了楼院议事会、楼委会等楼院自治组织。一些居民骨干、楼门长、积极分子被吸纳到了楼院自治组织中。例如，农展南里社区2号楼院成立楼院居民议事委员会，设主任1名，副主任2名，常委6名，议事代表（委员）若干。在楼栋上成立楼委会，设楼长1名，负责全面工作兼计生委员；楼委 8名，分别为物业协调委员 1名、治安委员 2名、环境卫生委员 2名、福利委员及养老助残委员1名、民事调解委员1名、文体委员1名。枣营南里社区，在陆军东区六号楼院居民党支部领导下，成立楼院志愿者服务队伍，负责楼院范围内走访摸底、环境卫生、帮扶关爱老人、丰富楼院文化等丰富多彩的楼院活动。此外，枣营南里社区联合辖区6个楼院居民党支部的纪检委员，组成枣营南里社区监督小组，监督社区资金使用情况，发挥楼院居民党支部引领社区治理作用。调研发现，楼院居民自治队伍的工作内容与队伍，实际是与社区居民委员会的六大职能是紧密联系的，在某种程度上，通过楼院自治工作的推进减轻社区负担。

（四）党的组织体系与自治组织体系拧成一股绳

通过麦子店街道“楼院自治”实例考察，认为社区治理单元的小型化是前提，基层党组织设置方式创新是动力，社区自治组织体系的完善是基础。同时，更为重要的是使社区党的组织体系与社区自治组织体系拧成一股绳，形成党建引领下的社区治理实践合力。社区居民委员会作为群众性自治组织在社区党委领导下开展社区层面群众自治工作；居民党支部建到楼院上，领导楼院议事会等楼院自治组织开展楼院层面自治工作；居民党小组建到楼栋上，领导楼委会等楼栋自治组织开展楼栋层面自治工作；社区党员、居民骨干、积极分子担当楼门长、社区社会组织负责人等。从纵向上形成了党建引领社区治理实践体系（见图1）。从横向上，形成领导有核心（党的组织体系）、自治有主体（自治组织体系）、协商有载体（社区议事会、楼院议事会）的党建引领社区治理实践“三位一体”架构（见图2）。

图1 党建引领社区治理实践体系模型

图2 党建引领社区治理实践“三位一体”架构

社区党的组织体系与社区自治组织体系拧成一股绳形成治理合力，从党的社会参与角度，强化了党对社区治理主导、领导，密切基层党组织与居民群众联系，提高了基层党组织整合社会的能力。从党的政治功能角度，社区党的基层组织建设与社区基层民主（社区居民委员会，是群众性自治组织，中国特色社会主义民主政治制度之一）建设的有机结合，实现党的基层组织功能定位从高度行政化的功能定位转向高度政党化的功能定位，［3］是党的社会参与中最具政治发展意义的政治战略。从社区自治角度，如果社区行政区划内的每个楼院都能够实现自治的运转体，那么社区自治便将成为可能，这有利地解决社区行政化一条腿长、社区自治一条腿短的矛盾。

（五）社区治理议题分类分级处置

综上所述，将麦子店街道“楼院自治”实例刻画为党建引领社区治理实践体系模型和“三位一体”架构。那么，如何在社区治理实践中发挥其作用？麦子店街道形成了治理议题的分类分级处置的“三上三下”工作流程（见图3）。根据前期问需、问政以及“党政群共商共治”基础，结合“楼院自治”实践，街道、社区、楼院每年定期向居民发布征集治理议案通知，分类分级处置居民反映的治理议题诉求。首先，楼院通过楼委会、楼门长动员，向楼院居民发放和回收治理议案需求表，而后进入分类分级处置流程。“一上”，在楼院党支部组织领导下，楼院议事会执行治理议案的审核、分级、分类，楼院级能够办理的治理议案，由楼院居民党支部、楼院议事会组织楼院居民议事协商表决，由楼院立项公示解决，楼院解决不了的治理议案，上报社区党委和社区议事会。“二上”，在社区党委领导下，社区议事会对楼院上交治理议案进行审核、分级、分类，社区级能够办理的治理议案，由社区党委、社区议事会组织社区居民议事协商表决，由社区立项公示解决，社区解决不了的治理议案，上报街道党工委、街道议事会。“三上”，在街道党工委领导下，街道议事会对社区上交治理议案进行审核、分级、分类，街道级能够办理的治理议案，由街道党工委、街道议事会组织居民代表议事协商表决，由街道立项公示解决，街道解决不了的治理议案，“吹哨报到”解决。“一下”，街道将治理议案处理和解决情况反馈给社区。“二下”，社区将治理议案处理和解决情况反馈给楼院。“三下”，楼院将治理议案处理和解决情况反馈给居民。同时，在街道、社区、楼院级处理的治理议案分别成立项目组协商共治，并对治理结果进行效能评价，予以公示，接受居民群众监督。

麦子店街道治理议题分类分级处置的“三上三下”工作流程，实质是“小事不出社区，大事不出街道，矛盾不上交”的新时代“枫桥经验”深化，楼院能处理的事务不上交社区，社区能处理的事务不上交街道，将党建引领社区治理进一步向群众身边延伸，服务群众端口前移。

图3 社区治理议题的分类分级处置的“三上三下”工作流程

（六）党建引领社区治理实践路径的保障机制

麦子店街道围绕“楼院自治”搭建的党建引领社区治理“四梁八柱”实践路径的有机运转，需要配套相应的保障机制才能发挥体制性治理效能。主要总结包括“四个建设”和“五步驱动”两个方面。

在“四个建设”方面，首先思想建设。党的思想建设是基础，通过社区党的组织体系增强“楼院自治”重要性认识；加强楼院居民党支部书记、支委及党员的学习教育，牢固树立为群众服务立场；注重培养干中学体悟党员理想信念、宗旨，强化思想武装。从而，使楼院党建与楼院自治紧密结合，在楼院居民党支部引领下，在楼院党支部书记、支委及党员模范带动下，密切联系社区居民群众，凝聚党员和居民群众思想共识，推进楼院自治。其次，能力建设。加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。［20］164调研发现主要体现是，楼院居民党支部、楼栋居民党小组织的组织力；社区党员积极分子、居民骨干的战斗力；楼院居民议事协商参与力；社会组织、物业企业、驻区单位、产权单位及相关利益者等不同主体参与楼院自治难题破解的协同力；街道、社区对楼院自治议题的执行力。第三，制度建设。麦子店街道“楼院自治”实例表明，“楼院自治”制度建设不仅意味着“楼院自治”的规范化建设，也意味着通过社区的“规范性”可以有效规避物质主义的“功能性”取向。因此，围绕“楼院自治”，楼院党支部积极发动党员、居民群众协商共议，形成了《楼院居民议事委员会制度》《楼院居民议事协商办法》《楼院议事协商决策制度》《楼院议事常态化资金使用制度》《楼院议事厅管理办法（章程）》《楼委会职责及工作制度》《楼院公共卫生管理制度》《楼院自治队伍建设》《楼院微信群管理规则》《楼院居民公约》等“楼院自治”规范。第四，阵地建设。“楼院自治”需要实体化平台，供楼院居民党支部、楼院议事会等组织活动、协商议事。为此，麦子店街道在每个楼院中设置了楼院议事厅和楼院党支部活动的党建阵地（楼院活动中心），作为楼院居民党支部、楼院自治组织活动的阵地。

在“五步驱动”方面，通过对“楼院自治”实例考察，总结破解“老旧难”等基层社会治理问题的一些基本方法，这些可以有效促进党建引领社区治理实践。第一步，摸情况。主要指摸清楼院治理问题的底数，摸清楼院居民群众诉求的态度，摸清楼院治理问题破解的难度。第二步，增进融合。主要指增进楼院居民党支部、楼栋居民党小组与楼院自治组织的组织融合，增强相关利益方相互信任的情感融合，增进不同参与主体解决治理问题达成共识的智慧融合，增进楼院内部资源与外部资源的资源融合。第三步，促进居民习惯养成。主要指楼院居民要树立“自己的事自己做，我的家我做主，我的家园我来建”的自治理念；培育楼院议事代表、居民代表、居民骨干等发现问题、分析问题、表达问题能力；培养楼院居民参与治理议题讨论、组织楼院治理议题相关利益方参与、确定楼院治理议题解决方案、监督“楼院自治”项目实施过程、维护楼院治理实践成果的实践能力。第四步，培养议事协商本领。议事协商是协商民主在基层最广泛实践，已初步形成“表、议、决、治”等较为科学有效的工作步骤。例如，表是，和平理性表达问题和诉求；议是，针对特定治理问题通过居民议事协商确定议人（相关利益人）、议事（治理议题）、议方案（治理议题讨论方案）；决是，决事（治理议题能不能做）、决责（确定相关主体责任）、决时（确定治理议题解决进度）；治是，治理议题解决中遵守的自治、共治、法治、德治的原则。第五步，建立规范。在破解“老旧难”等基层社会治理问题中，不断通过实践探索，完善规章、标准、规矩。

四、新时代党建引领城市社区治理实践路径的体制性趋势

党建引领城市社区治理实践路径的研究，学者进行了不同视角的探索，“增量”创新居多。结合麦子店街道“楼院自治”实例考察，研究认为，搭建楼院平台，党组织体系和自治组织体系下沉楼院、楼栋、楼门，形成党的组织与自治组织拧成一股绳，在党建引领下开展的社区治理实践，是“存量”制度优势的转化利用。之所以称为“存量”制度优势，是因为在城市社区中，楼门、楼栋、楼院、小区、社区的物理空间在小区或社区开发建设后就已存在；社区居民委员会、社区党委在社区行政区划确定后也已存在；社区居民党支部、居民党小组在城市社区层面之下作为党的基层基础组织力量也已存在。这些“存量”制度只要找准切入点即可以发挥制度优势，实现“存量”创新。

麦子店街道将党支部建到楼院上这一经验性实践，在调研的北京核心功能区的社区中也普遍存在。例如，北京老城区的一些社区，根据胡同的物理空间分布，将居民党支部建到胡同上。又如，在北京“回天地区”的天北街道也在普遍尝试“楼院自治”的社区治理试验。社区治理单元的小型化或“楼院自治”也已被一些学者在理论和实践上证明，在楼院更小治理单元条件下组织程度越高，越有利于降低社区治理成本。［21］总之，麦子店街道“楼院自治”做法，生动展现了党建引领社区治理实践路径的清晰路线，具有体制性内涵，理应成为新时代党建引领城市基层社会治理路径的体制性趋势。