供需关系视角下的营商环境满意度分析——源自广东省的探索性调查

李文彬，陈晓绚

（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510641）

营商环境满意度是评价一个地区营商环境最为根本和综合的指标，也成为了国家和地方政府优化营商环境的重要抓手。2019年 10月，国务院审议通过《优化营商环境条例》，强调应建立和完善以市场主体和社会公众“满意度”为导向的营商环境评价体系，发挥营商环境评价对优化营商环境的引领和督促作用。2018年 8月，广东出台的《广东省深化营商环境综合改革行动方案》和《广东省深化商事制度改革行动方案》，坚持以企业为中心、以企业需求为导向，不断提升企业办事便利度、“满意率”和获得感。甘肃兰州市、河北定州市和北京延庆区等地方政府把营商环境满意度调查作为优化营商环境的重要手段。而社会团体和媒体也相继开展了营商环境满意度调查。如中国贸促会对全国25个省（市、自治区）近4000家私营、国有和外资企业的营商环境满意度进行问卷调查，南方都市报课题组对珠三角营商环境满意度开展调查。营商环境满意度是企业对政府在基础设施、政府服务、市场秩序等营商环境的供给与企业需求匹配程度的主观感知，反映了政府优化营商环境供给对企业需求的满足程度，展示了政府供给与企业需求的均衡关系。因此，营商环境满意度以企业需求为起点，只有符合企业需求及其优先次序要求的政府供给，才能有效提升企业满意度。换言之，要理解与解释营商环境满意度，则必须回归政企“供需关系”这一本质。在学界，关于营商环境满意度的内容、评价指标与方法以及企业需求对营商环境满意度的影响研究乃是普遍做法，但鲜见围绕营商环境供需关系及其对满意度影响的研究。而只有揭示了供需关系与满意度的内在结构，才能真正理解满意度形成的内在逻辑，进而推出更具针对性的营商环境优化措施。这正是本文所探讨的主旨。

一、研究问题与分析视角

“营商环境”一词最早源于世界银行集团国际金融公司（IFC）“Doing Business”项目调查（2002），主要指企业在申请开设、生产经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循政策法规所需要的时间和成本等条件的总和。［1］2016年，我国《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，营造优良营商环境包括“公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境等”；中国的《优化营商环境条例》，从市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面阐述营商环境。在学界，宋林霖等人［2］认为营商环境是在一定时期内，投资主体从事商业活动的政治环境、经济环境、法治环境以及国际化环境等各种环境的有机复合体；张威［3］从政策环境、要素环境、政务环境、法治环境、贸易环境、投资环境六个层面阐述营商环境的理念内涵；杨继瑞［4］等指出，营商环境涵盖企业在开设、运营、注销等过程中所处的市场环境、法治环境、政府环境等各种外部因素和条件。由上述文献对营商环境内涵的界定可见，营商环境可以分为外围物质技术层面的“浅环境”、日常经营层面的“微环境”和政企关系制度层面的“深层环境”三个组成部分。总的来说，目前我国以“放管服”为核心的营商环境建设，是重塑政府与市场关系之举，［5］其根本目的是解放和发展生产力。［6］（见图 1）

图1 营商环境的组成部分

供需关系应成为营商环境满意度研究的重要视角。我国为中小企业改善营商环境实施的改革数量居东亚太平洋地区之首，在全球经济改革数量中排名第二。［7］但是，这些措施是否与企业需求相匹配并提升了企业对营商环境的满意度？在2018年11月民营企业座谈会上，习近平总书记指出我国政府优化营商环境存在以下问题：“前期调研不够，没有充分听取企业的意见，对政策的实际影响考虑不周，没有给企业留出必要的适应调整期，有些政策相互不协调，政策效应同向叠加，或是工作方式简单，导致一些初衷是好的政策产生了相反的作用。”［8］这说明，目前政府政策未能切实回应企业需求，其供需匹配程度仍待经验证据的支撑及深入研究。近年来，国内关于营商环境满意度的研究开始增多，研究内容主要聚焦于营商满意度评价指标体系与影响因素。一是将满意度纳入营商环境指标评价体系，并以此检验营商环境建设成效。如娄成武等人［9］认为，目前世界银行及国内部分地区关于营商环境的评估活动都是基于客观指标的设计，单纯考察企业在各种审批、监管环节的时间、费用、手续等成本，对企业的主观感知、期望等满意度测评均无涉及，存在先天的不足，应将“市场主体满意度”引入营商环境评估框架；郑方辉等人［10］则提出，“主观满意度测量是对客观指标的互补互证”。在构建营商法治环境评估体系时，其同时考虑了客观评价和主观评价（专家评议、企业满意度、公众满意度）；王绍乐等人［11］引入税收满意度指数（社会满意度）测量中国税务营商环境，发现广东税收满意度总体水平偏低，地区间差异最小。二是营商环境满意度及影响因素研究，即科学设计营商环境满意度测评问卷与构建满意度影响因素模型。如严卓可［12］研究发现政府政策、人才保障、市场监管、法治环境、金融支持等变量均显著影响营商环境满意度，王昌林等人［13］的研究发现，行政审批制度改革不到位、一些地方政府不讲诚信、地方保护主义和区域壁垒依旧严重、监管缺位、干部作风有待转变等因素阻碍了营商满意度的提高。可见，对营商环境满意度研究而言，以“政府供给—企业需求—企业满意度”三者之间逻辑关系的实证研究不多，三者关系结构及其内部机理有待进一步呈现。

据此，本文结合现有研究及现实问题提出以下命题。一是有效满足企业需求是提升营商环境满意度的关键。“营商环境优化并不等同于制度环境优化，而是围绕企业所嵌入的多维度环境的系统性优化。”刘刚等人［14］立足企业需求，直指当前优化营商环境应实现从政府供给导向到企业需求导向的转变。二是营商环境满意度并非一种单向感知，政府供给与企业需求构成满意度的“两端”。现有研究注重通过科学合理的指标体系进行解构分析，这一方法具有专业性，但对进一步解释满意度变化的内在机理存在不足。由此，本文重点关注“顾客导向理念”，即组织要以其目标顾客为出发点，以顾客需求为重点，以顾客满意为目标。［15］这一理念的出现无疑是市场供需关系变化的结果，从以企业为中心的产品观念向以消费者为中心的市场营销观念转化。置于营商环境领域，“政府顾客导向理念”秉承相同的思想，即政府供给从单方面的愿望主导到以企业等市场主体为中心的辅助逻辑转化，［16］关注企业满意度，维持公信力，并有效改善企业在市场活动中涉及的体制机制性因素和条件。［17］从政府供给侧看，按照公共选择理论，政府作为供给单位，应有效认识供给（provision）概念，［18］包括由政府决定什么服务应该提供、为谁提供、提供多少和由谁付费等。但已有研究表明，市场可以通过供需关系显示消费者对私人物品的需求状况，而政府却难以求得公共服务需求的信息，同时政府供给一旦超出纳税人的意愿支付水平，也将阻碍政府供给水平实现最优供给数量。［19］因此，梳理政府营商环境供给现状具有必要性，衡量其供给成效则在于：公共责任、顾客至上、公平正义。［20］从企业需求端看，社会满意是政府施政的归宿点，［21］因此政府应当借助调查、随访、联系、申诉追踪、意见箱等各种途径聆听市场主体和行业协会商会的声音，由市场主体选择服务提供者。［22］这一评价内容及路径的改变将进一步促使政府供给的内涵结构变化，指向公平竞争与市场主体满意。基此，可概括出一个“政府供给—企业需求—企业满意度”的理论分析框架，如图2所示。

本文的研究问题是，企业对营商环境中的“深环境”、“微环境”和“浅环境”满意度存在何种差异，供需关系结构对满意度差异产生何种影响？自改革开放 40多年来，广东实有各类市场主体数量持续快速增长，占当前全国实有市场主体总量的 1/10以上，实有市场主体总量，企业以及私营企业、外商投资企业、个体工商户户数等指标均位居全国第一。近年来，广东省各级政府为优化营商环境出台了大量措施，对提升营商环境满意度产生了一定作用。为探索企业对上述三大营商环境的满意度，揭示营商环境供需—满意度的结构关系，本文选取广东为例开展抽样问卷调查，并依此提出提升满意度的政策启示。

图2 “供需”视角下营商环境满意度分析框架图

二、问卷调查设计

本项研究的调查包括对企业开展营商环境需求调查和满意度调查，以及政府对营商环境建设所供给的政策工具调查。

（一）企业营商环境需求和满意度调查设计

1. 调查对象与内容。本研究的调查对象为在粤企业的法人、经营管理层和员工。调查内容包括企业对所在地区政府优化营商环境的需求和满意度以及企业基本信息。企业满意度与需求调查内容针对当地交通、电力、供水等基础设施环境，当地政府在人才招聘、资金信贷、土地厂房等方面的公共服务，当地政府减少审批时间、提升政务服务效率，当地政府推行网上办、手机办、最多跑一次等手段方便企业办事等便利性环境，当地政府减少审批环节和材料要求、向企业简政放权，当地政府营造市场公平竞争环境，当地政府严格执法、保护企业合法权益，当地公务人员在企业审批与服务过程中的廉洁自律性，当地政府减税降费、降低企业成本，以及当地政府建设社会诚实守信环境共10方面的营商环境。

2. 调查方法。在企业需求调查中，我们采用首选决定法与聚类分析方法进行分类研究。在企业满意度测量中，本文采用李克特量表法。此外，为确保统计结果的有效性，量化研究内容具有准确性与可行性。如“营商环境满意度”中李克特5级量表法：“非常不满意、较不满意、基本满意、比较满意、非常满意”，我们将其分别赋值为 1、2、3、4和 5分；“企业需求”则以首选决定法为计算原则，不进行排序加权，直接以样本中首位所选的比例为最终分值加权。本次调查采用线上判断抽样与滚雪球抽样相结合的抽样方式，覆盖广东省21个地级以上市，并确保各市样本量不低于20家企业（含个体户）。

3. 调查样本情况。本次调查共回收685份有效问卷，其中珠三角地区占45.7%，东翼地区占18.7%，西翼地区占11.0%，粤北山区占24.6%；企业行业覆盖广，农林牧渔业占3.3%，采矿业占0.3%，制造业占11.7%，建筑业占8.7%，科技研发行业占8.1%，各类服务业占36.6%，其他行业占31.3%；企业人士职位结构合理，普通员工占52.3%，基层管理者占11.5%，中层管理者占10.8%，高层管理者占7.7%，法人代表5.1%，其他职位12.6%。

（二）营商环境的政府供给调查设计

2018年以来，广东省和地市政府出台政策和采取措施优化营商环境。如广东省政府出台《广东省深化营商环境综合改革行动方案》和广州市政府制定的《进一步优化营商环境的若干措施》等。本文通过网络方式收集广东各地市政府关于优化营商环境的方案/办法/细则等，对应前文提及的企业需求（即精简政府审批事项和环节、推行政务服务全程信息化、减少行政审批时间、降低企业运营成本及税费负担、缓解企业用工用地贷款难、建设社会信用体系、规范涉企执法保护企业合法权益、营造公平市场竞争环境、公务人员的奉公守法、电力、道路、供水等基础设施）在各市政策制定中出现的频数加以统计，以反映政府供给情况。

三、问卷调查结果

结果显示，企业对营商环境的总体满意度达到 73.9%，“浅环境”满意度最高、“深”环境次之而“微环境”则最低，珠三角地区的营商满意度高于粤东西北；企业需求方面，行政效率、减税降费、政务便利是企业对营商环境的三大需求；政府供给方面，精简政府审批事项和环节、推行政务服务全程信息化、减少行政审批时间是广东省各市政府优化营商环境的主要政策工具。

（一）营商环境满意度调查结果

调查发现，企业对政务服务便利性、基础设施、社会诚信和合法权益保护的环境比较满意，而对人才、用地和融资等资本环境和市场竞争环境则较为不满。其中，政务服务的便利性和基础设施环境位居营商环境满意度的前两位，资本环境和市场竞争环境则居末。如图3所示，网上办、手机办、最多跑一次等政务服务便利性得分最高，其次为基础设施环境，再次为社会诚实守信环境，简政放权和保护企业合法权益。这说明广东省的行政审批改革及“互联网+政务服务”建设对提升企业满意度发挥了积极作用。比较而言，营商环境满意度低分区落在人才招聘、资金信贷、土地厂房等公共服务、市场公平竞争环境和公务人员廉洁自律等指标。其中，人才招聘、资金信贷、土地厂房环境满意度评分最低，为70.5分。这说明，用工、用地和融资难或贵，仍然是困扰企业的头号难题；企业不分属性、规模、行业一视同仁、公平竞争的环境亦有待优化。

图3 营商环境满意度指标测评结果

（二）企业需求调查结果

1. 营商环境需求度的指标差异。调查发现，行政效率、减税降费、政务便利是企业营商环境的前三大需求。广东省企业对优化营商环境的首要需求为“精简政府审批事项和环节”，其余依次为降低企业运营成本及税费负担、推行政务服务全程信息化、减少行政审批时间和电力、道路等基础设施建设，即主要聚焦政务环境、政策环境、基础设施环境。如图4所示。不言而喻，尽管目前政府不断深化行政审批改革及实施“减税降费”，但仍未完全达到企业的期望。尤其是对降低企业运营成本来说，不少企业反映行政审批流程设置不尽合理、部门间信息不畅、协调存在问题等现象依然较为普遍，其中就包括行政审批成本负担分配不合理导致企业成本增加。例如，政府规定企业就某些事项进行一定的资质审查，但与以往由政府进行审查的形式不同，如今更多的检查将由第三方检测机构进行，并由企业自行承担费用。而第三方检测机构的费用普遍较高，给企业造成经济负担，如安全消防、环评检测等需要第三方资质认证的审核。又如，在事项审批过程中，纸质留档等要求导致各方成本增加。尽管政府一直强调申请材料无纸化、政务管理智能化，许多事项也已有了网上办理的途径，但由于审核限制，目前仍然需要打印纸质版材料进行现场提交，这在一定程度上增加了企业跑动次数和工作人员的工作量。

图4 广东省企业营商环境需求首选项所占比例

为凸显企业对营商环境需求的优先次序，运用聚类分析法对广东省企业营商环境需求进行分析，划分为4档。第一档为精简政府审批事项和环节和降低企业运营成本及税费负担，第二档为推行政务服务全程信息化和减少行政审批时间，第三档为电力、道路等基础设施建设和营造公平市场竞争环境，第四档为公务人员的奉公守法、建设社会信用体系、规范涉企执法保护企业合法权益和缓解企业用工用地贷款难，如图5所示。

图5 广东省企业营商环境需求的聚类树形图

2. 营商环境需求度的行业差异。关于不同企业类型对优化营商环境的最大需求，精简政府审批事项和环节、降低企业经营成本及税费负担、推行政务服务全程信息化几乎占据所有企业类型的前三位。不同类型企业对营商环境的最大需求存在细微差异。集体企业、私营企业、外商投资企业的会提及电力、道路等基础设施的需求；股份有限公司认为规范涉企执法、保护企业合法权益同等重要；个体户则强调公务人员的奉公守法是优化营商环境的重要需求。关于不同企业行业对优化营商环境的最大需求，精简政府审批事项和环节、降低企业经营成本及税费负担、营造公平市场竞争环境是优化营商环境的主要需求。其中，采矿业更为重视电力、道路等基础设施建设；制造业、建筑业认为推行政务服务全程信息化尤为重要；科技行业将减少行政审批时间视为第一需求。但不同规模的企业对优化营商环境的需求有一定差异。大中型企业更强调精简政府审批事项和环节，而小微企业更看重减税降费和解决用工难、用地难、融资难问题。

（三）优化营商环境的政府供给分析

如表1所示，统计结果显示，精简政府审批事项和环节、推行政务服务全程信息化、减少行政审批时间均被各地市视为必不可少的政策内容，占比100%；营造公平市场竞争环境、建设社会信用体系约占所有政策文件的85.7%，可以说，大多数地市对建设社会信用体系提出了详细规划与要求；与企业需求度不大匹配的是，尽管降低企业运营成本及税费负担是绝大多数企业的第一需求，但从各地市政策文件看，该内容仅占80.9%，排名第6；规范涉企执法和保护企业合法权益继其后，占比76.2%；尤为注意的是，全省低于一半的地市会将电力、道路等基础设施、公务人员的奉公守法、环节企业用工用地贷款难列为优化营商环境的举措，反观这三项低满意度的内容，指向深化营商环境背后的矛盾与痛点。

表1 广东省各地市政府优化营商环境的供给比例 （单位：%）

为检验政府供给对企业满意度影响的有效性，建立包含以政府供给为地区变量（P）与以企业满意度（S）、企业规模（company）、企业人员的学历（education）和性别（gender）为企业变量的双层模型，建模如下：

模型结果显示，地市政府在交通、电力、供水等基础设施建设，减少审批时间、提升政务服务效率，减少审批环节和材料要求、向企业简政放权，推行网上办、手机办、最多跑一次等手段方便企业办事等便利性，减税降费、降低企业成本，公务人员在企业审批与服务过程中的廉洁自律性方面的环境建设对企业满意度产生了显著的正向影响；而政府在人才招聘、资金信贷、土地厂房等方面的公共服务，营造市场公平竞争环境，严格执法、保护企业合法权益，以及社会诚实守信方面的环境建设的影响则不显著。这表明，政府在前者的供给符合或基本符合企业的需求，而后者的供给与企业需求不相匹配，供给的有效性不足。

表2 政府供给对企业营商满意度的影响

（四）供需关系与满意度的比较

通过量化统计，对广东省营商环境供给度、需求度、满意度进行赋值。其中，需求度以排序第一的“精简政府审批事项和环节”进行满分（100分）赋值，并以整体10项内容进行需求度加成，提出各项需求度得分；满意度则以调查对象对10项内容的打分为依据，将其均值调整为百分制；供给度主要通过10项内容在各市政策文件出现的频率进行量化赋值。由此形成广东省营商环境供给度、满意度与需求度的得分比较，如表3所示。

营商环境供给度、需求度分别表示政府的供给倾向及企业（也涉及个体户）对政府供给的期待，满意度则是一种基于供需关系的主观感知。理论界认为，“提升公民满意度的策略相应地遵循政府（供给侧）、公民（需求端）和两者关系三条路径”［23］。因此，基于前文提出的理论组合假设，本文首先以排序法对供给度、需求度、满意度进行赋值；其次采用三维建标的方法，确定X轴需求度、Y轴供给度、Z轴满意度，得到各点坐标位置（如表4所示），并将其转化为三维坐标图（见图6）。再次，排序位居前三位为“高阶”、中间四位为“中阶”、末三位为“低阶”，以下分别简称“高”、“中”、“低”。由此，从逻辑上推论，政府供给和企业需求形成“高中低”的3×3组合结构（见图6—7），这不仅可以帮助我们描述政府供给与企业需求间存在的差距，同时与满意度“高中低”水平构成“互证互补”分析。

表3 营商环境需求度、供给度与满意度得分统计表

表4 供给度、需求度与满意度排序

1.“高满意”的供需关系结构。理论上，只要政府在优化营商环境方面的供给满足或超过了企业需求，就会维持或产生企业对营商环境的高满意度。即高供给—高需求或中供给—低需求的供需结构引发高满意度。“高满意”的营商环境集中为政务服务的信息化、社会信用体系和基础设施环境，均属于外围“浅环境”。

首先，“高供给—高需求—高满意”结构，指向网上办、手机办、最多跑一次等政务服务便利性。这表明，近年来广东各地大力推行“互联网+政务”，与企业需求相吻合甚至超过企业期望，受到企业欢迎，提升了企业对营商环境的满意度。其次，“中供给—低需求—高满意”结构，指向社会信用体系建设。作为新型市场监管途径，建立社会信用体系具有关键作用。从供给层面看，政府供给目标明确、供给质量提高、供给手段增强。如依托“信用广东”平台和国家企业信用信息公示系统广东平台，政府部门不断完善信用信息共享归集机制、信用修复机制和异议处理机制，建立覆盖全省的征信系统，并预计2020年实现所有市场监管部门信息实时传递和无障碍交换。从需求方看，企业对社会信用体系缺乏深入认识，尚未提出详细的需求，但总体上感到满意与认可。社会信用体系建设可以降低企业的交易成本，但实际上对每个企业也构成约束。因此，企业对其需求处于低位。但是政府不断加大社会信用体系建设力度，企业也开始产生越来越多的获得感，因而引发较高的满意度。再次，“低供给—中需求—高满意”，指向供水、电力、交通等基础设施。可见，低供给高需求的供需关系竟能带来高满意。本文认为，在各市的营商环境政策领域，基础设施建设确实处于“低供给”，但从政府整体供给看，每年基础设施建设的投入却是“重头戏”。数据显示，2019年广东全年计划完成交通投资1200亿元，计划建成 10项483公里高速公路、建成虎门二桥等10项高速公路，并不断加强港珠澳大桥设施“硬联通”和机制“软联通”。基础设施环境成为保证交通便利、降低运输成本、缩短经营时间的重要“硬环境”。从企业满意程度看，广东的基础设施环境建设成效得到大多数企业的肯定。

图6 需求度、供给度与满意度组合坐标图

图7 政府供给—企业需求构成底面分析

2.“中满意”的供需关系结构。从理论上说，如果政府在营商环境方面的供给接近但不能完全满足企业需求，则会引发企业的“中满意”。这集中在行政审批和减税降费两方面的营商环境，导致了企业营商存在某种程度的“成本焦虑”。行政审批环节多、程序复杂所产生的成本主要为显性的人力和时间成本以及隐性的权力寻租成本，而减税降费则直接体现为经济成本。这些都属于体现了制度性成本导致的非生产经营性成本，深刻影响企业的创新、融资和生产。［24］不管是行政审批还是降费减税，均指向政府的“内在革命”，属于营商“深环境”，指向营商环境建设的难点。

首先，“高供给—高需求—中满意”结构，指向精简政府审批事项和环节。调查表明，裁减审批事项和简化审批程序环节是企业对营商环境的“高需求”事项。近年来，广东省持续加大行政审批的清理力度，强力推进“照后减证”、限期实行涉企事项“一本通办”、实质性精简优化纳税程序等精简政府审批事项和环节的举措，属于营商环境“高供给”产品。这反映，政府在这方面的努力未能完全符合企业需求，因而在“高供给”的态势下获得“中满意”。其次，“高供给—中需求—中满意”结构，指向减少审批时间、提升行政效率。从各地市营商环境政策看，运用一切智能手段减少行政审批时间被视为改革的“重中之重”。但事实上，政策推广不到位，办事观念未转变，行政办事人员效能有限（尤其是“一窗通办”人员专业度不足）等现实问题依旧存在，增加了企业时间、人员等成本，一定程度上削减了企业满意度。这表明，近年来，虽然大力压缩涉及审批时间、提升审批效率是广东省行政审批改革的主要组成部分而成为营商环境建设的“高供给”产品，但行政审批效率与企业的需求还有一定距离。再次，“中供给—高需求—中满意”结构，指向降低企业运营成本及税费负担。调查显示，减税降费是企业的“高需求”事项。这意味着政府供给难以满足企业需求，指向较为尖锐的现实问题。调查同时显示，广东企业普遍对当前“减税降费”等积极财政政策的满意度不高，企业整体负担感知重。但据税务部门公开数据显示，广东2019年1—4月新增减税672.7亿元，制造业减税居各行业首位，小微企业普惠性政策新增减税更是达到 65.8亿元。这样的减税效果为何难以提升企业满意度？调查发现，减税降费未能成为地方政府优化营商环境的主要抓手，而近年来也有直接提高企业经营成本的第三方资质认证审核等“创新”，相当于一方面减税，一方面增负，导致企业“抵触”心理。

3.“低满意”的供需关系结构。企业营商环境满意度排名末三位分别为用工、融资、土地等投资环境、市场公平竞争环境和公务人员廉洁自律等，指向企业日常经营的营商“微环境”，推高企业的交易成本，属于企业直接感受到的“痛点”。

首先，“低供给—低需求—低满意”结构，指向企业用工、融资和土地的营商环境。可以说，广东快速上涨的厂房租金和工业用地成本几乎成为不可逆转的事实，企业用工难、用地难、贷款难将是长期难以解决的问题。一些致力于刺激民营企业的利好政策难以发挥作用，企业对此只剩下“发牢骚”，既不会过多要求，也难以感到满意。其次，“高供给—中需求—低满意”结构，指向营造公平市场竞争环境。即供过于求时，企业却仍难以收获满意。从需求方看，仅有7.7%的企业将营造公平市场竞争环境视为首要需求。从供给方看，地方政府主要从完善政策协调机制、审查制度、评估制度及出台限制性措施，对市场公平竞争秩序加以维护。尽管从政策环境看，其供给力度大、供给范围广，但另一方面，政府职能缺位、错位、越位现象依旧存在。而公平竞争的市场环境强调企业竞争的有效性和不同产权主体之间的平等地位，政府行政审批是否简化、公共服务是否到位、权力行使是否规范将影响公平市场竞争环境建设。现实中，不少企业在平等保护产权、参与市场竞争、使用生产要素等方面还有很大差距。这在一定程度上导致企业强烈的“不公平感”。最后，“低供给—中需求—低满意”结构，指向公务员的廉洁自律和奉公守法。据相关调查显示，以公务员廉洁自律为代表的法治营商环境属于企业的重要需求，而政府清廉建设对营商环境具有显著的改善效应，［25］但各地的优化营商环境政策却较少提及这方面的建设，企业对此也呈现出“低满意”水平。这反映出，企业经营对公务员奉公守法和廉洁自律的需求未能得到满足。

四、结论与讨论

以上实证结果表明，政府供给与企业需求在不同层面上存在一定差距，企业满意度与需求度呈结构性特征。好的营商环境，意味着行政效率的提升和制度性交易成本的降低。［26］为进一步提升营商环境满意度，政府需要持续降低企业日常经营的各种交易成本，提高政府供给的有效性及其与企业需求的匹配度。

首先，营商环境满意度排序呈现从外围“浅环境”向政企关系的“深环境”以及日常经营的“微环境”依次递降的格局。一是广东营商环境满意度均值为 73.9分，达到良好等级。其中，满意度因企业类型、行业和地区的不同存在差异。外商投资企业、科技研发行业的满意度最高，中小微企业的满意度最低；珠三角地区的营商环境满意度普遍较好，而粤东西北地区则有待提升。二是按营商环境的组成部分看，企业对政务服务信息化和基础设施环境等营商“浅环境”的满意度最高，对行政审批和减税降费的营商“深环境”次之，而对企业用工、用地与融资、公务员廉洁自律、公平竞争环境等和企业日常经营息息相关的营商“微环境”的满意度最低。总之，企业对广东营商环境满意度属于中等满意状态，同时，最为满意的是目前政府最为重视、也最容易实现的物质技术层面的营商“浅”环境，最为不满的是困扰企业日常经营的用工、用地和融资、涉企执法行为等营商“微”环境，处于中间的是政府正在攻坚克难、推进改革深水区的行政审批制度和税费制度改革的营商“深”环境。

其次，营商环境的供需关系不够匹配并存在某种程度的错位，政府供给未能有效回应企业需求。行政审批改革通过减少企业的交易费用，有利于经济增长。［27］基于此，行政审批改革近年来也成为我国地方政府治理创新的一条逻辑主线。［28］而国务院办公厅通报的部分地方优化营商环境的典型做法也显示，改革投资审批等制度、便利企业开办和经营、提升贸易便利化水平、推进政务服务“一网、一门、一次”改革等方面做法，均旨在通过优化行政审批来降低制度性交易成本。其直接效果是，营商环境供需关系较为匹配的是精简行政审批事项和环节和推行政务服务全程信息化。但是，“降低企业运营成本及税费负担”的供需关系仍不够匹配。整体而言，几乎任何行业、类型和规模的企业都呼吁政府继续大力精简审批和减税降费，这对政府的深层次改革提出新的要求，指向重塑政府与市场的关系，更是政府职能转变的突破口。［29］研究也表明，为进一步优化城市营商环境，需要持续深入推进行政审批制度改革。［30］而在政府供给方面，其优先次序主要侧重于行政审批改革和政务服务信息化，对减税降费的重视程度与企业的需求形成错位。同时，即使政府将精简行政审批事项及其流程置于最优先供给的顺序，但是企业满意度并未相应处于“高满意”的区间。这表明，政府优化营商环境的供给不仅出现与企业需求错位的情况，也存在未能有效满足企业需求的情况。目前，“放管服”改革已进入高难区、敏感区和深水区，［31］而进一步压缩行政审批事项和再造审批流程以及落实减税降费，无疑是这些区域的“硬骨头”。

最后，以提高政府供给有效性及其与企业需求的匹配性为抓手，不断提升企业营商环境满意度。企业是对成本最为敏感的组织，降低企业日常生产经营中的时间和经济成本是企业的恒久需求。企业面临的成本是全方位的，宏观方面如行政审批和税费制度，微观方面如企业与政府人员的日常交往行为。政府措施之有效性、匹配性，都应指向削减各种制度性和非制度性成本、显性和隐形交易成本。在有效性方面，从企业最不满意的事项入手，补齐营商环境的“短板”。调查显示，企业对公平的市场竞争环境和“用工、用地和信贷”等投资环境的满意度最低。对此，政府应采取有力措施消除损害公平竞争的因素，取消任何歧视性的市场监管或补贴措施；针对企业不同程度存在的用工难、用地难、融资难问题，切实采取措施予以解决。在匹配性方面，消除供不应求或供求错位的现象。优化营商环境政策无论如何加力，政府供给最终都应落脚市场主体需求，即实现供需两者的匹配。具体而言，强化行政审批改革，落实“放管服”理念，紧抓市场主体“最关心、最直接、最现实”的需求问题，才能切实提升企业营商环境满意度与获得感。调查显示，企业对精简政府审批事项和环节以及降低企业运营成本及税费负担的需求量最大。为提升营商环境满意度，政府应该进一步加大“放管服”改革力度，应减尽减各类审批事项和环节，同时消除各类隐性收费事项，持续降低企业的税费负担和经营成本。