地方政府“强区放权”改革中事权承接存在的问题与机制优化——以深圳市为例

杨振宇，李 妍，陶立业

（1. 3. 深圳大学 社会科学学院，广东 深圳 518060；2. 吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012）

一、问题的提出

当前我国行政改革逐渐步入攻坚期与深水区，亟需借助深化体制改革的诸多工具，推动政府治理方式与理念的革新，理顺政府、市场及社会三者之间的辩证关系，以进一步激发社会主义市场经济发展活力，大力提升民生发展水平与质量。基于此，国家将简政放权、优化服务、放管结合作为全面深化行政机构改革的“先手棋”，以切实转变政府职能和推进现代政府的建设进程，从而更好地破解城市发展的体制机制障碍，激发基层改革的动力。其中，作为经济特区的深圳从顶层着眼，积极贯彻落实国家关于放管服改革工作，进一步推动简政放权改革实践、促进政府职能转变，积极开启“强区放权”行政体制改革。具体而言，深圳于 2016年 3月正式启动“强区放权”改革，秉承简政放权的内在逻辑，并用放权的诸多手段，将市级政府较多事项下放至区一级，旨在实现市级“瘦身”、区级“强体”的战略意图。［1］应该说，上述改革旨在进一步厘清市、区、街道三者之间的职能定位与事权配置，以此推进特区内部行政资源的整合力度，并形成市级统筹规划、区级综合管理、街道治理服务的全新定位，以激发基层发展活力，营建国际一流营商环境，继而提升城市的整体竞争力。

与此同时，作为次轮深圳行政体制改革的重要举措，“强区放权”改革在促进行政审批效率的同时，还为各区的长效发展带来更多可能性，并有利于破解政府权力过于集中、政府层级之间的权责不对等现象，从而有力地激发了城市的创新动力与发展活力。［2］不过，当前学界集中分析了深圳“强区放权”改革的创新价值、［3］改革启示以及城市更新等问题，［4］不过对于如何破解“强区放权”改革的事权承接过程中存在的诸多问题，并未能提出针对性的政策建议。由此，本文结合深圳“强区放权”改革向纵深推进的实践经验，重点就市区权责划分、政府职能向社会和市场转移、如何调动区级部门积极性及提高行政效率等问题予以探讨，重点梳理此项改革中存在的问题和有待突破的事项，推动改革深入实施，以期推动事权“放得下、接得住、管得好”。

二、地方政府施行“强区放权”改革的实践价值

作为一项旨在优化行政审批制度、转变政府职能、增强政府治理能力的战略部署，“强区放权”改革凸显地方政府借助简政放权的方式，实现自身瘦身、给企业松绑、为市场腾位的目的。具体来看，地方政府施行“强区放权”改革拥有诸多实践价值，包括优化政府组织结构，破解权责失衡现象；提升基层干事积极性，增强公共治理效能；推进服务型政府建设，激发城市创新活力等方面。

（一）优化政府组织结构，破解权责失衡现象

为了提高改革效率、巩固改革成果，简政放权的改革触角不断向基层延伸，强区放权作为放权改革深化的阶段性任务，是以基层改革为抓手进而推进宏观改革纵深发展的重要举措。深圳市在后工业化时代的城市稳健转型发展阶段，各辖区存在着城市建设、土地管理等建设隐患，同时也面临着在不同辖区进行因地制宜的发展模式抉择。然而，传统政府管理架构中的下层逐级反馈信息，上层统筹决策继而部署下层具体实施的单一权力运行向度，蕴含着存在管理真空地带、上级多头领导、行政部门权力数量庞杂、层层行政审批等问题，限制了地方主观能动性的发挥，致使行政效率十分低下，这无论是对国家各项政策制度的落实还是对现代化政府的建设都是强劲的阻力。新兴的辖区建设使得基层对于自主行政权力有着强烈而迫切的诉求，政府组织结构、职能体系和权力布局亟需进行重构和优化，将原属于上层所属的行政权力转接给地方。

2015年 8月，深圳罗湖区开始试点“强区放权”改革，在较短时期内迅速将原先由 7个市直部门掌握的 22项城市更新审批权下放到各区，从而将审批时间大为缩短。随后，在“强区放权”改革的推动下，市规土委、市交委等市直部门已通过多种途经陆续下放事权164项。区级政府在一定程度上拥有了与辖区发展相匹配的独立行政权力，市级统筹区级决策，实现了审批提效提速。省市级部门负责统筹规划、管理发展政策和地方行政事务，具体工作的贯彻执行则仍要交由区级等基层行政单位，作为与社会、市场和公众的直接联系主体，基层更了解自身发展难点痛点，这一立足群众、增强基层施政能力、能够推动转变政府角色的优势有必要得到充分发挥，有效解决政出多门，效率低下的突出问题，在一定程度上提升了政府效能。

（二）提升基层干事积极性，增强公共治理效能

概括而言，“强区放权”改革正是通过将事权、财权等下放至基层，给予了基层自主权和发展动力，从而在一定范围内破解了市、区两级政府权责不对称、资源与事权配置不协调的难题，有效提高了基层工作积极性和工作效能，激发了深圳新一轮发展的活力。通过推进城市更新改革试点激发发展活力，深圳最早建成区罗湖区的例子，为深圳坚定不移地推进“强区放权”做出最生动的注脚。针对罗湖，面对土地难以为继等各种严峻挑战，城市更新改造成为其必须完成的使命，而此次试行城市更新改造项目，再次给其带来历史性机遇。此后不久，在深圳市颁发279号政府令，罗湖区立即与市级住建、规划国土、环保、经信、交警、城管、消防等诸多单位予以对接，并在自身能力范围内大刀阔斧地进行流程再造、资源整合。

前已述及，“强区放权”改革作为深圳的一项重大战略，其以简政放权为核心，释放了区级工作活力，进一步提高了行政效率和质量。“强区放权”改革“放权”是途径、“强区”是结果，追求的目标是政府整体效能的提升、办事效率的提高以及行政成本的控制，这也是检验“强区放权”改革效果的重要标准。细致分析，“强区放权”改革的主要思路是进一步厘清市、区、街道职能定位，并以此为抓手，在“放权”中着力解决过去审批链条长、环节多、时间长、效率低等问题。在市级层面，加强决策统筹能力，突出统筹规划、政策标准制定以及指导协调、监督检查等职能。与此同时，在区级层面，提高执行能力，突出强化管理执法、贯彻执行的职能，同时加强街道办基层治理服务能力。“强区放权”改革也能着力解决各区发展的瓶颈制约，实现办事不出区，进一步释放和激活各区的发展能量。譬如，据深圳光明区相关负责人介绍，事权下放后，该区城市更新从计划申报到项目竣工全流程审批总时限从499个工作日压缩至250个工作日，计划申报到施工许可的审批时限从344个工作日压缩至210个工作日。可以说，此项改革致力于简化审批流程，规范各项放权行为，明确部门职责权限，科学指导各办事处、社区、业主以及市场主体开展强区放权工作，将单元计划、单元规划申报合并，同步审批。

（三）推进服务型政府建设，激发城市创新活力

我国致力于建设人民满意的服务型政府，将以人民为主体的宗旨表现在政府行政的方方面面。其一，服务型政府坚持公民本位的理念，政府及其工作人员自觉树立服务意识，明确以民为本的政府工作定位，政府权力来自人民的授权，理所应当要服务于民。各级政府及公务人员更要尊重公众的需求并增强对需求的回应性，强区放权的最大依据就是人民的合理需要并以提高广大人民的获得感为目标。其二，服务型政府是责任政府，强区放权的改革进程中更体现了政府的责任意识，做到有权必有责，上级政府在下放权力的过程中，将与下放事权相联系的人事权、财权和责权等一并下放，使得区政府切实发挥好下放事权的便民利民作用。其三，服务型政府的宗旨是为人民服务，强区放权是简政放权的深化改革，强区放权的重点在于市人民政府将部分下级政府有能力有意愿行使的职权下放给区政府，下放职权的宗旨是方便民众办事。政府将更多的民生服务和社会服务下放给区，使得了解具体情况的区政府可以更好地贯彻中央和上级政府的文件和规定，将服务型政府的建设落到实处，落到小处。可以说，上述改革意在借助于大幅度精简市直部门的审批权力，给市直部门“瘦身”，以扩大重点领域的区级事权，实现区级“强体”。

如此看来，“强区放权”不仅是权力的下放和承接，更重要的是将行政权力重新配置，建设职能科学，权责一致，廉洁高效、人民满意的服务型政府。政府的权力来自公众部分权利的让渡，权力要取之于民，用之于民，放权的过程中充分了解公众的需求，在适当的范围内简化群众的办事程序。但是，政府部分行政审批事项的办理过程不可以为了简化而简化，审批程序仍需起到审批程序应有的作用，在权力整合和流程精简的改革中需要具体问题具体分析。强区放权着重体现了政府为人民服务的行政理念，推动政府职能转变，以公众的需求为基础合理配置市区政府之间的行政权力，提高行政效率和公众满意度，建成人民满意的服务型政府。“强区放权”的根本立足点在于解决公众办事难的问题，将与民众息息相关的事权放给区，使得群众办事距离缩短；强区放权将行政权力整理与重构，细化并公布办事流程，实现不让办事群众多跑一次的目标。因此，“强区放权”改革坚持问题意识，深入推进规划国土体制机制改革、城市更新体制改革，该放的权必须放足、放到位，该管的事坚决管住、管到位，推动“强区放权”尽快取得更大实效，以为特区经济社会持续发展增添动力。对此，有学者认为针对我国较为突出的行政干预问题，应着重强调转变政府职能，简政放权，充分保护市场主体的经济自由权。［5］

三、“强区放权”改革事权承接中存在的问题剖析——以深圳市为例

毋庸置疑，伴随着深圳“强区放权”改革取得较大成效的同时，这一改革在事权承接方面也暴露出一些问题，如市区两级事权衔接不畅、责权不清及个别事权下放承接存在分歧，各区事权承接的编制与人力资源有待加强，事权下放配套服务尚需完善等，一定程度影响了“强区放权”改革的预期效果。

（一）事权下放过程中的机构衔接不畅

事实上，事权下放意味着为提高行政审批速度以及相关办事效率，原本由市级审批与决定的部分权限将根据实际情况将事权下放至区一级，但从目前的情况来看，“强区放权”改革事权下放过程中机构衔接并不十分通畅，主要体现在以下几个方面：

一是部分事权下放过程中缺乏细致的权责清单，从而造成权责不等、权责不清的不利结果，继而削弱了事权下放的改革效能。例如，在市交通运输委事权下放的过程中，由于各区承接事权的部分并不一致，有的下放至住建部门，另有的下放至交通部门，其结果无疑增加了交通运输委的统筹难度。此外，依据相关规定，跨区事权理应由市一级职权部门负责统筹协调，其中审批权应与监管权范围一致，不过现实情况却是，部分市直部门将若干应由市级统筹协调的事权下放至区一级实施，从而导致事权的跨区协调难度提升，也增加了相应监管行为的难度。

二是部分下放事权缺乏承接机构，包括未设置对应承接机构、对应承接机构未有相应职能等情况，从而影响了事权的顺利下放。比如，大鹏新区此前暂未设置“规划为区级负责的文教体卫、市政道路等城市基础设施和公共服务设施的储备土地的土地复垦管理”事权的专门管理机构。与此同时，市规土委宝安管理局在“强区放权”改革初期缺乏国有储备土地管理职能，因而“规划为农地、林地、水库、公园等未划定管理线的储备土地，以及已明确由各区负责建设的文教体卫、市政道路等城市基础设施和公共服务设施的储备土地管理”，“规划为区级负责的文教体卫、市政道路等城市基础设施和公共服务设施的储备土地的土地复垦管理”，“未开发的自然海滩日常管理”等事权无法顺畅承接。

三是部分区级单位不宜承接下放事权。一方面，鉴于部分事权下放的承接单位，属于辖区有关行业的直接监管单位，如若承接相应的下放事权，则有既当“运动员”，又当“裁判员”的可能性。例如，作为辖区建设行业的业务主管部门，深圳宝安区住建局倘若承接“区级保障性住房建设”的下放事权，则有可能出现其既承担具体建设任务，又将履行行业监管职能的情况。另一方面，深圳各区事权承接的主体中，部分为事业单位或参公事业单位，部分是非行政机关。例如，深圳龙华区城市更新局在改革后的一段时间内承接了上级下放的土地整备及城市更新事权，但其作为事业单位，其实并不适宜承担审批等有关行政职能。

（二）事权承接的编制与人力资源短缺

一方面，事权下放承接部门人员编制相对不足，导致部分部门不堪重负。在深圳“强区放权”改革的事权下放过程中，若干部门的工作量呈现几何增长态势，其对人员编制的需求量较大，从而呈现改革事业感性需求与现存编制数量不足之间的矛盾。另外，由于深圳各新区成立时间相对较短，因而专业人才储备呈现不足态势，对于专业性较强的事权在承接方面的能力不足。应该说，对于事权承接部门而言，事权下放即意味着相应的承接部门需承担较多的工作内容及其相应责任。对此，事权增多应当有人力资源方面的充足保障，否则下沉的事权的有效实施将难以为继。例如，深圳坪山区机构在“强区放权”改革中一度出现机构编制总量严重不足的问题，其编制数量在深圳各行政区中最少。可以说，深圳各新区在这一方面的问题较大，编制数量内部调剂空间有限，而且同时存在后续引进、培养人才滞后的困难。因而，在当前人员编制较为紧张的总体环境中，编制不变或微增的现状将使得基层人员工作压力骤增。

另一方面，专业技术人才亟待补充增量。由于深圳市下放的部分事权，涉及住房建设、环保水务和城市更新等，因为需要拥有丰富经验的专业技术人才方能较好履职，而各区在事权承接过程中均面临着专业人才的缺乏问题。比如，对于城市更新问题，较多下放的事权属于行政确认、行政审批、行政检查等专业性较强的事项，需要丰富的工作经验与知识累积。总体而言，在本轮“强区放权”改革中，由于部分交通运输、执法和建设审批方面业务量大、专业性强，深圳各区现存行政力量较难满足下放事权的工作需要，而即使借助选调等方式补充人员，也将由于选调程序的冗杂以及时间因素，相关人员到岗的耗时较长，致使事权承接存在一定困难。特别是部分区承接了较多新的规划建设项目，致使出现规划建设时间跨度长、专业难度大、工作强度高等现象，对于区级单位现有项目实施及质量监管等工作任务提出了更高要求。

（三）事权下放配套改革措施尚未完善

首先，当前深圳“强区放权”改革中承接部门人力资源服务保障不足的问题，包括“编随事走”工作没有切实落实，事权下沉而编制并未同步下放；在人才遴选方面，专业人才引进政策缺乏灵活性；放权配套的业务培训、政策指引及宣传工作还需进一步完善等若干方面。具体而言，由于在改革过程中，“编随事走”工作未能及时落实，也即事权下沉而编制未能同步下放，这导致各区在事权承接过程中都不同程度上出现缺编缺人的问题。根据相关媒体报道，当前政策对于专业人才的引进缺乏一定的灵活性，表现为从发布公告至人员到岗的整体流程耗时较多，加之薪酬待遇不具备充分的外部竞争性，导致深圳各区在招聘专业技术人才之时，时常发生“零报名”现象。［6］与此同时，由于遴选的新人上岗需要一段时间适应工作，在这一过程中较易产生事权承接的“卡壳”现象，使得短期内专业人才难以得到有效补充。另外，由于部分承接部门对于事权下放的政策、相关操作未能完全熟悉，因而与事权承接相配套的政策指引、业务配套及宣传工作尚需进一步完善，特别是对于相关技术性、专业性较强的事项缺乏政策文件的解读与培训工作，从而影响了事权下放与各区承接实施的顺畅衔接。

其次，配套政策法规的制定相对滞后，体现为与下放事权涉及的法规政策调整存在滞后性，出现“无法可依”或者“有法难定”的现象；现有法律法规范围不全，存在下放事权未获法律授权现象；强区放权政策“同市不同规”严重，影响各区工作开展。其一，与下放事权涉及的法规政策调整存在滞后性，出现“无法可依”或者“有法难定”的现象。事权下放后，有关人大立法未及时调整，相关法规、规章、政策等没有进行全面的梳理和同步修改完善，缺乏法制保障和相应的工作联动。其二，现有法律法规范围不全，存在下放事权未获法律授权现象。在区级政府承接下放事权过程中发现，事权的调整与现行上位法规定不相符，事权下放后，审批主体已发生变化，区政府的权限也发生变化，需要对相关规定进行修改。其三，强区放权政策“同市不同规”严重，影响各区工作开展。目前，事权下放还在实践摸索阶段，涉及事权下放承接的相关法规、政策等配套制度仍不完善。一方面，没有全市统一的标准化体系，不利于区开展工作。例如，福田区在承接保障性住房建设、管理、租售事权方面，由于市级未提出相关细则，所以对区级部门开展承接工作造成了一定影响。另一方面，各区出台的办理业务流程和要求不同，给市民跨区办理业务带来困扰。

最后，市区信息共享仍存在沟通壁垒，表现为信息碎片化现象严重，市区间信息共享程度较低，促使各级政府及其部门之间的信息较难共享、渠道不够畅通、协调机制不够及时，致使产生一定的“信息孤岛”现象，各个部门之间难以相互查询各自的信息库。如在城市更新方面，市规土委对各区开放了业务系统，但这与城市更新相关的建筑物、用地、档案等必要信息录入、核查、查询等系统功能还存在一定限制。又如，区级保障住房租售的终审下放到区里，但由于全市保障性住房统一轮候系统的管理权限未下放至各区，区住建局不具备跨区或向市级部门核查的能力，所以在终审阶段容易出现核查能力不够的问题，如无法核查申请人是否有重复申请等。为此，建议市有关部门开放相关信息，让事权下放后更好落地和运行。此外，部分市直部门过于强调信息的安全性，或由于上级的有关规定，使得各级政府、各个部门之间信息难以共享、交流渠道不够通畅、协调不够及时，“信息孤岛”现象严重，彼此难以互相查询、获取信息。

四、“强区放权”改革中完善事权承接的路径思考

“强区放权”改革应该向法定化、程序化、精准化、明晰化推进，要进一步研究和探索，逐步固化改革工作中一些好的做法和成果，并按照“整体性、系统性、衔接性、连贯性、规划性、有序性”等六项原则，着眼大局、瞄准短板、统筹推进，主动迎接事权下放的机遇和挑战，顺利承接了“强区放权”改革的各项事权。

（一）厘清事权承接清单，保障权责明晰一致

其一，要进一步规范强区放权的表现形式，参照各省“强市放权”的做法，以清单的形式，对应市直部门的权责清单，统一发文，条目清晰地下放。在改革推进过程中，各区应不断探索创新工作方法，理顺工作体制机制，资源整合优化配置，保障事权下放工作的有序推进，并进一步完善市区权力与责任相适应，事权与财权相匹配的行政管理体制。对此，有学者认为，“‘强区放权’的目的不能简单地等同于削弱市级政府的权力，而是要在整体事权、职权的格局中调整和优化它们的配置，促使实际政府更好地履行政策、规划、指导、执行、监督、考核等职能。”［7］

其二，地方政府应更进一步细化“强区放权”改革方案，明确阐释各个环节的具体步骤，促使每一位公务人员在权力行使过程中拥有较为统一的“规矩”和“路线”。与此同时，地方政府应对相应的部门行使的相关建议权予以规范，并制定相应的操作流程，以促使行政权力运行过程的“标准化”和“单轨制”。承接部门结合实际制定承接方案，组织修订部门的行政权责清单，重新塑造每项权责工作流程，优化办事程序，把工作事项各个环节落实到具体承办部门和岗位人员，强化工作运转链条责任衔接。

其三，应该立足各区实情，按照“先接后议”的做法。纵向上，按照事权的相关性，与各区指定业务性质相同或相似的机构先承接下来，在后续工作中，可以采用在对接单位内部设置配套专岗具体承接事权的方式解决缺少专门机构的问题。横向上，各区可根据承接事权的实际需要，通过编制存量整合的方式及时调配人员补充岗位，必要的时候可以适度增员。

（二）优化编制资源配置，加强人员业务培训

一是要提升编制管理水平，尽快解决“事到人未至”的问题。地方政府应在现有编制总盘子基础上，积极挖掘内部潜能，优化内部编制资源配置关系，做到“有收有放”。譬如，收缩职能弱化、业务可市场化解决、人员只出不进等单位的编制，对强区放权重点领域和基层的人员编制给予编制资源倾向。在方式上，可以借鉴法定机构和“二类事业单位”的做法，在重点领域创新一种去行政化、去编制化、可推广的事业单位形态，附以较为灵活的用人机制，破解当前机构编制不足的难题，构建更为灵活的编制管理体系。

二是要加强人员业务培训，提高其专业技术能力与工作效率。地方政府事权承接部门应结合自身需求开展系统性、针对性培训。各级干部利用业余时间，开展培训学习，保障下放事权“接得住、运作好、出实效”。积极开展学习培训，真正做到“缺什么、补什么，弱什么、学什么”，力争实现所有下放事权100%纳入培训课程、全区公职人员100%纳入培训范围、业务经办人员100%培训到位，为承接好“强区放权”改革、推进新区各项事业提供坚强保障。

三是要采取服务外包、政府购买等方式，发挥社会组织优势。鉴于我国一线城市社会组织发育相对比较早，运作也比较成功。对此，可充分借助和发挥社会组织的作用，以弥补政府在编制方面力量比较弱的短板，并达到多重的效果。对此，地方政府应整合社会资源，利用社会组织人才技术优势，通过服务外包、政府购买等方式，对一些专业性程度较高、人才稀缺的领域，利用购买专业人员服务或社会专业机构及企业的力量来解决技术难度大的问题。

（三）研判事权下放效果，完善改革配套措施

首先，逐个调研承接单位，研判事权下放效果。地方政府应继续组织专门人力前往事权承接单位逐个进行调研，详细了解下放事权履行情况。对事权承接主体有争议的，由领导专门召集相关单位进行磋商、研讨，逐一明确承接主体。与此同时，地方政府也应采用民主评议方式对“强区放权”改革进行民主监督。具体看来，应组织专门人力组成项目评议组，由点及面对全市强区放权工作开展专项监督，并通过大量走访、座谈，以及剖析典型案例等形式，着重评议交通运输、规划国土、经贸信息、城市管理、住房建设和环境水务等方面的事权下放与承接工作。

其次，全面梳理部门职能，深度优化权力配置。地方政府应进一步以实施“强区放权”改革为抓手，在保证下级部门“接得住”的前提下，对于区直属部门、街道的机构职能与运行机制予以全面梳理及科学重构，以实现事权下放的“管得好”，促进政府职能转变与行政效能的进一步提升。一方面，针对区直部门承接事权下放的职能和现有职能，按照同类整合、适度集中，加强协作、有利监督的原则进行全面梳理和有机调整，解决部门职责缺位、错位、越位等问题。另一方面，应完善区领导、区督查室、区直各单位三级督查体系，明确各级督查职能和主体责任。健全督查立项、反馈报告、调查复核、情况通报、台账管理等工作制度，推进督查工作规范化。

最后，推进“互联网+政务”，提升事权承接便捷度。充分运用网络信息化手段，打造市区信息共享平台，强化事权承接部门的线上服务能力，精减线下服务流程，以技术优势弥补人员不足，能够提升事权承接能力。因此，地方政府应通过信息交换和共享，砍掉低效率的程序和环节，按照权责清单要求，让数字多跑路、百姓少跑路。与此同时，打造区与街道政务数据系统与资源的共享体系，贯通纵向层级、横向部门之间信息的沟通渠道，促进政务信息的跨部门、跨层级、跨系统的共享，以实现可以借助数据共享获取的相关材料，均能通过网络审核检验、前序流程已收取的相关材料均无需重复提交。

五、结语

综上可知，深圳本轮“强区放权”改革将再次提升事权下放改革的效能，促进事权衔接的规范化，以保障事权“放得下、接得住、用得好”，切实降低事权衔接的“盲点区”和“真空期”。今后，地方政府应抓紧行政改革契机，按照“简政放权、放管结合、流程再造、优化服务”的原则，着眼于提质提效，扎实推进“强区放权”的工作。各地也需结合自身的相关情况，进一步深化改革，加快转变政府职能、提升行政审批效能、合理划分市区两级权责利。若该项深刻改革能够得以持续推行，不断拓展事权承接的范畴，必将促使城市的社会管理、公共服务等各方面水平再上台阶。