新冠肺炎疫情背景下社区防疫工作的现状及完善路径探究

王树民，邢祥鹤，林蓉蓉

（中国人民公安大学，北京 100038）

2020年春节期间，湖北武汉爆发了新冠肺炎疫情，并进一步在全国范围内蔓延，给人民群众的生产生活和社会经济的正常运行发展带来了极大的影响。在疫情的防治期间，各地都探索出了一条社区防控疫情的方法和路径，为遏制疫情蔓延发挥了显著的作用，因而社区在疫情防控中的重要性也逐渐为社会大众所关注。社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，是社会治理的最底层。党的十九大报告指出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”［1］，推动社区的建设一直是国家基层治理的发展方向。为遏制新冠肺炎疫情的传播与扩散，习近平总书记在中央政治局常委会会议上对防疫措施提出了“内防扩散，外防蔓延”的指导方针，2020年1月25日，疾病预防控制局发布了《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》，习近平总书记关于疫情防治的重要指示和疾病控制局的相关通知都强化并明确了社区在疫情防控中的职责和作用，进一步发掘了社区的潜力。因而，必须对社区在疫情防控中的角色进行研究，以更好地发挥社区的重要作用。

一、社区防疫工作的开展现状

进入新世纪以来，我国的社区建设已经取得了十分重大的成就，以居委会为中心的社区管理模式已经基本形成。［2］社区一方面发挥着公共参与的作用，社区居民自治成为未来社区发展的主流，另一方面，社区与政府建立了联结合作机制，使社区成为了国家治理体系中的末梢部分。在疫情这一类突发事件中，社区同样发挥着管理与自治的功能。笔者认为，社区在疫情中主要承担以下工作：制订本社区防疫方案、信息网络建设、消毒隔离工作、组织防疫力量、开展网格化和地毯式管理。

（一）制订本社区的防疫方案

在 2020年新冠肺炎疫情的防治中，为应对不同的社区疫情状况，国家制订了社区疫情防控的三级措施，第一等级是未发现病例的社区，采取“外防输入”的防疫策略，第二等级是出现病例或爆发疫情的社区，采取“内防扩散，外防输出”的防疫策略，第三等级是可能传播疫情的社区，采取“内防蔓延，外防输出”的防疫策略。

根据疫情等级的高低，各社区依据自治条例也开展了不同类型的应对措施，主要表现在消毒强度和社区的封锁程度上。各社区基本上把社区的进出口缩减为一个，并在出入口设立体温监测站，以限制各类人员的进出，取消社区内集市、人群的聚集活动，同时尽量关停小区内的网吧、公共浴室、饭店等可能造成疾病传染的环境场所。［3］

（二）信息网络建设

社区在疫情防控中，发挥着收集信息和传递信息的信息网络建设作用。以新冠肺炎疫情为例，目前国家主要针对四类人员（确诊患者、疑似患者、无法排除感染可能的发热患者、确诊患者的密切接触者）进行集中收治观察，而寻找到四类人员的前提就是社区的人员信息精准筛查工作，社区人员的信息精准筛查是疫情防控的基础性工作，通过网格员、社区干部、社区卫生中心和发热门诊来排查、发现、登记发热情况。

除信息精准筛查工作之外，社区还建成了信息传达和信息传递系统。信息传达系统是上一级机关将指令向社区传递的信息通道，根据《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》等相关文件，这类信息通道的形式主要包括“一封信”、条幅、手机短信、传单等方式。信息上报系统是社区的疫情信息向上传递的通道，收集的主要有人员往来疫区情况、轻微症状人员情况、易感人群情况、潜在感染人群情况、居民健康情况等与疫情密切相关的信息。通过信息的收集和反映，可以使疾控部门对社区的基本状况进行了解，便于开展下一步的工作部署。

（三）消毒隔离工作

社区负责普通的疾病防治工作，主要包括对社区环境的消毒工作和对疑似患者、密切接触人群、易感人群的社区隔离工作。医院在有限的人力、物力和空间条件下，难以在短时间内医治和隔离数量庞大的就诊人群，因而医院只能选择救治危重病人，这个时候，社区所扮演的角色就填补了因医院资源有限而产生的各种空白。

消毒工作由社区组织社区医生和相关工作人员，对道路、电梯和居民生活区等区域进行消毒处理，这是社区防疫工作的常态性工作。全国各地社区组织根据《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》的指示，并结合本地区疫情状况，开展了社区的环境卫生治理工作。在患者和密切接触人群的隔离工作中，社区扮演了十分重要的角色。社区组织社区网格员、社区医生对社区中的疑似病例和密切接触人群进行排查、诊断和隔离治疗工作。例如在新型冠状病毒防治中，武汉在推广社区防疫模式后，武汉市第五医院发热门诊的求诊患者已经大幅减少，大部分轻微发热患者的治疗已经分流到了社区医疗中心中，这一方面可以防止患者在医院的交叉感染，另一方面也缓解了医疗资源的紧张。

（四）组织防疫力量

社区是组织各种防疫力量的重要平台之一，［4］目前社区防疫力量主要由社区医生、社区保安、社区工作人员、社区志愿者以及社区外的防控力量所组成。社区依托社区医生、社区工作人员和社区保安等现有人群，并鼓励社区居民参与到防疫工作中来。在社区防疫力量的组建过程中，各社区注重发挥共产党员的模范先锋作用，依托党委会的组织力，整合并领导各方面的力量参与到防疫工作中来。

在社区力量的整合过程中，部分社区发现只靠社区自身力量防控疫情产生了很多难以解决的问题，例如物资短缺问题、寻衅滋事问题、医疗保障问题，因而部分社区开始探索与其他部门的联勤联动工作。例如上海宝山区月浦镇的多个社区居委会在应对新型冠状病毒疫情中，建立了居委会、街道办、社区卫生服务中心、民政部门和辖区公安机关的多方联动机制，社区在承担本辖区内人员疫情防控的同时，部分有余力的社区还积极协助交管部门进行道路执勤医学观察任务，月浦镇的各个部门之间通力配合，有力保障了全镇人民的生命健康安全，遏制了疫情的传播。

（五）网格化和地毯式管理

网格化的管理模式始于本世纪初，这种管理模式是行政管理的纵向延伸，这种制度的好处就在于“规划实施的统一化，管理流程的规范化，管理权责的清晰化，管理效率的高效化”［5］。地毯式管理是指对社区居民进行全面的搜索和排查。这种排查方式需要耗费较多的人力和物力，但在防控疫情的关键时期，地毯式的管理可以确保防疫工作的万无一失。

在应对疫情方面，社区正努力将网格化管理和地毯式追踪结合起来，通过网格员全面的排查和登记工作，密切追踪人员的来往接触信息，详细记录人员的身体状况，以保证对社区内的人员进行全覆盖的监控，便于落实各种防控措施。［6］在包括农村社区等在内的基层社区中，则借助于熟人社会的天然优势，发挥较强的组织动员能力，开展了各种独具特色的防疫工作。例如在新型冠状病毒的防疫中，村里利用大喇叭进行定时广播，提升村民对疾病的关注度；悬挂各种贴近老百姓生活的“土味”宣传标语，用较为直白的方式宣传防疫的紧迫性；派人员把守村口，谢绝访客的各种访亲串门活动。

二、社区防控疫情存在的问题

就目前的形势来看，社区在防控新型冠状病毒时所暴露出的问题是多种多样的，例如武汉市某社区在疫情之下仍举办“千人宴”等聚集性活动；部分社区向社区居民发放粮食、食物，造成有居民在排队过程中感染新型冠状病毒；一些社区在疫情面前不采取任何措施。但以上这些类型的问题都并非社区自身而产生的问题，多是由于管理者的疏忽和施策不当而产生。社区防疫中暴露出的结构性问题才是我们应当重视的，这些问题可主要归纳为四点，一是较低的信息化和新技术应用程度、二是过度的防控、三是缺乏情感治理融入、四是社区自治与上层法律和公共利益间的冲突。

（一）信息化程度低，新技术应用少

大部分社区在开展信息收集、网格化地毯式管理时，仍采取传统的上门入户采访和登记方法，这种方法一方面工作量大、耗费时间长，需要占用较多的人力和物力，另一方面，部分居民社区实行办理出门证等各类证件的制度，没有实现网上办理，这样会造成办理人群的聚集，容易引发病毒的交叉传染。在发展较为落后的农村地区，新技术的应用更少，传统的寻访式治理、现场登记制比较多。

导致信息化和新技术应用滞后的原因是多方面的，首先，由于起步晚，我国的社区治理是伴随着国家城市化的进程而不断进行的，随着国家城镇化的不断发展，城市规模的不断扩大，社区治理模式从原有的单位组织化的管理模式中脱胎而出，成为新兴的基层管理理念，党的十八届三中全会进一步明确和肯定了社区的基础性作用，因而目前，虽然在学理上社区并非新鲜的概念，但在实践中仍然十分年轻，这也就造成了“历史资源”、“实践资源”的相对欠缺。其次，是由于经济条件的制约。目前，我国东部沿海城市的部分社区已经基本实现了信息化，正朝着努力构建智慧社区的前景迈进，［7］但条件较差，经济基础较为薄弱的社区基本实现不了信息化和新技术的应用，这很大程度上是由于有限的经济投入。这一问题尤以老旧社区为甚，虽然老旧小区有熟人社会所带来的组织和动员上的优势，但经济上的弱势所导致的技术应用上的落后仍为其工作开展制造了困难。最后，是由于管理理念的滞后。在大数据、物联网、互联网+等新兴技术或概念出现后，部分社区管理者的管理理念没有随着社会进步的潮流所改变，认为传统的管理模式足以管理好整个社区，忽略了新技术可能带来的变化和影响，从而导致了管理方式的“内卷化”，即面对规模越来越大的社区，只想着增派人手和办公人员，而做不出任何有实质性的改变。

（二）过度防控，影响人民基本生活

过度防控是在社区疫情治理中普遍存在的一种现象，防控疫情本是一件利于社区内全体居民的一件好事，但是由于不正确的理念和执行方式，导致防控措施在执行过程中的异化，引起了部分社区居民的不满。例如在新冠肺炎疫情期间，北京某些社区严禁返京工作人员入住社区，即使这些返京人员身体健康，无任何不良反映。一些社区在地区疫情较轻，社区内无感染和密切接触人员的情况下，直接采用最高级的社区防疫措施，这固然可以保障居民防止被疫情感染，但也在采取一般防疫手段就能防控住疫情的情况下，给居民的生活带来了额外的困扰。

这些问题的产生源于两个方面，一方面是源于管理方式缺乏科学化的选择和规制，简单粗暴的管理模式盛行，在设计防控方案时，求全责备、因噎废食，忽视客观因素的影响。另一方面是由于领导干部在决策时一元化思维影响严重，认为只要能防控疫情，可以采取任何防疫措施，而不把居民的正常生活考虑在内，缺乏统筹兼顾的思考，没有权益衡量的决策观，从而导致政策执行过程中的异化。

（三）缺乏情感融入

情感联系是社区成型的重要标志之一，一个社区的生命力在于情感纽带的连接与构建，社区不仅是生活共同体，更是情感共同体。随着我们社会从熟人社会逐渐到陌生人社会的转变，情感纽带需要通过社区来进行重塑。部分执行者在社区忽视了情感的重要因素，以官僚主义的方式强迫社区居民接受体温监测，对居民的要求多、协商少，命令多、建议少。例如在新型冠状病毒的防治中，部分社区干部喝令社区居民服从各种规定，对违反规定的居民进行辱骂，虽然可能话糙理不糙，但未必是一种好的防疫方式。

这一问题的起因既来自于社区模式的不完善，也来自于管理上的失误。从社区模式上来说，目前的社区模式更类似于一个基层的管理单位，而不像自治单位，居民参与度少，认同感低，自然产生较低的感情融入。从管理方法上来讲，目前社区干部还未形成成熟的情感治理理念，他们的行事和作风更像是行政人员，这样就可能产生官僚主义和形式主义的作风。目前各地都在探索情感治理的新模式，有一些地方已经取得了可喜的成就。

（四）社区自治与上层法规、公共利益之间的矛盾

社区自治条例是社区居民为促进本社区的治理，而在全体社区居民的意志下，制订的适用于本地区的管理条例。但目前社区条例在制订时存在较多问题，最显著的方面就是社区自治与上层法律、公共利益之间的冲突。例如某些社区在防治疫情时为了自身方便，把社区旁的道路擅自堵截，影响其他车辆进入，还有社区制订社区条例，规定任何人，甚至是本社区人都不能进入社区。这些条例一方面违反上位法，另一方面也损害了公共利益。

社区制订条例程序的不规范是产生矛盾的重要原因，缺乏专业人员的指导，以及民主吸纳各方建议的程序，从而出现各种错误，这就很容易导致条例制订的初心与最终取得效果的不一致。同时，在重视本社区利益的同时，忽略公共利益也是矛盾产生的一个意识根源。

三、提升社区防控能力的建议

（一）推动新技术的应用

首先，可以将数据分析技术应用于社区的数据处理中。防控疫情最重要的工作就是排查疾病感染人员以及与感染人员的密切接触者，这一数据的建立需要建立在一系列收集和分析的基础之上。可以运用先进的信息收集技术将社区居民的活动信息广泛收集起来，建立一个疫情期间社区居民活动数据库，由居民自行填写活动内容，并通过对数据进行分析，得出其接触疫情的可能程度，并采取下一步的措施。这一技术的实质是将网格员这一传统的信息收集角色“虚拟化”，并用信息技术研判各种数据。

其次，网格化与地毯式管理的智能应用。可以通过社区平台对接勤控系统，结合城市管理精细化的工作要求，向各个网格派送相关任务，实时监控辖区内的卫生状况。根据每一个网格的独特性，开展具体的工作部署，例如对于社区内的购物超市、药店或者健身广场、宗教场所等可能会有人群聚集的场所，要开展电子监控和每日巡查，如有人群过度聚集情况，要采取缓解人群聚集措施，避免交叉感染。例如，合肥市庐阳区三孝口街道在疫情防控中就通过智慧社区平台集成各种天网系统、智慧监控系统，以对辖区内各个街道、工地、超市进行云监控，有效掌握了辖区的人群活动状况。

最后，善于运用无人机技术。无人机技术让工作人员在密闭空间内也能做到对室外的情况进行掌握和交流，保护了工作人员的健康和安全。例如在中国杭州的某一社区，社区防疫人员就通过无人机对社区状况进行监控，同时无人机还配备了麦克风系统，可以对在场的人员进行喊话。

（二）适度防控，减少对居民生活影响

防控级别一定要与疫情状况相适应。目前国家制订的社区三级防疫措施就是针对不同的疫情程度所建立的，要真正贯彻好三级防控的社区防疫制度，必须把握好万无一失与适度控制之间的关系，在平衡之中，探寻出一条可行的防控方法，确保既能收到好的防疫效果，又能保证居民的基本生活。

建立社区防控共同体，利用社区与社区之间的联合来推动民生问题的解决。社区的防控不能简单游离于社会环境之外，必须联合多个社区和单位的力量去解决防疫问题。例如在新冠肺炎疫情的防控中，为了解决社区居民生活用品的购买问题，济宁市的一些社区和附近的超市建立了协议，并实施了定时购物的制度，即超市只在特定时间段对特定的一个社区居民开放，其他社区的居民则在其他特定的时间段去购物，在时间段的间隙则对超市进行全面消毒，这样避免了不同社区人员的相互聚集，有效防止了病毒的交叉传染。

（三）融入情感治理，防止冷冰冰的管理方式

社区是一个生活共同体，也是一个情感共同体。［8］社区的管理应当加大情感的融入，而非单纯地行政化管理。在新型冠状病毒防控中出现的各种喝令式管理、强制型管理，都是缺乏情感式管理的体现。这并不是说不要强制型和命令型的管理，而是要求在社区防疫中重视感情融入，以争取社区居民的真心拥护。

情感治理首先应当建立起全体居民对防疫工作的认同感。建立认同感最有力的武器就是公共参与，让社区居民参与到社区的防疫工作中来，要善于发动社区党员的作用，利用党组织的号召力来完成人员的组织动员工作，公共参与可以让社区居民与社区建立命运共同体，培养其社区主体的意识性，还可以让社区居民之间加强相互联系，从而建立起了一条情感纽带。公共参与更应该让社区居民参与到社区的决策中来，防控疫情根本上是为了社区居民的利益，因而社区居民的参与决策也更具有从居民利益出发的本质属性，可以防止决策过程中出现的偏差和谬误。

情感治理应当开展各种服务和帮扶工作。社区工作人员对社区内的孤寡老人、贫困人员要进行相应的爱心帮扶工作。对经济苦难的人员要开展各种形式的送温暖工作，赠予其必要的生活物资和防疫设备。社区的治理实际是一个将心比心的过程，服务群众就是群众拥护的基石。情感治理还应该改变工作人员的工作方式，让工作人员以服务者的态度，而不是以管理者的态度去对待社区居民，比如停止命令和喝令的语气，采用各种问候的语气，利用柔性的力量，让社区居民去理解自己的工作并最终支持自己的工作。

（四）社区防控要在法律和道德的框架内进行

社区制订防控方案、开展防控工作、实施防控计划务必要在法律规定的框架和社会的基本伦理内运行，既不能违反公序良俗，也不能违反公共利益，更不能违反法律法规，只有依法防疫才能将防疫政策落到实处。

社区的各项防控措施要尽量遵循最基本的道德标准。防疫举措要体现出人文关怀，这既体现于对社区居民上，也体现于对工作人员的保护上，对社区内的工作人员要给与其完备的保护措施，并在匆忙的工作压力下安排其休整的时间。对防控的手段必须符合公序良俗，不能带有辱骂性标语，对于从疫区归来的人员或者有疑似染病的人员，要注意保护好隐私，杜绝各种歧视行为。

社区的防控措施要在法律的框架内运行。目前，在社区防疫过程中出现的各种“封道路”、“禁止社区居民进入社区”等现象之所以层出不穷，就是因为社区在制订防疫措施的时候没有形成法制思维。因此，社区防疫必须紧跟法律的相关规定，在满足本社区防疫需要的同时，不能侵犯社区公众的权益，不能以邻为壑，侵犯其他社区的权益。

四、结语

习近平总书记在中共中央政治局常务委员会上研究新型冠状病毒防控工作时指出，“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们务必要总结经验、吸取教训”［9］。进入新世纪以来，以社区为基础的基层组织单位发展为抗击疫情的一股新兴力量。我们应善于从疫情中发现自己的短板和不足，健全社区防疫能力，从社区的技术应用水平、防控等级掌握、情感治理融入、社区防控法制化道德化的角度上推动改进社区的防疫模式，以更好地造福于人民。