公共安全视频系统建设与公民信息保护法律规制研究

蔡贝贝

摘要：在我国，公共安全视频系统已经得到了大范围应用，因而其建设与信息安全等方面受到社会广泛关注，尤其是近年来频发的公民隐私侵权案件。虽各地纷纷出台相关法规对系统建设、应用以及管理等方面进行规范，但仍缺少全国性法律规范。因此，笔者在研究国内外相关公共安全视频系统法律规制的基础上，从事前规制与事后规制两个角度，创造性地提出“事前三明确+事后三严格”的法律规制体系，来深入探究如何实现公共安全视频系统的信息安全。

关键词：研究背景 法律规制现状 如何实现 事前规制 事后规制

一、研究背景

我国公共安全视频系统得到广泛应用，已成为实现社会治理智能化、现代化和法治化的重要手段，同时也是政府及社会保障公共安全、公民人身与财产安全的重要技术支撑。但公共安全视频系统大范围的建设和应用，使人们几乎处于360度无死角的视频监控中，从而引发各类社会问题。

国家行政学院法学部主任胡建淼指出：“如何看待公共空间中摄像头‘注视之下的个人隐私权并予以相应保护，我国现有的立法尚未予以足够关注，司法上亦采取较为保守的态度。”华南理工大学法学院张友好博士指出：“公共场所安装的监视器是一柄双刃剑， 其既具有监管、预防、震慑违法犯罪和收集证据等保障安全的功用，也对公众的隐私权、资讯自决权和行为自由等构成严重威胁。”学者贾章范指出：“在人工智能和大数据的背景下，信息传播成本极为低廉，传播范围极为广阔，受众群体极难掌控，个人隐私一旦被宣扬容易陷入难以回转和补救的境地。”

由此可知，目前我国公共安全视频系统建设最显著的问题是公民的信息安全问题。由政府授权的责任主体利用摄像头进行公民信息采集、监督公民行为，同时承担保护公民信息安全的义务。若要授权，必须立法，因此，为全面保护公民信息安全，我国亟需建立健全专门针对公共安全视频图像信息系统的法律法规。

二、国内外公共安全视频系统法律规制现状

（一）国外立法现状

目前，英、美等国尚未专门针对公共安全视频系统制定全国性法律规范，相关管理规范一般散见于其他法律法规中。澳大利亚也没有全国性的公共安全视频法规，但各州和地区均有相关法律来规范安防行业许可证的签发和针对具体事项的管理规定。从各国现有的公共安全视频系统法律规制来看，基本可以得出一致结论：电子摄像头无论处于何种类型的公开场所，无论是否可能会侵犯公民的信息安全，在其建设、应用以及管理等方面都需要有专门的法律规制。

（二）国内立法现状

第一，缺少国家层面法律法规。公民信息保护层面，中国大陆的民法总则首次从民事基本法层面提出个人信息权，并明确了个人信息保护的原则与基本行为规范。公共安全视频系统建设层面，我国已出台13部专门规范视频图像管理的政府规章，21部专门规范技防管理的法规规章，但由于地方规章层次过低，又受限于各地社会经济和人文环境的差异，各省之间、各省内部的规章制定目的和规范尺度都不尽相同。

第二，缺乏详细法则条目。我国已有相关地方性规章中，对电子监控设备的监视流程进行了一定的规范，也包含了公共安全视频图像信息系统的适用范围、管理制度、禁止性规定、备案规定与责任追究等方面的内容，有的还较为明确地列出了处罚条款和初步的保障措施，但都缺乏更为具体的操作办法。从各地制定的管理办法来看，大多为基础性规定，规则性条款不够详细，对信息安全遭到侵犯的公民来说，大大增加维权难度。而且在事前预防方面比如偷窥和非法使用，我国的全国性立法几乎是空白。

第三，系统归属权与使用权分离。公共安全视频图像信息系统分为三类：公安机关建设使用；政府其他部门（交通、教育等）建设使用；社会企业、个体商户建设使用。建设类型不同，权责也就不同，由于我国没有统一的全国性立法，也没有具体的法律依据将系统各个步骤的主体细化，所以在大部分管理办法中，基本将公安机关认定为系统的使用责任主体。从立法精神上讲，公安机关作为使用责任主体可以更好地限制和防止权利的滥用，但公安机关事实上并不是该方面的专业机关，在运维处置中不可避免会存在一些缺陷。

三、公共安全视频系统信息安全保障策略

（一）“三明确”事前法律规制

1.明确警示标志，禁止隐蔽安装

公共场所安装的视频监控系统不是秘密侦查手段，也不是为了处罚谁而安装的，而是为了维护社会秩序，使社会更安全、更和谐。因此，公共安全视频系统摄像部分的安装位置应当作出明显标识，提醒相对人该区域有摄像头，这样不仅能减轻公民心理负担，还能将犯罪苗头扼杀在摇篮里，规范公众行为。当人们知道某处装有“电子眼”时，可以作出理性选择，比如到不到这些区域活动、活动时更加注意自我的保护等，一方面体现了尊重公民合法权益、保障公民知情权的立法精神，另一方面体现了对政府公权力的制约规范。

2.明确建设主体，打造有序状态

政府多个部门大力推广和应用系统，由此引发“一杆多头”现象，即一根横杆或狭小空间里，可能有交警、刑侦、小区物业等多个归属单位的摄像头。因此，必须明确规定由谁来建设，由谁来负责审批和监管。分为以下层面：在全开放性空间如公园等地安置的摄像头，建设主体必须为政府，且由政府来实施监视流程。因为这些全开放性空间通常触及利益重大，以政府为建设主体，源于其维护公共利益的法定职能，也由其权威的社会地位决定；在半开放性空间如教室等地安置的摄像头，建设主体可以是政府，也可以是由政府授权或委托的其他组织或个人，但被授权者或被委托者必须具有公共职能；其他任何未被政府授权或委托的个人都不得在公开场合私自安置摄像头。

3.明确建设范围，把握场所概念

视频监控的范围必须严格限定在公共场所，这是安装、使用视频监控设备必须遵守的底线。从定义着手，公共场所是指具有明确主管责任，提供给公众使用或者服务于公众的开放性空间以及半開放性空间。从分类上讲，依据美国创立的“合理隐私期待”标准，笔者认为“场所”可总结为以下两类：1.低等隐私期待场所，即全开放性空间。2.中等隐私期待场所，即半开放性空间。包括企事业单位内部与需要识别才能进入的场所（如公共交通工具、公共体育文化设施等）。3.高等隐私期待场所，包括完全私密性场所（如住宅、旅馆房间等）与“特别敏感空间”（如公共场所中的厕所、试衣间等）。“公共场所”即以上提到的低等与中等隐私期待场所。

（二）“三严格”事后法律规制

1.严格应用权限，平衡公权私权

公共安全视频层面的隐私权需要厘定公权力与私权利的应用机制问题。公权力与私权利的边界以法律为准绳，公权力是法无明文规定即禁止，私权利是法无明文规定即自由。视频监控的公权力滥用主要是以公共利益先于个人利益为名，将公共安全视频监控非法占据个人领域。视频监控的私权利滥用则是以维护个人利益、公民权利自由为名，将个人领域的视频监控设备非法占据公共场所。因此，为防止公私权的肆意滥用对社会及公民造成不必要的侵害，必须要严格规定公共安全视频系统的应用权限，未经批准，任何单位和个人不得擅自在社会公共区域安装视频图像信息采集设备。

2.严格管理軌制，加强从业教育

视频监控本身并不可怕，可怕的是由不负责任的人来管理监控，因此，从个人角度，公共安全视频监控有必要建立公共安全视频监控从业人员准入制，对系统值守及维护人员进行网络安全、法律知识、保密知识教育和技术培训。从轨制方面，公共安全视频系统的管理可制定内部安全管理制度，包括视频监控的设备管理轨制、信息管理轨制以及管理者轨制。对两个层面进行斟酌：（1）管理主体层面。简单来说，遵循“出资者即管理者”的原则，这样既顺应法理精神，也符合逻辑推理。（2）管理内容层面。管理内容明确了，管理者才知道自己该干什么，主管机关也才能知道自己该监管什么。

3.严格保密保存，注意公开权限

国内关于视频图像信息资料的保密保存尚无统一规定或标准，笔者认为，对视频图像信息资料应进行妥善严格的保密和保存，根据信息存储所需的空间与时间的最优性价比估算，保存时间一般为30天。同时借鉴“毒树之果”理论，凡是以此非法监视得来的资讯为线索而获得的资讯，原则上也一并予以排除，即对于非经合法监视得来的资讯不得使用并应立即销毁。

公共安全视频信息的公开主体也是有权限的。根据视频图像信息的内容和保密程度进行分类，并依据分类确定公开主体权限：（1）涉及国家秘密的公共安全视频系统信息，严禁泄露，遵守国家保密法的有关规定。（2）涉及商业秘密、个人隐私的公共安全视频系统信息，禁止公开，但如果涉及到公共权益的侵害问题，则需要通过技术处理等方式最大限度确保当事人的合法权益不受侵害。（3）其余为公众所需要的公共安全视频系统信息，视频监管部门可以选择主动向社会公开。

四、结语

公共安全视频与公民的信息保护之间必须要把握好一个度，否则将引起公众恐慌甚至抵触反感。笔者通过研究公共安全视频系统建设法制化必要性，对比国内外公共安全视频系统法律规制现状，得出结论：全面保护公民信息安全必须健全法律法规。在此基础上，笔者斟酌如何进行公共安全视频系统信息安全保障，从而总结出“事前三明确+事后三严格”法律规制体系。

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