PPP+股权合作+EPC模式在新时期高速公路投资中的应用

2020-06-30袁家凤张蒙迪

交通企业管理 2020年4期

□ 袁家凤张蒙迪

高速公路具有“快速、舒适、安全、高效、低耗”的特点，对实现国土均衡开发、建立统一的市场体系、提高现代物流效率和公民生活质量都具有重要作用，体现了一个国家和地区的综合国力和经济实力。目前，我国已经形成中央、地方及社会资本共同参与的多渠道、多层次、多元化高速公路投融资体制。国家行业监管部门相继发布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发[2014]60号、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《收费公路政府和社会资本合作操作指南》等一系列政策，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业投资建设运营，加快转变政府职能，发挥社会资本融资、专业、技术和管理等优势，提高公共服务质量和效率。高速公路的“使用者付费”特性使其具有较好的可经营性和投资模式的可复制性，社会投资人（特别是八大建筑央企）的热情高、进入时间早，均已取得了较好效果。

当前，高速公路投资中“原生态”有价值的高速公路一路难求。对于寥寥可数的优质项目，地方政府主推“肥瘦搭配”，捆绑打包实施。比如，中国交建主导实施的云南省蒙文砚项目包、河北省太行山高速PPP项目包（一）、新疆乌鲁木齐至尉犁等公路项目PPP项目包。项目打捆实质是PPP模式的一种创新，将盈利性较好和盈利性较差的项目实行打包捆绑，通过“肥瘦搭配”、“以丰养歉”的形式吸引投资人。项目实行打捆实施之后，项目包的体量将相当大，对投资人提出了更高的要求。市场上类似为数不多的项目包也必将被众多高速公路投资人虎视眈眈。PPP+股权合作+EPC模式未来可能逐渐成为政府、地方平台公司与建筑央企合作共赢的优选模式之一。

一、高速公路投资市场形势

1.高速公路投资增速放缓，重心将转向中西部地区

从目前高速公路发展模式看，我国大规模建设高速公路时代即将过去。《国家公路网规划（2013—2030年）》指出，到2030年我国的公路网规模体量将扩大到40.1万公里，其中，国高网（即“71118网”）由7条首都放射线、11条南北纵线、18条东西横线以及地区环线、并行线、联络线等组成，约为11.8万公里。截至2018年底，我国高速公路总里程已达到14.26万公里，其中国家高速公路里程已达10.55万公里，接近“71118网”的里程规模，可见未来高速公路投资增速将放缓。我国中东部地区高速公路发展速度明显快于中西部地区。在中东部地区高速公路网络逐渐完善之后，建设区域重心正在发生变化，开始转向中西部地区。

2.高速公路骨架日趋成型，优质新增项目凤毛麟角

“71118”网中的“五射两纵七横”614条高速公路已基本建成通车，余下增量里程不足1.3万公里。高速公路骨架路网结构日趋成型，未来将重点建设延长线和加密线，逐步解决高速断头和县县通问题，并且未来高速公路建设将集中在欠发达地区。项目影响范围广、辐射区域经济社会发展好、通道功能性强、路网竞争性强的高速公路项目所剩无几。单纯依靠高速公路通行费收入及服务区、广告等配套收入能满足社会投资人合理预期收益的优质新增项目将凤毛麟角。

3.部分存量公路交通拥堵，潜在投资机会有待挖掘

在时代发展背景下，我国早期修建的高速公路主要是骨架路网，是公路网的交通动脉。高速公路的建设促进了经济社会发展，经济社会发展也反过来对交通发展提出了更高的发展要求。20世纪90年代国家规划的“五纵七横”高速公路主干线在本世纪初多数进入到升级改造阶段。党的十九大报告提出了交通强国战略，交通发展依然是经济社会发展的重要保障。交通强国不只是增加通车里程，更加看重交通路网的服务水平、适应水平和保障水平。随着我国产业结构的优化调整，新型城镇化、城市群、大湾区等的强势建设，交通强国战略的加快实施，可以预见新一轮高速公路改扩建将陆续提上议程，其中蕴藏着一定的投资机会。

二、地方政府高速公路发展诉求

1.交通强国建设目标清晰，高速公路需求依旧旺盛

高速公路是整个现代化交通网络重要的组成部分，建设高效的高速公路网也是交通强国的一部分。尤其对因交通基础设施滞后而制约经济社会发展的中西部地区来说，加快高速公路建设是助推经济社会实现跨越式发展的现实需要。当前，上一轮高速公路发展规划和十三五发展规划已基本落实，各地政府正在加快编制十四五规划和高速公路网调整规划。

2.地方政府债务居高不下，现金补贴难度日益加大

据恒大研究院Wind数据显示，截至2018年底，全国各地方政府负债率统计，高到低排在前6位的分别是青海省（61.5%）、贵州省（59.7%）、海南省（40.2%）、云南省（39.9%）、内蒙古自治区（37.9%）和宁夏回族自治区（37.5%），其中，青海省已超过了60%负债率安全线。如果按照债务率（政府债务余额/政府综合财力，政府综合财力=公共财政收入+中央转移支付和税收返还+政府性基金收入）进行考量，多个省市的债务率超过100%国际警戒线。如湖南省（101.7%）、天津市（106.8%）、云南省（109.9%）、内蒙古自治区（130.3%）、辽宁省（144.6%）和贵州省（149.7%）。在当前各地政府债务居高不下，国家持续加大防范化解重大风险力度的情况下，地方政府给予现金财政补贴的能力日益有限。地方政府在推进项目过程中，往往希望降低现金补贴额度，以其他方式补偿替代现金补贴方式，如旅游资源、矿产资源、土地资源等。

3.优质项目青睐平台公司，“肥瘦搭配”抑或成为主流

当前，经营性高速公路的投资建设主体主要为建筑央企、地方平台公司以及少数民营企业。在优质高速公路项目日益减少的情形下，一方面，地方政府表现出对优质项目的依依不舍，在项目推进过程中往往对地方平台公司给予了更多的“关爱”，地方平台公司占据了天时、地利、人和的各种优势，在地方优质高速公路项目的商务谈判中具有更多的主导权和话语权；另一方面，为了加快地方高速公路建设，同步解决部分投资收益预期较差的高速公路的招商难问题，地方政府往往倾向于实行“肥瘦搭配”方式进行捆绑招标投资人。

三、建筑央企面临双重压力

1.国资委监管压力

建筑央企是国有企业的典型代表，是我国经济社会发展的中流砥柱，由国务院国资委直接监管。为了进一步提高其对经济社会发展的贡献力度，在新形势下建筑央企需严格按照党中央、国务院和国资委的总体部署，依法履行出资人职责定位，加快以管企业为主向以管资本为主转变，实现保值增值。2018年5月13日国务院国资委颁布了《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发[2018]16号）明确指出，“国家对国有大中型企业实行工资总额同经济效益挂钩办法”、“企业未实现国有资产保值增值的，工资总额不得增长，或者适度下降”。2017年11月24日国务院国资委颁布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号），对央企在PPP热潮中过热投资、非规范投资进行了约束，从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究等6个方面防范央企参与PPP的经营风险。建筑央企可以参与投资的可行性较高的高速公路项目将日渐稀少。

2.行业竞争压力

我国高速公路网在不断完善的同时催生了一大批以八大建筑央企为代表的优秀高速公路企业，逐渐成为行业中的翘楚。八大建筑央企均积累了较好的品牌优势、资质等级、技术专长和市场拓展能力。在高速公路市场萎缩、经济发展下行等诸多因素的影响下，高速公路投资市场表现出异常激烈的竞争态势。八大建筑央企对优质项目的角逐力度不断加大，经常会出现多个建筑央企共同竞相投标同一条高速公路的情况，甚至同一家建筑央企内部各子公司也在同台竞技。

四、PPP+股权合作+EPC模式应用

在地方政府财政补贴能力有限、项目采取打包实施、项目规模体量大、多个投资人竞相角逐的情况下，PPP+股权合作+EPC模式可作为一种多方共赢的投资模式供投资者决策。笔者以重庆渝湘扩能项目包（以下简称“项目包”）为例进行分析。

1.项目概况

项目包含三段高速公路，分别为巴南至彭水段、彭水至酉阳段和武隆至道真（重庆段）。线路总里程约为285.0公里，其中，巴南至彭水段157.858公里，彭水至酉阳段为91.83公里，武隆至道真段为35.34公里。

项目包的总投资规模高达646亿元，造价约为2.3亿元/公里，其中建安费约为503亿元。项目包中巴南至彭水段桥隧比为77%，总投资为402亿元，单公里造价约为2.5亿元；彭水至酉阳段隧比为78%，总投资为166亿元，单公里造价约为1.8亿元；武隆至道真段隧比为87%，总投资为78亿元，造价约为2.2亿元/公里。

2.项目功能

项目包位于渝东南地区，其中渝湘复线（主城至酉阳段）属于重庆市高速公路网三环十二射七联线中第九射组成部分，武隆至道真（重庆段）高速公路与渝湘高速公路互联，属于三环十二射七联线中第四联线的南段。项目建设有利于完善重庆市高速公路网，提升渝湘通道通行能力与服务水平，构建出海新通道，新增黔北方向出省通道，对加快渝东南片区旅游等自然资源开发、带动经济发展以及打赢脱贫攻坚战具有重要作用。

3.投资模式

根据该项目包的区位、功能定位、路网发展及重庆市高速公路现状交通运行等情况，可以判断该项目包中的巴南至彭水段和彭水至酉阳段的通道性较强、辐射范围较广，未来交通量将处于较高水平。而武隆至道真段则通道性相对较弱、辐射范围有限，未来交通量也将处于较低水平。为了统筹推进渝东南片区高速公路建设，重庆市政府授权市交通局作为该项目包的实施机构，将该项目包中的3个项目进行“肥瘦搭配”捆绑打包、采取PPP模式实施。如图1所示。

4.中标信息

2019年12月14日，重庆高速集团、中国交建、中国铁建、中国中铁、中建铁投、中电建路桥等31家单位组成的史上最长联合体创新采用PPP+股权合作+EPC模式斩获该项史诗级大单，成为政企合作的典范。

5.模式特点

项目包的成功实施模式表现出3大优势。

图1 项目包交易结构示意图

（1）央地强强联合、提高中标概率，获得优质的中标价格。该联合体成员中囊括了6大建筑央企和地方最大的平台公司，市场竞争力能够与之争锋的单位相对较少。若是联合体成员单位分别单独竞标，最后花落谁家难以预测，而未能中标的单位则失去了一次千载难逢的投资机会。

（2）多方合作实现天然出表，参小股、干大活获取较好收益。该联合体成员内部合理设定股权，实现了项目的天然出表，有效降低了投资各方的资产负债率。同时，由于建筑央企与地方平台公司的诉求点有所差异，建筑央企的每个投资项目财务指标均有严格管控，而地方平台更加关注的是其在地方高速公路投资的整体收益，通过协商谈判该项目包实施中建筑央企较好地实现了参小股、干大活。

（3）加强与地方平台公司合作，为区域市场开发强心助力。重庆高速公路集团是重庆高速公路投资建设、运营养护的第一梯队，注册资本为100亿元，资产总额为1 718亿元，银行资信等级AAA，既可以充当政府出资代表角色，也可扮演社会资本角色，在地方的高速公路投资建设中拥有重要的话语权。建筑央企通过投资此项目，可进一步巩固与重庆高速公路集团的合作关系，为后续重庆市高速公路市场开发打下坚实基础。