从税收角度刍议“土地财政”转型

摘 要：通过对土地财政的兴起缘由开展分析，认为地方的财政压力与地方官员的激励机制双重叠加，致使土地财政兴起。然后，针对地方土地财政的利弊进行探讨，认为土地财政虽然在一定程度上带动了地方的经济发展，但是土地财政不可持续，亟需予以转型。最后从税收角度切入，为“土地财政”的转型提供对策建议，认为应在坚持分税制的前提下进行税收制度改革，以期成功破解“土地财政依赖症”。

关键词：土地财政;经济发展;分税制;房地产税

房地产业相关税收收入成为了一些地方财政收入的主要来源，占地方财政收入的比重过大。房地产经过前后二十多年的发展，房地产经济已然成为了不少地方经济的重要组成部分，以至形成土地财政。党的十九大郑重提出“房子是用来住的，不是用来炒的。”中央信号已经明确释放，地方政府不能长期倚重土地财政，亟需转型。

一、土地财政的兴起缘由

1994年，我国开始实施分税制财政管理体制。该制度对加强税收的宏观调控，加大中央政府的财政汲取能力，发挥了积极作用。有利于充分显现中央集中力量办大事的制度优势。当然分税制大背景下，也造成了地方财权和事权的不匹配问题。于地方政府而言，当地的基本公共服务、医疗保障、教育支出等费用都需要地方政府买单，地方政府很难做到收支平衡。房地产项目的开发，首先得依法取得城市国有土地的使用权。我国人口众多，且土地资源有限，因此土地具有极高的价值。而中央政府将地方国有土地的流转使用批准权限直接下放给地方，其所获土地出让金、房地产等税收收入直接归地方政府所有，并不上缴中央财政。地方政府为了弥补财政赤字，将自己所掌控的土地推向市场，进而获取高额土地出让金。因此地方政府为开辟新财政收入而纷纷瞄准土地财政。

房地产下的税收来源确实有效缓解了地方财政收入紧缺压力。政府有了财政收入，便可以着手其他项目的开发和建设，比如在基础设施建设上加大投资，以加快城市化进程。在我国长期将地方GDP作为官员的政绩考核指标的背景下，GDP增量是官员进步提升的一个重要考量因素。因此无论从地方发展角度还是从官员本身进步角度上来说，政府是愿意与房企开发商加强合作的。易言之，地方财政压力与地方官员的激励机制叠加致使土地财政兴起。

二、土地财政的利弊分析

房地产是资金密集型产业，其直接或间接关联的上下游产业规模十分庞大，涵盖钢铁、建材、家居行业等。房地产经济增长，必定助推其所涵盖的上下游产业链经济量增长。房地产亦是劳动密集型产业，不仅在建筑开发时需要大量的劳动力，而且在房地产开发项目的完成后，会带来企业的入驻，相关企业的流入必然带来就业人员的增加。所以说地方房地产经济的繁荣在一定程度上创造了众多的就业岗位，助推了当地GDP增长。

当然土地财政也给地方经济带来了诸多弊端。第一，导致地方房价过快过高上涨，人民生活水平幸福指数下降。房价的高昂很大一部分是基于国有土地出让金的高昂，这笔高昂的费用最终是由购房者所承担。大量购房群体的收入财产长期捆绑于房地产，成为房奴，必然导致百姓生活质量降低，何谈幸福？第二，实体经济发展受到抑制。中国如今成为世界第二大经济体，具有他国无法比拟的巨大的消费市场。在需求端，如今的中国人民追求的是更高质量、更高水平的产品输出。因此，对于实体经济而言，传统的低效高耗能的粗放式发展模式必须得以转变。实体经济的发展如何升级，首先需要的就是大量资金流的引入，以加大实体经济科研投入，助力创新，在核心科技领域取得突破。然土地财政政策背景下，基于资本的逐利性，投机取利之人必然会将大量资金纷纷转入房地产，银行等融资机构也热衷于贷款给房地产企业，这就导致了不少实体企业融资困难，缺乏流动资金，导致发展面临瓶颈，转型升级成为一场空梦。第三，地方金融风险隐患渐增。商业银行的大量贷款均流入房地产行业，与房地产经济“一荣俱荣，一损俱损”。此外，地方政府也往往以土地使用权作为抵押获取流转资金，以推动地方城市化发展进程。可见，土地财政前后相关性链条过长，覆盖范围过广，一旦发生房地产泡沫，必然引发系统性金融风险，波及地方政府和金融机构。

三、以财税体制改革破除“土地财政依赖症”

土地资源是有限的，地方政府长期依赖土地获得财政收入不可持续。如若不加以调整，任其任性发展，总有一天，地方政府将面临无地可卖的窘境。既然高额的土地出让金与房地产税收收入来源是“土地财政”的最初始刺激因素，因此，唯有围绕“税收”加以改革，方可治标治本，彻底破除“土地财政依赖症”。

在社会主义中国，分税制的主导无疑是正确的，笔者认为财税体制的改革也应是坚持分税制下的改革。为了抑制房地产价格过高、过快上涨，必须首先从地价开始调控。第一，可尝试打破地方政府垄断土地一级市场的格局。党的十八大以来，我们更加倡导简政放权，提倡建设服务型政府，地方政府理应改变家长式管控角色，在土地的供给投入方面，可试点形成多元化的城市公共投资机制。第二，将地方政府从土地财政的利益链条中剥离出来。土地出让的收入不划归地方所有，直接上缴中央财政。同时为使地方政府的收支平衡不受过大影响，笔者建议地方政府对土地税进行细化分类，可以在土地的占用、保有、再交易上开征新税源。第三，于房地产持有者、所有权个人而言，我国目前只是在房地产交易的初始环节加以征收契税、个税等税收收入，但是对之后房地产的保有环节并未征税。个人持有房成本较低，亦导致了房地产的投资属性被明显放大。笔者认为，可引入房地产税加以调节。如今我国不动产统一登记、全国住房信息联网已经完成，且民法典物权编草案中也明确提出“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”这就标志着住房的70年产权问题得到解决。因此，我国房地产税在技术层面上已无障碍。

需要补充的是，对房地产开征税收，绝对不是采取“放之全国而皆准的一刀切”模式。笔者认为，可分区域开展，因城施策，采取不同标准进行征收。如房地产税可提前在一二线城市试点开征，而对于三四线等楼市较为冷淡的城市仍应采取去库存政策，暂缓征收房地产税，抑或设置一个过渡期。笔者建议地方政府根据市场变化，根据每一年财政支出的亏损和盈利状况，并对地方不同区域内的不动产周围的配套基础设施完善情况、该区域不动产的升值空间状况等加以考量以准确评估，进而得出该不动产准确的评估价值，最终确定不动产税的征收比例。

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作者简介：刘晓（1994-），男，湖南娄底人，中国社会科学院研究生院法律硕士，现供职于中国人民银行海口中心支行。