制度创新是临港新片区产业发展的最优途径

叶金龙

【摘要】中国（上海）自由贸易区临港新片区的发展历史就是遵循中国特色社会主义道路，持续不断进行制度创新的历史。在当前国际经贸格局发生重大变化，产业和技术竞争更加激烈的形势下，作为肩负国家进一步改革开放重大战略任务的自由贸易新片区，更应加大体制机制改革力度，强化社会主义市场经济配置资源的基础性作用，推进特殊经济功能区建设，为其他自由贸易试验区提供新鲜经验。

【关键词】自由贸易新片区；产业发展；制度创新

【中图分类号】F127

2019年8月6日，国务院正式公布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，这是以习近平同志为核心的党中央总揽全局，科学决策作出的进一步扩大开放重大战略部署，是新时代彰显我国坚持全方位开放鲜明态度，主动引领经济全球化健康发展的重要举措。临港新片区的设立，也表明了从海港新城到临港新城，再到临港新片区的重大历史跨越。临港地区的产业打造进入了一个新的历史时期。

一、临港产业发展的三个阶段

（一）重装备阶段

2002年国家正式批准上海国际航运中心洋山深水港项目，国家发改委以及上海发改委、经信委、南汇区委区政府等部门，对国际航运中心建设相关的制造业作了深入研究。麦肯锡、科尔尼和野村综合研究所等国外咨询机构也作了专题分析。一致认为在当时国际新一轮产业转移浪潮和上海城市制造业大规模梯度轉移背景下，按照“依港建城，城以港兴”的思想，结合临港地区拥有码头岸线，交通设施，相对广阔的土地资源等情况，提出了以超重、超大、超限为主的重装备产业方向，在临港南部的杭州湾沿线，规划设立了重装备产业区。并开展了针对性的招商工作，短期内引进了中船重工、上海电气、外高桥船厂等一批重型企业，形成了一批具有国内一流国际先进的核电装置、超临界发电机组、大直径曲轴、模块化海上钻井平台技术和产品，取得了初步成果。

（二）智能制造阶段

“十二五”规划伊始，临港新片区意识到重型装备制造占地多，土地产出少，占用能源多，生态压力大，材料消耗多，技术含量少等问题，不符合现代产业更新要求，也不符合上海土地空间局限和城市更新要求。临港新城管委会、临港集团等主动提出制造业向轻型化智能化发展的思路。在有关部门指导下，按照国家《2025制造业计划》制定了临港智能制造三年行动方案，力争打造工业2.0版本，着力发展集成电路、航空航天、新能源汽车等新一代战略性产业。设立创新创业带、科创城和科创中心；接纳中科院、中科大、交通大学等高端科技研发机构；引进了映瑞光电、积塔电子、新松机器人等知名企业，开始了从重型装备向智能制造的转移。2018年实现工业总产值1250亿元，其中高新技术产值占80%以上。临港地区成为上海建设具有全球影响力科技创新中心的主体承载区。

（三）前沿产业阶段

2019年8月，临港新片区设立。国务院明确建立以关键核心技术为突破口的前沿产业集群。以集成电路、人工智能、生物医药、航空航天为主，推动核心芯片、特色工艺、关键装备和基础材料等重点领域发展，建设人工智能创新及应用示范，推动智能汽车、智能制造、航空发动机、智能机器人等项目建设，成为特殊经济功能区的支柱产业，也是临港产业发展进入新阶段的主要标志。新片区设立以来，产业集聚势头较好。特斯拉超级工厂、盛美半导体、进平新能源、君实生物、药明康德等大批项目开工或投产，国际技术交易中心、离岸孵化器逐步落户。累计洽谈项目2041个，签约246个，涉及投资2080亿元。

二、临港产业快速发展的制度因素

自2003年临港新城开发以来，短短十七年时间，就从远离上海中心区，没有一点制造业基础的荒滩上建起了令世人瞩目的产业基地。这其中，制度创新起到了决定性作用。上海市委、市政府和临港地区的管理机构、开发主体，坚持走中国特色社会主义道路，主动突破，敢于创新，先后发布了《上海市临港新城管理办法》《关于在临港地区实施特别机制和特殊政策的意见》等文件，探索实施一系列改革措施，确保了临港产业的持续升级和快速增长。

（一）管理体制

《临港新城管理办法》规定设立临港新城管理委员会，作为市政府的派出机构，实行市属市管模式，负责临港地区的规划编制、政策制定、基础设施建设和产业建设。当地区镇政府负责配合征地动迁、农业农村和各类社会事业。建立临港集团和港城集团，分别负责产业区和主城区开发事务。

（二）开发机制

明确各开发主体的投资收益方式。受政府委托建设基础设施，其投资由管委会逐步回购。土地出让金除上缴国家外，按工业用地、商业用地等不同性质，按不同比例返回开发主体。不同区域产生的税收所形成的地方财力，按不同比例反哺开发主体。引进闵行、张江、金桥等国家级开发主体，给予区域地块统筹开发和项目建设权限，实现自我经济平衡。

（三）特殊政策

按照产业定位实施招商引资活动，管委会制定了大量优惠政策。原有的特别机制特殊政策即“双特”政策在产业扶持、科技创新、人才引进、建设定向定价房、公共租赁房，实施东滩和南滩自主围垦，开展收地运动，实行先征后拆、征转分离等办法，都取得了良好效果，充分发挥了政府引导和市场配置两种力量。2019年以来，国家有关部门发布了7个支持文件，上海市委市政府出台了50条特殊支持政策，新片区又发布了45个专项政策文件，形成了强有力的政策体系。可以说，临港是上海制度创新的发源地之一，也为新片区设立提供了较好的制度基础。

三、充分发挥制度创新优势，打造前沿产业高地

国务院总体方案明确指出，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持新发展理念，推动经济发展的质量变革、效率变革和动力变革，对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊功能区。要加大赋权力度，赋予新片区更大的自主发展、自主改革、自主创新管理权限。在风险可控的前提下授权新片区管理机构自主开展贴近市场的创新业务。全国人大十三届三次会议《政府工作报告》再次提出赋予自贸区更大改革开放的自主权。

目前，国务院临港新片区总体方案分解的78项任务中，涉及国家事权的49项重点任务分工，已完成30项，形成方案的16项，正在推进的3项。涉及上海市的事项已基本完成。上海市委市政府确定的176项任务，己完成124项。新片区管委会也已发布了45个政策文件，初步形成了相关政策体系。但经分析发现，己出台的政策措施大多数涉及的是投资贸易便利化，而非国务院要求的“建立以投资贸易自由化为核心的制度体系”。刚刚验收通过的洋山特殊综合保税区仅在首期14.27平方公里内试行“一线放开，二线管住”运营。对此，全国人大代表和临港新片区负责人仍在此次人代会上疾呼要给新片区更大的自主创新权限。

面对国际经贸格局变化，西方某些国家对我国技术和资本等方面的全面围堵形势，我国必须坚持深化改革、扩大开放，坚持道路自信，制度自信，以制度创新突破围堵，加快新片区产业建设步伐。

（一）加強赋权力度，强化先进制造业发展的法制保障

建议全国人大抓紧出台相关的法律文件，进一步明确自贸区的法制保障模式，针对新片区进行专门立法，或授权上海市参照经济特区管理，在新片区暂停适用或变通适用某些法律法规。或赋权上海市人大针对新片区进行适量单独立法，以保障新片区进行差异化创新等先行先试。

（二）加大对外开放力度，提高制造业自由化程度

鼓励国际跨国公司，知名企业在新片区设立工厂、研发机构、贸易机构。布局产业链，扩大生产贸易规模。鼓励区内企业开展离岸研发，离岸生产和离岸贸易。设立保税分拨集拼业务、保税中心仓。方便国外各类技术人员，管理人员自由进出和工作居住。依托浦东机场海关特殊监管区开展飞机研发、关键零部件生产、总装、维修业务。依托上海技术交易所和科技部技术转移东部中心，开展国际技术交易、知识产权交易，设立离岸孵化器和加速器，培育壮大科创企业。利用新片区进口设备、材料和易耗品免税政策，吸引集成电路、生物医药等企业入驻。放宽资本自由流动限制，降低资本交易税费，促进海外并购和企业重组，有利国际先进制造项目进入。

（三）加大市场化力度，推动多种经济成分共同发展

自贸区应是市场化程度最高的地区。但由于惯性思维和保守做法，实际情况并不理想。特别是在行政管理体制，开发体制和机制方面，存在大量非市场化情况。要按照中共中央国务院《关于新时期加快完善社会主义市场经济体制的意见》，进一步发挥市场机制的资源配置能力，处理好政府与市场的关系，提供良好的市场环境。借鉴新加坡、中国香港、迪拜经验，鼓励民营企业和外资企业参与新片区内的园区开发和管理，参与保税工业园区和物流园区的投资经营，参与园区基础设施、标准厂房、公租房等的投资经营。在各种政策上国有企业和民营企业一视同仁，同台竞技，共同发展。

（四）加大企业赋能力度，提供更好的发展环境

临港地区实施的特别机制和特殊政策，相比其他地区具有更大的扶持力度。一是在产城融合上，充足的定向定价房、公共租赁房和人才公寓、各类商业、教育、文化、医疗设施，为区内工作者及其家庭提供了完善的生活居住条件。二是良好的生态环境和公共卫生环境。此次新冠肺炎疫情肆虐全球，但新片区没有一例感染者，为各类投资者所青睐。三是已经形成和正在构建的产业集群，完整和安全的产业链和供应链是吸引投资者的重要因素。四是新片区超前的信息基础设施，例如5G网络率先全覆盖、工业互联网顶级节点、国际数据港等，激发新科技新模式新业态的赋能作用，推动人工智能、云计算、物联网、工业互联网等发展，建设各类数字园区、知识制造先导区、应用场景等，为新兴产业导入和传统产业升级提供信息化支持。

临港新片区肩负着特殊经济功能区的建设重任，目标到2035年实现GDP一万亿元，再造一个新浦东，即用15年时间在相对薄弱的基础上，达到浦东28年才实现的目标。这是一个宏大和惊人的计划，唯有制度创新，才有奇迹再现。