论人民调解制度去行政化问题

许艳欣

摘 要：人民调解制度是一项独具中国特色的纠纷解决制度，同时也是我国重要的基层治理机制。多年前“枫桥经验”的推广，更推动了人民调解制度的发展。但实践中许多人民调解都是在行政机关的主导下进行的，我国当前的人民调解制度呈现出行政化的趋势。

关键词：人民调解;行政化;社会矛盾;枫桥经验

随着国家及各级政府对人民调解工作的大力推进，覆盖多个社会领域的人民调解工作体系逐步形成，在诸多领域化解民事矛盾，促进了社会的和谐与稳定。在赢得人民群众广泛赞誉的同时，人民调解工作的行政化趋势日渐凸显。因此，本文探讨人民调解制度去行政化问题，具有较强的理论意义和实践意义。

一、人民调解制度简介

（一）人民调解制度的法律规定

人民调解制度因独具中国特色而被西方誉为“东方经验”。关于人民调解，《人民调解法》第二条作了具体的规定，“人民调解是指在人民调解委员会主持下，通过说服、疏导、教育等方式，促使当事人平等协商，在双方自愿的基础上达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”

（二）人民调解制度的特征

1.群众性

人民调解委员会在性质上并不属于国家机关，一般由村委会或者居委会的主任兼任人民调解员，或者由村民或者居民推荐的本辖区范围内具有威望的村民或者居民担任。[1]因此，人民调解具有群众性。

2.自治性

村委会和居委会是群众性自治组织，人民调解委员会是其下设的调解组织。因此，在性质上也具有自治性。纠纷当事人有权选择通过何种方式解决纠纷。

3.民间性

人民调解针对的是民间纠纷，调解的依据包括法律法规、国家政策，以及大量的社会公德和乡规民约。

二、人民调解制度的行政化分析

（一）当今社会矛盾的深层次原因

当今的社会矛盾可以说是包罗万象，有些矛盾是罕见的。究其根本原因，可以归结为以下几点：

1.贫富不均

我国自古就存在贫富不均的问题。改革开放以后，社会发展取得了巨大成就，城乡居民收入随之增加，收入的差距也在扩大。贫富差距虽然是一种客观存在的事实，但也具有主观性，直接关系到人们的心理感受，[2]从而导致社会矛盾的发生。

2.群众未获得期望的改革红利

对于广大群众来说，改革就是最大的红利。然而，现实中的百姓生活水平虽然较前有所提高，但并未获得期望的改革红利。比如，每年一度的春运，直接反映了很多中西部百姓為养家糊口，远离家乡外出打工的社会现象。这也容易导致社会矛盾的产生。

3.群众的利益诉求表达不通畅

为保障广大群众的合法利益，应当允许他们通畅地表达利益诉求。然而，实践中却存在着部分干部为降低政绩考核中要求的群众上访数量，采取各种不当方式来压制群众反映问题。如此不畅的诉求表达渠道在一定程度上加剧了矛盾的爆发。

4.社会阶层的固化

改革开放以来，我国社会的阶层结构也随之发生了变化，出现了新的社会阶层结构。当今社会涌现的各种“二代”概念，就是这种新的阶层结构的表现之一。此种社会现象的存在，也导致了社会矛盾的产生。

5.干部队伍素质有待提升

我国的干部队伍素质参差不齐，个别干部欠缺法治意识，在工作中处理问题时，缺乏依法行政的意识和能力。再加上平时的教育、管理、监督不到位，不仅解决不了实际问题，满足不了群众的利益诉求，还可能导致新的社会矛盾的产生。

（二）人民调解制度的优势

区别于其他的纠纷解决方式，人民调解制度的优势表现为以下几点：

1.前提基于自愿

在诉讼中，纠纷当事人之间的法律关系以及法律责任的承担，是由人民法院行使国家审判权来确定的。与此不同，人民调解活动实施的整个过程，都是在纠纷当事人自愿的前提下进行的。

2.方式具有主动性

“不告不理”是人民法院审理案件的基本原则之一。与此不同，人民调解制度工作的重点则是预防，调解组织可以主动介入纠纷。这有利于及早消除处于萌芽状态的矛盾，及时化解基层纠纷。

3.程序具有简易性

民事诉讼往往经历繁琐的诉讼程序，不利于纠纷的及时解决。与此相比，人民调解程序简单，处理纠纷也更高效，不但节约了社会成本，分流案件的同时还减轻了人民法院的压力。

4.结果具有灵活性

诉讼程序中，法院的判决灵活性较小，需要综合考虑案件事实和法律的适用。而人民调解活动中，当事人可以自由处分自己的权利，在符合法律规定的前提下灵活约定调解协议的内容。

（三）人民调解制度行政化原因

如上文所述，人民调解制度具有自治性，受此局限，调解工作的开展需要人民政府的经费支持。解决经费问题是解决基层矛盾纠纷、维持基层人民调解工作正常开展的重要保障。

此外，在实践中，人民调解制度的发展并不平衡。这种现象的存在与当地的经济发展状况以及当地政府对人民调解工作的态度密切相关。如果当地政府重视人民调解工作，且该地区经济比较发达，则该地区的人民调解工作会做得相对比较好;反之，当地的人民调解工作则很难顺利开展。

综上所述，我们应当重视人民调解制度所具有的预防纠纷扩大化的优势。同时，我们也应意识到，人民调解的发展和壮大需要行政力量的支持。新时期诸多社会矛盾的解决，必须发挥行政的力量和作用，所以应当允许一定的行政色彩存在。但是，这种行政色彩不能和人民调解制度的自治性统一在一起。

三、人民调解制度行政化问题的体现

基于以上制度背景及多种社会原因，人民调解制度的行政化色彩越来越浓，具体体现在以下三个方面：

（一）人民调解制度的自治性降低

如上所述，自治性是人民调解制度的特征。但最近几年，在组织设置上，村委会和居委会的自治性有所降低，行政性有所增强。它们基本的配置人员是村委会书记、居委会主任和临时聘用人员。其中，书记/主任为人民调解委员会主任，而人民调解员则以兼职居多。这样的安排导致了，人民调解委员会的组织设置基本与基层自治组织的组织设置重合，其选举、换届也只是流于形式。[3]而基层的自治组织是在基层人民政府的指导下进行工作的，基本的设置类似于行政机构。因此，人民调解委员会的组织设置也具有了行政化趋势。

（二）人民调解工作的开展缺乏独立性

人民调解是由人民群众采用非对抗的方式来化解社会矛盾纠纷。但大部分的村委会、居委会主任兼具双重身份，而很多人民调解的案件与其身份所拥有的管理权有关。这就导致了，他们主持调解案件的动机是为了完成行政任务，在客观上造成了人民调解的行政化运行模式。

人民调解工作的开展缺乏独立性，还表现为非正式化运作行政权力的现象。[4]原因在于：在基层工作中，对人民调解工作采用的是行政目标、行政任务等行政标准，基本将其划归于综合治理的范畴内。因此，许多本身应当属于行政调解，但由司法工作人员主持调解的案件，也划归为人民调解。

（三）人民调解组织与基层政府的关系发生了改变

根据法律规定，司法行政机关与人民调解组织之间是“指导”关系。但在实践中，二者的关系表现为：

一方面，人民调解组织所在的村委会、居委会与其上级的行政机关之间的关系从“指导”关系转向“领导”关系，而基层司法机关则处于基层政府和上一级司法行政机关和的双重领导之下，这就使得人民调解组织与基层政府之间的关系也逐步转变为“领导”关系。

另一方面，在人民调解工作的开展和经费保障方面，人民政府应当给予必要的支持和保障。实践中，基层政府不重视人民调解的具体事务，导致经费保障不足，无法正常开展调解工作。

四、人民调解制度去行政化的措施

基于以上对人民调解制度行政化的背景、原因及体现的分析，我们应当学习新时代“枫桥经验”的工作理念和方法，构建人民调解与司法调解、行政调解相衔接的多元化纠纷解决机制。

（一）人民调解员队伍的专业化建设—多元化纠纷解决机制的基础保障

我们需要学习新时代“枫桥经验”的基本方法，加强人民调解员队伍的专业化建设，这是构建多元化纠纷解决机制的基础保障。

首先，人民调解员要具有专业背景。调解委员会换届时应考虑聘用社会专业人士，比如：律师、教师、专家学者等。由这些专业人士来担任人民调解员，可以优化人民调解员的队伍结构。

其次，要加强人民调解员的专业培训力度。可以通过专家讲授、观摩开庭等多种方式，定期、分批培训人民调解员，以提高法律水平和调解工作技能。

再次，强化人民法院的分类指导。针对人民调解工作目前呈现专业化的发展趋势，人民法院要分别在劳动争议、医疗侵权、环境污染等方面更具针对性地加大指导力度。

（二）多种衔接机制建设—多元化纠纷解决机制的坚强保证

我们需要学习新时代“枫桥经验”的内生动力，不断推陈创新，逐步完善人民调解制度，这也是构建多元化纠纷解决机制的坚强保证。

首先，要完善人民调解与行政调解、司法调解的三调解衔接机制。坚持立法先行，会同相关部门联合制定文件，为完善三调解衔接机制提供重要的法律遵循。

其次，要创新人民调解与大数据技术的衔接融合机制。人民调解工作要与社会信息化发展相适应，要号召群众积极参与互动讨论，采取线上与线下相配合的工作方式，促进大数据技术与人民调解工作的融合发展。

最后，要采取多种措施解决人民调解工作的经费问题。一方面，充分激活自身造血机制，增加收入和开源。在不超过仲裁费用的情况下，考虑收取适当的费用。另一方面，应进一步发挥外部供血机制作用。要建立“政府购买服务”体系，完善补贴标准的设定等内容。[5]

（三）精准服务建设—多元化纠纷解决机制的重要环节

我们需要把握新时代“枫桥经验”的工作重点，大力推进人民调解工作精准服务建设，这是多元化纠纷解决机制的重要环节。

首先，人民调解组织要为政府提供精准的纠纷“预警”服务。调解组织要提高对纠纷的预判能力，充分利用自身分布广泛的特点以及调解员长期扎根基层的优势，及早发现潜在问题隐患，并及时上报政府，为政府做出科学决策提供参考。

其次，人民调解组织还要为群众提供精准的纠纷“化解”服务。要充分发挥人民调解工作在维护社会稳定方面的“第一道防线”作用，及时发现苗头并有效化解当事人之间的纠纷，预防矛盾扩大化。

结语

在中国特色社会主义进入新时代的背景下，人民调解制度也迎来了多元化的发展阶段。我们要充分利用人民群众解决社会矛盾，应当弘扬新时代的“枫桥经验”，争取做到小事不出家门，大事不出村庄。与此同时，充分发挥基层人民调解工作在信访分流中的作用。随着在实践中发现问题，在发展中解决问题，民事纠纷多元化解机制一定会在司法实践中取得长足的进步。

参考文献：

[1]罗显斌，任文启.新时代人民调解创新发展的思考[J].中国司法，2018（12）：45-51.

[2]彭蕊.消除贫富差距共迎美好时代[J].科学与技术，2019（15）：110-111.

[3]曹帅.新时代基层人民调解工作存在的问题与对策研究[J].法制与经济，2019（08）：172-173.

[4]侯元贞.“行政化”人民调解的实践样态——正式权力的非正式运作[J].文史博览（理论），2016（08）：67-69.

[5]范明志.规范化：基层人民调解工作的发展趋勢[J].人民论坛，2019（02）：76-77.