浅谈检察机关提起环境公益诉讼

【摘 要】 检察机关作为起诉主体提起环境公益诉讼经历了十几年的发展，在保护我国环境资源保护方面取得了很大的成就。但是，检察机关作为司法机关在提起环境公益诉讼方面依然存在一些问题，需要不断的改进，进一步完善。

【关键词】 环境公益诉讼 检察机关 不足之处 改进措施

一、检察机关提起环境公益诉讼的历程

检察机关提起环境公益诉讼案件不是伴随着我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》等法律自始就有的法律规定，而是随着我国社会实践的不断发展，为解决实践中环境遭受破坏而无人请求保护、恢复问题，不断完善法治的结果。2008年广州市珠海区人民检察院诉广州新中兴洗水厂损害赔偿案[1]，2009年无锡市锡山区人民检察院诉李华荣、刘士密等5人盗伐林木损害环境补偿案[2]。虽然两个案件检察院没有没有立法机关的授权，但是有的学者[3]认为这是检察机关作为环境公益人的开始。2012年修订的《民事诉讼法》中明确规定法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼。检察机关作为司法机关，被赋予了提起环境公益诉讼的职能。2015年全国人大常委会授权最高检在13个省市开展检察院开展公益诉讼试点。随后，最高检制定了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，允许试点区的检察院可以公益诉讼人的身份提起环境公益诉讼。检察机关提起环境公益诉讼取得了法律的明确授权。2017年《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的修改赋予了全国检察机关提起环境公益诉讼的职能。2018年《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定检察机关可以针对环境犯罪提起形式附带民事的公益诉讼。

二、检察机关提起环境公益诉讼成就

检察机关由人大选举，对人大负责，是我国宪法规定的法律监督主体。其作为环境公益诉讼的主体首先由宪法的明确依据，其次，检察机关能够弥补行政机关权力方面的不足，相对于社会组织也更符合《中华人民共和国环境保护法》规定的严苛原告适格的条件。最后实践表明检察机关提起环境行政公益诉讼无论是案件数量还是胜诉率都远远超过环境民事公益诉讼。

经过十多年的探索，我国检察机关提起环境公益诉讼取得了一些成就：一是，案件数量不断增长。据统计2015年7月-年底，检察机关提起环境公益诉讼的案件为5起，2016年检察机关提起环境公益诉讼案件的数量不断增多，四个季度的案件数分别为7件、17件、9件、56件，呈现出不断增长的趋势。据最高院统计2017年上半年检察机关提起环境诉讼案件達到了639件。在试点阶段，检察机关提起环境行政公益诉讼的案件的胜率为100%。2018年全国法院受理检察机关提起的环境行政公益诉讼案件376件，此外，检察机关提出环境行政公益诉讼诉前程序53521次，行政机关的整改率为97%，受理的环境民事公益诉讼113件到2019年2月未曾有一场败诉。二是受案范围不断扩大。2012年公益诉讼案件主要在民事公益诉讼。2014年修订的《行政诉讼法》也没有规定行政公益诉讼，2015年检察机关试点提起公益诉讼中出现行政公益诉讼，随着2017年《行政诉讼法》的修改，明确规定了行政公益诉讼，形成了环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼并行的制度。2018年《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定检察机关可以针对环境犯罪提起刑事附带民事的公益诉讼。

三、检察机关提起环境公益诉讼存在的问题

虽然检察机关提起环境公益诉讼存在着优势，在实践中也取得了越来越多的成绩，但是，也存在一定的不足之处：

1、一定程度上损害了社会组织监督的权利。2012年修订的《民事诉讼法》和2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》都增加了环境公益诉讼的法律规定。虽然2014年修订的《行政诉讼法》没有涉及行政公益诉讼的内容，但是随后检察机关于2015年提起的公益诉讼试点中增加了行政公益诉讼，并于2017年正式载入修订的《行政诉讼法》。可以发现立法者没有授权社会组织进行行政监督的权利，而且由于《环境保护法》及相关的司法解释对社会组织作为环境公益诉讼的适格原告作了严格的限制，一定程度上限制了社会组织发展的积极性，使得一些地方社会组织少之又少，甚至没有。虽然社会组织进行行政监督的效果可能不如检察机关进行行政监督的效果好，但是检察机关独自承担行政公益诉讼职能，损害了具有社会监督职责的社会组织的监督权。

2、专业方面有所制约。检察公益诉讼作为十八大以来重点加强的一个新领域，业务涉及面广，专业性强。[4]众所周知，我国的检察机关是司法机关，主要职能一直是刑事案件的侦查和对公诉案件提起诉讼，对国家公权力进行监督。公益诉讼职能的增加将对检察机关工作人员其他专业知识方面提出了更高的要求。比如2019年8月张军检察长考察安徽铜陵某公司生产过程中形成的磷石膏矿堆威胁长江水道的案件时，当地领导和公司领导就用专业知识为检察人员讲述了矿堆的形成原因、如何转移、如何从根本上除掉污染源，还介绍了利用高科技手段将尾矿变废为宝，将资源利用发挥到最大化。对此，张军检察长感叹道，如果检察人员不具备相应的专业知识，提出的检察建议作用也不大，即使提起诉讼也解决不了实际问题。实践中由于检察人员缺乏相应的专业知识，在环境公益诉讼中的调查、取证、提行政执法建议等方面遇到了很多困难。

3、检察机关缺乏积极主动性。司法实践中，刑事附带民事诉讼案件主要集中在环境资源保护与食药安全领域，在2018年初至10月份，此类案件占所有公益诉讼案件的比重为75.21%。说明检察机关在这些公益诉讼案件中主要是以“搭便车”的方式行使公益诉讼权利。据数据显示，2019年生态环境部就为最高人民检察院提供了113个问题和线索。这一方面说明司法机关和行政机关相互配合共同解决环境资源保护问题，另一方面也反映出检察机关在发现环境公益诉讼案件中缺乏一定的积极主动性。

四、检察机关提起环境公益诉讼的改进建议

1、肯定社会监督的作用，鼓励适格的社会组织提起环境公益诉讼。从前面的论述中可以看出，我国环境公益诉讼的主体主要是检察机关，而适格的社会组织提起的环境公益诉讼非常少。我国现行《环境保护法》明确规定社会组织可以作为环境公益诉讼的主体提起环境公益诉讼。因此作为司法机关的检察机关应该保持其谦抑性，尊重其他社会主体的优先起诉顺位，在有社会组织提起环境公益诉讼的时候，检察机关应该鼓励、支持这种行为。从国外的法律实践来看，在美国任何人都有权对破坏环境和不履行环境保护职能的政府提起环境公益诉讼。在德国多部法律都规定了公民和社会组织可以提起环境公益诉讼，以此提高民众的环境保护参与意识。十八大以来，习近平总书记也多次提倡保护生态环境，为实现“建设生态文明、建设美丽中国的战略任务，给子孙留下天蓝、地绿、水净的美好家园”，我们应该借鉴外国的有益经验，让与环境损害密切相关的社会组织、民众参与到生态环境保护的队伍中来。这样一是可以减少检察机关提起环境公益诉讼的成本，二是可以形成自上而下，非常全面的保护生态环境的体系。

2、加强检察机关队伍建设，提高检察人员专业能力。检察机关

在提起环境公益诉讼过程中需要具备环境方面的知识、专业的技术设备去调查、判断环境是否遭受损害等问题。由于我国的检察机关是国家司法机关，所以很多检察人员不具备环境方面的相关知识，检察机关也很少配备相应的专业器材。这就使检察机关在提起环境公益诉讼证据收集、提起行政建议遇到一些困难。虽然，最高人民检察院已经举办了13期专题培训班，并要求地方检察机关通过邀请相关专家授课、组织一些课程学习，培养一些具备专业知识方面的检查人员。但是，我认为这些不足以应对检察机关现阶段专业人员匮乏的局面。检察机关应该积极通过其他途径组建具有专业知识的队伍。比如检察机关与一些专业的部门或鉴定机构建立联合实验室。2019年5月浙江省检察机关和生态环境部门建立了公益诉讼（环境损害）司法鉴定联合实验室，在全國范围内开创了先例。随后，江苏省检察院与江苏省环境科学研究院、江苏省环境检测中心也组建了同样的联合实验室。同时，检察机关应该加大对具有环境专业知识、环境设备技术等方面人才的引进，也可以同具有相应专业知识的高校教师、专家、学者、环保部门的人员建立多种的人才交流途径。

3、检察机关积极探索各种途径寻找案源。检察机关通过“搭便车”方式和其他部门移送案件线索的方式是消极履行环境公益诉讼职能的表现。检察机关应该探索多种途径寻找破坏生态环境的案件，切实履行自身职能。首先检察机关可以通过自身现有的优势去发现案源例如利用侦查部门、公诉部门在工作过程中，通过积累的刑事诉讼经验发现案源。其次通过大数据、新兴媒体资源等报导的环境损害案件，并建立环境损害问题信箱等举报平台结合传统的方式，依靠人民群众的力量，发现可以行使环境公益诉讼职能的案件。

【注 释】

[1] 中国网.http：//www.china.com.cn/law/txt/2008-12/27/content_17018747.htm.2020年5月3号访问。

[2] 中国法院网.https：//www.chinacourt.org/article/detail/2009/06/id/362647.shtml.2020年5月3号访问。

[3] 丁国锋. 中国法院网.https：//www.chinacourt.org/article/detail/2009/06/id/362647.shtml.2020年5月3号访问。

[4] 李俊.《检察机关在环境公益诉讼中法律监督权的完善--以诉前阶段为视角》，[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2020，42（1）：99

【参考文献】

[1] 高琪.《检察机关提起环境公益诉讼：历程与评价》.[J].南京工业大学学报（社会科学版），2020，19（1）：47-58.

[2] 曹德旺.《检察院提起公益诉讼面临的困境与推进方向》.[J].法学评论，2020，2019（1）：119-125.

[3] 李俊.《检察机关在环境公益诉讼中法律监督权的完善--以诉前阶段为视角》，[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2020，42（1）：97-103.

[4] 赵雨宁.《论检察机关提起环境公益诉讼》.[J].法制博览，2019（34）：59-60.

作者简介：范子浩（1989年10月14），性别：男，民族：汉族，籍贯：河南省商丘市，学历：研究生在读 。研究方向：民法。单位：华北理工大学。