惠州推进飞地经济发展的设想和建议

黎紫涵 梁育民

一、惠州打造香港“飞地”的重要意义

2019年6月以来，香港一些激进势力借和平集会之名行暴力乱港之实，危及香港市民的生命财产安全，导致香港金融、贸易和物流、旅游、服务业全线遭受重创。极端的暴力行为暴露出香港尖锐的、深层次的社会矛盾。香港已经被高昂的房地产价格“绑架”，在香港，房屋是民众最关注的民生议题——普通市民面临着极大的生活压力，尤其表现为住房压力。房地产由少数财团垄断，楼价与房租居高不下，底层民众连同中等收入人群的房价负担极重。随之上升的企业运营成本也制约着产业的多元发展。

近年来，香港房屋严重短缺已成为政商界的共识。香港特区政府采取多种手段抑制房产投机、增加土地供应，包括填海造地、改建公营房屋、修改住宅预售制度、征收空置税等，但土地供应不足导致的问题仍然明显。据《中国统计年鉴》，2013年以来香港土地用途划分基本不变，近80%的土地为农林用地且不能开发，只有20%的土地用作居住、商业建设与公共设施建设，土地开发已经饱和，扩展香港的生存空间是当务之急。港区全国人大代表郑耀棠曾提议在大湾区一小时生活圈内，“借地”兴建香港新区以容纳60万港人居住。

对比深圳、东莞、中山、珠海四个比较靠近香港的其他珠三角城市，惠州最大的优势就是土地开发强度低、城镇化程度不高。国际土地开发强度的警戒线一般为30%，目前深圳、东莞、均已超过警戒线，中山、珠海接近警戒线，而惠州则在10%左右，未来其土地可利用空间相当大。此外，惠州距香港陆路131公里、水路47海里，来往香港较为便利。区位优势与可利用资源优势使惠州成为香港飞地的最好选择。惠州、中山、珠海三个城市基本面情况如表1所示：

表1 三个近港城市的基本面比较

在惠州打造香港飞地对于粤港两地协同发展具有重要意义。惠州在土地资源、产业发展方面有优势，然而服务业落后又缺乏人才，香港则在服务业（包括金融业）与人才培育方面有优势，然而却严重缺乏土地。如果能在惠州划出一片土地给香港使用，利用飞地模式打通资源流动渠道，推进两地优势互补、互相取长补短，既可缓解香港土地紧张问题，又可带动惠州经济社会发展，形成1+1＞2的良好局面。

飞地经济已不鲜见，但在惠州打造香港飞地意味着两个不同社会制度下的行政区域之间的密切合作，将面临经济制度、社会治理等各方面的挑战。但如果此举能获批、顺利推行并取得成功，将为促进粤港两地协同发展提供新的合作范式，为建设国际一流湾区、世界级城市群带来新方法和新机遇。

二、飞地治理模式探讨

近年来我国在地方经济发展过程中，创新性地赋予飞地以中国特色的含义：一块土地的所有权属于一个城市，而使用权属于另一个城市。由此可知，飞地经济意为在不隶属的行政区域中进行跨区域的经济开发。飞地经济模式可在不改变行政体制框架的情况下，实现经济要素向优势区位转移，成为打破行政壁垒、实现跨界合作、优化区域空间结构、增强区域竞争力的重要手段。2017年8月，国家发改委等八部门发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，鼓励各地进行改革创新与先行探索。

总体来看，我国飞地经济的实施主要以两地合作建设产业转移园、实现产业梯度转移为目的，但各地因地制宜采取不同的治理模式。从主导对象来看，可分为飞出地管理、飞入地管理、两地共管三种模式。飞出地管理是目前飞地经济的主流模式，飞出地依从上级政府指导，全面管理飞地事务。飞入地管理是飞入地根据行政委托主导飞地的管理工作，可提高飞地管理的质量和效率。两地共管则是双方政府组成联席会议，协商讨论飞地规划、利益分配、风险共担等问题并共同做出决策。

2011年开始创办的深汕合作区是飞地经济制度创新的集成，首次将目标定位为不同于一般产业转移园的现代产业新城，并不断调整进行制度创新，打造了飞地经济的升级版。当年初建时，合作区采取深汕两地共同管理、共享收益的方法进行运作。但经过几年的探索，发现齐抓共管的方式成效不足，还存在权责不明、行政分割等问题。因此广东省委省政府在2017年提出，由原有的深圳、汕尾共同管理转变为深圳全面主导、汕尾积极配合，深汕合作区实际成为深圳第11区，能够享受全方位的政策和资源支持，进行顶层设计、资源配置、规划建设、管理运营等并且获得成功。飞地经济能否成功实施，关键在于飞地能否突破行政束缚而实现互利共赢，两地经济社会实现共同建设与发展。为此，两地应在发展目标、收益分割、风险共担、产业兼容、资源合作、治理模式等方面进行整体性的制度安排。

在惠州建设香港飞地和以往的飞地不同，其首要目标在于提供公屋建设用地、开展创新创业活动，而非单纯进行产业转移，故飞地建设不能只注重于产业园区开发，而应重视整个城区的整体发展。为此，可参考深汕合作区规划产业新城的做法，在惠州建设一座宜居宜业的、从而能够吸引大批港人的飞地型小镇。惠州与香港要突破以往停留在产业转移的跨区域合作模式，而是以产城融合的方式构建一座可容纳50万-60万人居住的“智慧型飞地”。惠州具备广阔的土地资源和智能制造产业基础，香港拥有充足资本和成熟的服务业体系，两者优势互补，共同构建以智能制造产业为动力的飞地城镇。对于生活在其中的港人来说，既解决了公屋不足的难题，又提供了充足的就业机会。以产城融合方式构建智慧型飞地，将描绘出城市智慧进步、产业兴旺发达、民众安居乐业的美好蓝图。在惠州建设香港飞地涉及两种不同的社会制度，尤其需要选择一种合适的治理方式，使之能够充分兼顾各方利益，避免治理成本过大，实现两地共赢互利。惠港两地需要充分考虑资源投入、利益分配、风险成本等方面的权衡。如要采用两地共管、相互监督的治理方式可限制某一方采取机会主义行为，在一定程度上规避风险。但由于内地和香港在行政架构、司法体系、经济制度、财税政策、文化与价值观等方面存在差异，这些差异的存在将极大可能地导致冲突，产生极大的额外成本。此外在两地共管的情况下，由于合作涉及社会经济发展方方面面，容易产生权责不明、难以监管等问题，甚至可能陷入两地共管、而两地都不管的博弈困境。而深汕合作区的做法为飞地经济合作提供了新路径，对于惠州打造香港飞地具有一定的参考意义。深汕合作区定位为飞地型产业新城，将原先的两地共管改为深圳全权管理，从根本上解决了行政分割、权责不清及法制等方面的障碍。

飞地管理困难的根本原因，在于飞地政府未能根据经济社会发展的需要及时调整自身的职能定位。对于惠州兴建香港飞地来说：

如果采取飞出地管理模式，即香港拥有飞地辖区的管辖权，那么飞地与其外围区域将面临行政壁垒和制度壁垒，可能让飞地成为往来困难的孤岛，不利于资源流动，影响产城融合的顺利开展。如果采用飞入地管理模式，即香港以行政委托的方式将管辖权交由惠州政府或者由广东省政府直接管辖，那么在制度上飞地和外围地区将没有差别，将极大程度上推进资源流动与人员往来。但行政司法体系、文化与价值观的差异，很可能导致在飞地居住的港人不适应内地的社会环境。在此情况下，充足的公屋资源和就业机会的优势需要凸显出来，以此为吸引力鼓励一部分港人先行入惠参与飞地的建设与发展。飞地辖区将可作为港人感受中国特色社会主义制度优越性的“先行体验区”。在不断适应环境、不断改变环境的过程中，香港和惠州可通过飞地模式达成更加紧密的联系和更加稳定之合作。

综上所述，笔者认为在惠州建设的香港飞地不宜采用两地共管的治理模式，应当考虑采用单边主导模式，在单边主导模式中又可选择由内地政府承担飞地主要的行政与经济管理职能。

三、惠州打造智慧型城市的现有条件

惠州毗邻广州，和深圳接壤，是珠三角连接粤东乃至闽赣的门户。目前，惠州正利用现有交通、科技、产业等方面优势，驱动整个城市转型升级，包括加快潼湖生态智慧区、仲恺高新区和环大亚湾新区建设，拟建成世界级云计算智能终端产业集聚区、国家智慧城市和高新技术成果转化基地。

建设智慧型城市要求经济发展与城市环境并重，运用先进科技实现智能管理与城市建设的结合。惠州正在开展国家智慧城市试点工作，着眼于城市规划与发展，注重生态建设，依托科技进步使之成为舒适之城、未来之都。惠州在经济条件、产业发展、基础设施和技术条件方面都具有一定优势。

（一）经济条件

2019年上半年，惠州市实现地区生产总值2089.2亿元，先进制造业和高技术制造业增加值占规模以上工业增加值比重分别达68.3%和43%，现代服务业增加值占服务业增加值的比重达到55%。同期完成固定资产投资976.6亿元，其中工业投资、房地产开发和基础设施分别增长12.4%、18.8%和29.1%。可以看出，惠州经济实力不断加强，服务业水平不断提高，投资动力较快增长，正处于城市建设的快速发展阶段，可为智慧型城市建设提供较大空间与较强动力。

（二）产业发展概况

惠州以先进制造业、现代服务业为经济发展主要增长点，正奋力提高核心制造业竞争力，提升现代服务业水平。在制造业发展方面，近年来惠州着力发展“2+1”产业集群，全力打造世界级绿色石化产业基地和万亿级电子信息产业集群，培育壮大生命健康新支柱产业。截至2018年底，惠州共拥有电子工业企业456家，石化工业企业174家，2018年电子工业总产值达3240.8亿元，石化工业总产值达1724.8亿元；在产业规划方面，惠州培育物联网、云计算、LED、生物医药等成为优势产业，2015-2017年累计实施智能制造的应用项目100个。此外惠州正逐渐改变生产性服务业短缺态势，在科技研发、工业设计、外贸综合服务平台、金融商务、现代物流等方面加大投入。

（三）城市规划现状

惠州拟建设多个市中心，以“多核”驱动实现城市高速发展。多中心联动分担了各种不同的城市功能，在扩大城市中心半径的同时可有效缓解单一中心所带来的人口负荷与交通压力。在“多核”驱动下，惠州具备发展智慧型城市的基础，未来可依托智慧城市管理平台实现生产作业、公共服务和居民生活的智能互动。惠州城市新中心规划情况如表2所示。

表2 惠州城市“新中心”规划表

（四）技术条件

惠州在2013年正式成为我国智慧城市建设试点城市，目前已进入全面建设阶段。近年来惠州在智慧政务，智慧公共安全，教育云，医疗云等方面取得了一定的成绩，目前惠州已经初步具备智慧城市雏形。潼湖生态智慧区更是集聚高新技术企业以及智能制造与智慧服务项目。在制造业方面，惠州加快新一代电子信息信息技术与制造业深度结合，实施智能制造。在现代服务业上，惠州积极与信息技术与互联网合作开发智慧产业项目，推动各系统各平台互联互通，形成高效便捷、全面覆盖的智慧应用服务体系。在战略性新兴产业方面，惠州重点推动移动互联网，云计算，大数据，物联网等发展，积极发展智能机器人，3D打印，可穿戴设备等项目。

目前惠州已牵手华为、思科、IBM、阿里体育、TCL、联通、电信、慧聪网等一批信息技术与互联网巨头，在智慧城市建设中的政务、交通、安全、能源、建筑、生态科技等各个方面上开展合作。政府与企业合作的大型智慧产业项目落地助推惠州智慧产业发展，随着5G时代来临与信息技术更新，惠州建设智慧城市的技术条件将更加成熟。惠州智慧城市主要合作项目如表3。

表3 惠州智慧城市主要合作项目表

四、以智慧型飞地打造珠江东岸新增长极

粤港澳大湾区内人员交往频密、物流贸易繁多，惠州与香港渊源深厚，旅港惠州乡亲有100多万人，两地来往人流频繁，惠州与香港的经贸合作快速增长。2018年末，惠州全市工商登记外商企业实有7945家。其中，香港企业5609家。目前，惠州平均每天签订约5宗港资项目，平均每天新增2家港资企业，平均每天实际利用港商投资1200万元。惠州利用好空间和距离优势，以智慧型飞地为载体承接港人流入，以创新、舒适、生态为亮点，未来将吸引更多人流、物流、资金和信息流，打通要素集聚、产业集聚通道。

因此我们建议，从粤港澳大湾区规划的高起点出发，在惠州市的稔平半岛划出合适地块给香港企业入驻、香港居民入住。惠州打造香港飞地、成就珠江东岸新增长极需要从高质量做起，在市场环境、产业运营、贸易互通、人才引入、科技创新等方面做好可持续发展规划。

（一）建设智慧型产业运营中心

智慧型产业运营中心有两个含义：一是主要对智慧型产业进行运营，二是该运营中心本身也是智慧型的。

首先，要打造珠江东岸新增长极，必须从附加值较高的产业链做起。在前述“2+1”现代产业体系的基础之上，加强和加快对于智慧产业的培育和发展，为整个智慧型城市的建设提供强大的产业支撑，包括大数据和云计算、智能制造和机器人、物联网等方面苦下功夫。

其次，为促进高端产业的发展，须建设产业研发创新和运营中心，把科技研发与商业运营高效结合，提升整个产业链条的统筹与管理能力；同时培育生产性服务业为代表的现代服务业，提升产业配套服务的完备度，进而提升产业链条的竞争力。可用政府牵头、企业入驻的形式来建设这一产业运营中心，在建设过程中也充分利用物联网等先进技术，将运营中心自身也建设成智能化的管理和服务体系。具体一点说，可用优惠条件吸引香港、深圳的创新型中小企业，来惠州设立总部基地或者产业运营总部。鼓励香港、深圳及广州的先进科技成果来惠州转化与开发，促进稔平半岛乃至整个惠州智慧产业的长足发展。

（二）以优良环境吸引优秀人才

惠州要成功打造香港飞地，应设法吸引大批优秀人才。优秀人才对安居城市的选择，往往看重城市发展、人才政策、生活环境和教育服务等因素。因此惠州要依托天然的海滨资源与逐渐完备的智慧型城市，为香港飞地提供一流的生态与生活环境，充分发挥宜居宜业优势。

香港的制度、社会环境与内地有很大差异，惠州可加强体制改革与鼓励政策，进一步开发人才红利，鼓励更多的港澳青年来惠州尤其到稔平半岛创新创业。在生态环境、公共服务及金融制度等方面与香港接轨。让惠州成为令人向往的城市，吸引更多国内外（尤其港澳）人才到惠州发展。

同时，惠州可尝试与香港合作办学，引入香港高等院校开设惠州校区或在惠州设立研究所，加强本土和香港教育模式的融合度，培育更多高端人才。此外，中小学教育也不容忽视，惠州可引进香港运营管理机制，举办招收大量香港学生的小学中学。一方面以优质的后代教育吸引并留住港澳青年人才，增强惠州人才黏性，另一方面培育更多高端人才，服务于惠州与香港的长远发展。

（三）营造市场化运作的环境及政策

惠州打造香港飞地，关键要深化体制和机制改革，持续深化“放管服”改革，构建良好的营商环境与政务环境。要坚持市场化运作，在对外开放、国际化水平等方面迈出较大步伐。同时要制订和实施一系列惠及港澳企业的政策，用国家级的牌子向国家要政策，解决土地规范问题，关注土地资源的长期开发和利用。还要全面推广市场准入负面清单制度，吸引更多港澳企业牵头参与惠州发展。

（四）创建引领性的科技园区

要充分利用天时地利人和优势，在稔平半岛加快建设具有引领性的科技园区，打造成为粤港澳大湾区的一个高科技产业中心。具体方法可借鉴东莞市松山湖产业园区、苏州吴中太湖新城的建设。松山湖凭借区位优势、产业配套、大量的工业用地、优惠政策及优质的自然生态环境，吸引着包括华为在内的众多高科技产业进驻，组成一个产业生态圈。太湖新城以生态优先、以智慧建城，形成以机器人为代表的新兴科技产业和以大数据、智慧城市为代表的现代服务产业布局。这两者都以临水优势积极挖掘智慧与生态结合之优势，而稔平半岛可依托湾区海滨生态，两大科学装置夯实的高科技基础与大量未开发资源吸引高科技企业加盟。对于科技园区内的企业，在税收支持、土地政策、创新奖励等方面尽可能提供最优条件。

（五）突出自由港、自贸区政策的作用

作为国际知名的自由贸易港，香港特别行政区在国际贸易、国际金融方面拥有独特资源。而据深圳前海自贸区政策，可将1／3土地出让给港企，同时为港澳企业提供宽松的准入条件。因此，惠州可借鉴其经验，尝试将稔平半岛近港地区（如平海镇）开辟成香港飞地，或如本文开头所述称为“港惠深化合作试验区”。比起零地价，港澳企业更加重视发展环境，更在乎未来的收益。因此惠州除了以土地资源吸引港澳企业，还需提供便捷实惠的区域性商贸政策，并在产业规划、科技研发创新、政府服务水平、城市管理等方面与香港企业的需求接轨。而且利用香港的自由港优势打通国际商贸渠道，联合广深港澳大型企业和资本推进惠港合作，助力产业创新发展，充分发挥港澳在惠州（稔平半岛）香港飞地发展中的作用。