社会组织参与省级开放教育评估的可行性研究——以福建省为例

李桓促

（福建广播电视大学，福建福州，350013）

一、引言

肇始于1999年的开放教育，实行国家—省—市—县（区）系统办学，是国家实施现代远程教育工程、执行21世纪教育振兴行动计划的重要举措，因其实行完全学分制和线上线下混合教学的独特学习模式，备受高考落榜人员的青睐。有别于传统高等教育的另一种选择，开放教育为没有机会接受高等教育的人，提供了接受高等教育的机会，这既是我国高等教育发展的“外溢红利”，也是开放教育办学的初心使命。在过去的二十几年中，开放教育办学跌宕起伏，目前正因其学位名声不佳的形象颇受争议，没有得到善用，有时甚至被边缘化。福建分部（福建开放大学，筹建），作为国家开放大学分部，实行省—市—县（区）系统办学，是首批开放教育试点单位之一，截至2019年春，累计培养了开放教育专科毕业生168， 842人，开放教育本科毕业生79， 686人，为全省高等教育普及作出了重大贡献。贡献之余，如何提高教学质量、改善学位名声亦是当前福建开放大学筹建过程中要重点解决的问题，毕竟高等教育市场（领域）经营的是信任。文章拟在总结国内外相关研究基础上，采用个案研究法，剖析福建分部开展开放教育评估的不足之处，并寻求利用社会组织独有特性来弥补当前评估中存在的缺陷。

二、研究借鉴与本文视角

随着信息技术的不断革新，开放教育概念在国内外有着不同的解读，很多新术语被用于描述与开放教育相同或类似的办学活动。[1]本文开放教育概念有别于国内函授、脱产学习，也有别于国外e-learing、distance-education、virtualeducation等概念，指的是1999年经教育部批准的“人才培养模式改革与开放教育试点”项目，其本身为业余线上线下混合教学的学历教育。

国内研究方面：开放教育除了具备开放性特点之外，还具有以学生为中心、多种媒体教材兼备的特点，是转变教育理念、落实质量管理的当务之急。构建“前馈-反馈”闭环控制系统，真正落实“宽进严出”，有利于提升教学质量。在质量保证五个要素（学习资源、学习过程、学习服务、教学管理、系统运作）总结基础上，建立质量监控体系对于开放教育健康发展有着重要的意义。开放教育试点项目可以参照ISO9001质量保证标准建立质量管理体系，质量保证体系应由检测、分析评价、预警、反馈、自我调节五大系统组成。然而，开放性和质量管理是开放教育发展始终存在的矛盾，学生学习能力不足、远程学习监管不到位、教学资源更新滞后等因素是影响教学质量的重要因素。质量标准体系与教学评估有机结合， 做好适需、人本服务、弘扬共享理念等，对于改善教学质量有着重要的作用。2007年试点结束后，开放教育评估由内外监督转向内部监控，采用发布教学质量因子方式（2009年开始发布），虽然能起到一定作用，但仍需进一步探索实践。新时代，随着教育部“网教18条”的出台，如何进一步提升开放教育办学质量、重振办学声誉，已然成为各级办学领导的共识。擦亮国家开放大学牌子，办一所受人尊敬的大学，已被正式提上议事日程。

国外经验：美国宾夕法尼亚大学阿德南·卡尤姆教授和德国奥西茨基大学奥拉夫·扎瓦里奇·里克特教授，于2015年启动了一项世界范围内的远程开放教育研究，研究成果具有广泛的代表意义，本文拟借鉴英国、美国、德国三个国家的有关研究。在多数发达国家，远程开放教育已得到认可，许多国家对远程开放教育的学历（学位）证书不加区别，与全日制教育学历（学位）没有太大的区别。英国开放大学作为英国高等教育的重要组成部分，实行系统办学，其教学质量和标准接受英国质量保障署的监督。作为独立于政府和高等教育机构的公益部门，质量保障署负责全国高等教育教学质量监控与评审，并于1999年针对远程开放教育专门发布了指南草案，对远程学习项目质量保障提出了建议，其评审专家均由校外同行专家（包括学生）担任。[2]较之于英国开放大学，美国远程开放教育经历由公立四年制大学到多元化（公立大学、社区学院，私营机构等）办学的变化，未实行系统办学，其远程开放教育课程设置标准不低于面授课程标准，因发展初期没有全国性官方或民间组织来监控、评价教学质量，目前教学质量主要由西部洲际高等教育委员会、远程教育培训理事会、质量至上等专业机构进行认证。[3]德国公立远程开放教育机构办学晚于私立机构，远程开放教育市场基本由私立营利机构、哈根远程大学和开设远程教育的普通高校平分，根据德国《高等教育法》，无论私立机构还是公立机构，远程开放教育课程学分均可以和全日制课程学分进行互认互转。由于德国高等教育归各州（16各州）管理，且各州均未对纯远程专业教学作出相关规定，德国目前主要还是沿用1977年西德颁布的《远程教育参与者保护法》作为远程教育教学开展和教学质量监控的有关依据。[4]

综上，国内学者、专家针对开放教育的研究浩如烟海，无论是办学之初倡导教学价值理念变革，还是中期借鉴国际经验完善质量监控评估体系，抑或是当前提倡学习支持服务、实行教学质量因子综合评价的内控制度，基本是沿着不同历史时期广播电视大学（开放大学）的发展轨迹而量身定制的方案，其监督的基本逻辑起点大多局限于办学系统内或者业务主管范围内，而英国、美国和德国的经验则给我们提供了更广阔的研究视角。鉴于此，本文拟在剖析福建分部开放教育评估现状基础上，立足于有关理论视角，拓展个案意义，针对第三方——社会组织参与省级开放教育评估的可行性开展论证。

三、福建分部开放教育评估现状

自参加国家首批“人才培养模式改革与开放教育试点”单位以来，福建分部开放教育教学质量监控与评价，以2007年通过各级业务主管部门评估验收为分水岭，逐渐由早期的双重监督（业务主管部门+办学系统）过渡到单一自控（办学系统），具体发展如表1所示。

2015年之后，随着教学质量因子的不断增加完善，当前福建分部开放教育加强教学质量监控与评价主要通过以下三个手段来实现：

第一，春、秋两季开展教学数据统计。统计主要针对教学组织情况，具体包括：学期开设专业数、学生注册情况、课程教学安排情况、师资配备情况、网络运行情况、学生正式开课时间等内容。

第二，每年一度开展开放教育教学综合检查。开放教育教学综合检查是福建分部开放教育教学质量监控与评价的主要手段，其教学质量检查报告每年都向社会公布。检查过程中，国家开放大学先向福建分部公布教学质量因子（2019年包括招生万人比、课程主教材订购率、学习网课程责任教师配置率、考试及格率、考试违纪率、实考率、超期生比例、学位获取率、第二学期课程注册率、全国网络教育公共基础课统考通过率等13项），福建分部再结合本省实际情况向基层办学单位（学院、分校、学习中心）公布质量因子，并布置年度开放教育教学综合检查工作，具体运作模式如下：

表 1 福建分部开放教育教学质量监控发展沿革

图1 当前福建开放教育教学综合检查基本模型

第三，配合国家开放大学做好毕业生和用人单位满意度调查。综上，2007年之前，因为开放教育处于试点阶段，福建分部开放教育教学接受双重（业务主管部门+办学系统）监督，业务主管部门（教育部、教育厅）会定期组织专家组对试点项目进行评估验收，试点单位也会根据评估标准对照检查，并按照反馈意见及时进行整改，这一时期教学质量监控相对到位，开放教育学历（学位）社会认可度也较高。2007年之后，因福建分部开放教育通过了专家组的评估验收，办学进入了常态化，办学规模迅速扩张，教学质量监控及评价转由办学系统自行组织，监督手段主要参照其他高等学校不断完善，诸如成立教学质量监控委员会、建立教学质量年度报告制度、实行质量因子综合评价等。虽每年一度的开放教育教学综合检查较为全面，但其始终也只是办学系统内的一种自查行为。

四、现有评估分析及社会组织参与的理论逻辑

经上文对福建分部开放教育评估现状的概括总结，我们不难发现，无论是试点阶段还是常态化办学阶段，教学质量监控与评价始终都由业务主管部门或者办学系统组织开展，而主管部门和办学单位某种程度上均属于同一类机构，评估的专家组成员与办学单位成员又大多是相同职业的同仁，独立性相对缺失，监督成效有待进一步研究。

除了独立性相对缺失之外，开放教育的“开放天性”，既是其独有的先天优势，也是其教学质量控制中存在的缺陷。较之于传统全日制普通高校，开放教育实行灵活的学制和线上线下混合的教学模式，让受教育者可以不受空间、地域限制随时参与学习，获得社会青睐的同时，也间接导致了学生学习行为的不可控性，也自然就带来了高辍学率的问题。而没有充分学习行为的学习，学历自然就会变成一种流通的商品。当前，虽然福建分部致力于通过完善教学质量影响因子评价，加强教学质量监控，但大多是系统内的常规检查工作，未能真正有效解决“开放性缺陷”的问题。

无论是面对独立性缺失引发的公立机构职员行为的“内在效应”，还是面对“开放天性”缺陷致使主办单位徒劳无获，社会组织非政府性、非营利性、高回应性等独有特性，是一个很好的补充。

较之于系统办学单位，社会组织因其非利益相关单位，且独立于政府（业务主管部门）与具体办学单位，往往具有更强的独立性。利益相关者理论告诉我们：每个利益相关者都希望组织在决策时（政策制定、战略决策等）能给他们提供优先考虑，因而组织往往不得不根据利益相关者的依赖程度作出权衡，优先考虑某类利益相关问题。由于开放教育实行完全学分制，各级办学部门在接受财政拨款的同时，可以对一部分盈余进行分配，这就直接成为了利益相关主体，在组织实施教学质量监督与评价过程中难免会掺杂一些个人或组织的诉求。而社会组织作为民间自治组织，既非利益相关主体，也不接受业务主管部门领导，在参与开放教育评估能保持完整的独立性。

在保持独立性之余，如何克服开放教育的“开放性缺陷”，社会组织也有其可取之处。根据弗鲁姆期望理论：人们在预期某种行为将有助于实现自身某个目标时，才会被激励起来去采取行动，其基本理论公式为:M=∑V×E，M（motivation）为激发的力量，V（valence）为目标效价，E（expectance）为期望值。[5]期望值指学习者对自己的学习行为能否达到目标的把握程度，即实现目标的可能性。效价是指完成学习对于满足个人需要的价值，比如职位晋升、知识增长等。公式表明，效价和期望值在某种程度上均与激发的力量成正比。想要激发学生学习的力量，则必须考虑如何提高学生学习的期望和目标效价，具体理论模型如图2所示。就当前而言，增进回应性能够在一定程度上弥补学生学习行为不充分的缺陷。在开展开放教育学生学习支持服务过程中，由于主办单位为公立机构（管理角色），普遍缺乏回应性，其决策行为往往存在“时滞”或者“失灵”的问题。社会组织因其客观中立的角色，在实际中可以大范围、零距离接触学习者，能够有效打通学习服务“最后一公里”，及时掌握学生学习行为不足的主原因，并在评估中反馈给办学单位或者主管部门，进而增进有关单位的回应性，克服开放教育“开放性缺陷”。

图2 期望理论模型中变量与行为主体之间的关系

五、启示及对策建议

通过上文分析，面对当前开放教育评估存在的不足，社会组织的参与在理论上具有其可行性。囿于国别体制差异，以及我国开放教育庞大办学系统的实际，适当借鉴英国、德国和美国的经验，由国开或教育主管部门统一制定标准，各分部或教育主管部门委托社会组织实施评价是现实考量下的优选方案。诚然，要想改变学位名声不佳的形象非一日之功，不可一蹴而就，英国开放大学也经过几十年的努力才赢得了现在的好名声，立足当下，充分运用第三方力量来弥补不足，久久为功，方有实效。

（一）评估权力适当让渡，积极引入社会组织参与评估

英国的经验告诉我们，独立于政府部门和办学机构的第三方教学质量保障机构，在参与教学质量监控与评价中有着独特的作用，保持其独立性是开展完整评价的根本。根据《中国社会组织报告（2019）》，截至2018年底，全国共有社会组织81.6万个，各省社会组织发展充分，已从高速增长阶段迈入高质量发展阶段。[6]因此，为解决当前开放教育办学系统教学质量监控与评价独立性缺失的问题，各分部可以参照2018年教育部发布的《普通高等学校本科专业教学质量国家标准》，制定本省开放教育教学质量监控与评估标准，教育主管部门制定参与评价的社会组织的基本资质条件，再委托社会组织管理局或者行业协会，寻找优质的、独立于教育主管部门和办学单位的社会组织来参与本省开放教育教学评估。如此，办学单位和业务主管部门制定相关标准，让渡评估权力，社会组织具体组织实施评估，三方互相制衡，既可弥补独立性缺失的不足，也可间接提升有关单位的行政效率。

（二）完善政策法规，营造良好评估环境

目前，国家尚未针对开放教育出台专门的法规，仅有的是《高等教育法》里面提到“国家支持采用广播、电视、函授及其它远程教育方式实施高等教育”。如此一来，社会组织在参与开放教育评估的过程中，就会出现无规可依的尴尬境地。此外，开放教育庞大的办学体系在教学设计上，很难精准适切不同区域社会和经济发展的实际需要，政策法规亦是如此。[7]为此，各省可根据国家开办开放教育的有关政策，结合本省实际，参考借鉴德国制定的《远程教育参与者保护法》和土耳其制定的《高等教育组织的远程教育程序和原则》，专门出台与开放教育教学质量监控相关或者更全的地方性法规，用以监督开放教育办学。毕竟开放教育办学单位对学生的约束力和社会公信力都远不如本省的全日制高等教育办学单位。如若能从省级政府层面推动完善政策法规，不仅能提升公立开放教育办学机构的社会地位，还能有效解决开放教育基层办学人员角色错位的问题，因为他们往往因为各种原因而迷失于“管与放”的监督难题。

（三）搭建“社会组织—学生”互动平台，完善评估链条

目前，国内各省分部基本设有官方微信、微博，有的还专门设立学生支持服务中心或者学生远程（电话）服务热线，有些分部还没有。但由于学生高度分散，以及受职业性质影响，有些分部做学生服务工作只是流于形式。学习服务的缺失（互动不足），不仅影响了学生学习行为，还间接导致了办学单位决策信息不全，进而影响决策判断。诚如美国Edward Anderson教授所言：看待学生保持的最佳观测点是学生学习的动力，大多数学生辍学是因为他们学习动力的减弱。[8]因此，如何有效及时了解掌握学生动态，激发学生学习动力有着重要的意义。各省可以借助现有公共服务平台或者重新开设平台，搭建“社会组织—学生”互动平台，通过第三方服务，及时掌握学生厌学、学生辍学、学历学位认同感低、教学资源更新不及时、考场纪律差、监考不到位等问题，以及及时掌握办学单位贯彻落实办学评估标准程度，以供下次评估参考，进而激发学生的学习动力。

六、结语

随着新媒体技术不断融入开放教育教学实践，开放教育的开放性特征面临更多的挑战，如何在充分运用新媒体技术的同时，更有效激发学生学习动力，值得新时代每位开放教育工作者深入探究。是质量、声誉优先，还是招生数优先，这是追问每位开放教育工作者灵魂的话题。诚如2010年原国家开放大学副校长严冰所说：教育质量是高等教育永恒的话题。新时代的开放教育工作者将秉持更加自信的姿态，致力于重塑开放教育办学形象，认真回答好“培养什么人、怎么培养人、为谁培养人”这一教育的根本性问题。本文跳出传统思维逻辑限制，立足于第三方视角，力求为各省分部开放教育办学单位开展教学质量监控与评价提供一个新的、可行的方向。研究表明，克服传统模式下开放教育评估存在的不足，社会组织参与具有其可行性，理论上是行得通的。当然，完善教学质量监控与评价是一个系统性的工程，需要长期实践探索，仍需有关学者、专家继续探索研究。