土地供应视角下的香港住房问题探析

马杰 于儒海

香港是世界上人口最为稠密的城市之一，住房需求巨大，但土地资源却非常稀缺，人地矛盾尖锐，面临着突出的住房问题。一方面市民居住条件较差，人均住宅面积仅为16平方米，另一方面房价高昂，远远脱离了市民的购买能力，带来了一系列的社会问题。因此香港的住房问题一直是政府和学者长久以来关注的热点问题之一。本文主要从土地供应的视角对香港住房发展问题进行评述，望给予内地住房建设发展一些启示或参考。

一、人均住宅用地及住宅面积处于低位水平

根据美国城市规划咨询机构Demographia发布的《全球房价负担能力调查2018》显示，在全球92座城市中，香港连续第八次成为全球房价最难负担的城市。

截至2018年，香港的现状人均住宅用地仅为10.4平方米，其人均住宅用地水平即使在人口同样稠密的亚洲都市区内也是极低的，内地城市一般为23至38平方米/人。根据团结香港基金会的研究数据，香港的人均住宅面积仅为170平方尺（15.8平方米），比新加坡小100平方尺，比深圳小130平方尺。香港住宅有三种类型，一种是公屋，由特区政府组织兴建、只租不售，租价相对较低，适合中低收入家庭居住，根据特区政府运输及房屋局2017年的房屋统计数字，约29.1%左右的人口居住于公屋。一种是居屋，由特区政府组织兴建、可卖给市民，售价相对较低，密度大、环境品质不佳，但普通消费者能买得起，约15.7%左右的人口居住。三是私人发展商开发的房屋，品质好，适合高收入人群购买。根据香港房屋署统计资料，其中公屋和居屋的建筑面积近半数为30-40平方米左右，大于40平方米的约占18.6%，30平方米以下的约占35%。而新加坡的公屋，其建筑面积多为70至110平米，人均住宅面积达到15至30平方米，居住环境品质远优于香港。此外还存在面积更小的劏房，其是指将住宅分割为更多隔间后租给市民，居住条件更为恶劣。根据香港统计处2016年《主题性住户统计调查第60号报告书》，劏房居住人口为19.9万，占总人口比重为3%，人均居住面积仅5.8平方米。根据新加坡的民意调查（调查：新中港台华人一致认为新加坡人生活最幸福）结果，超过九成的新加坡市民对住宅市场满意，而香港的民意调查却相反，住宅是令香港人最痛的一大事项。

二、住宅用地长期供应不足

导致人均住宅用地及住宅面积处于低位水平的一个主要原因即是住宅用地供应长期不足。在1985至2017年间，特区政府累计出让用地779公顷，年均出让用地约23.6公顷，其中住宅用地556公顷（年均出让约16.8公顷），而同时期香港的人口增加了198万人，对应人均增加的住宅用地供应仅为2.8平方米，远低于10.4平方米的香港现状人均住宅用地水平（夏磊，2018）。

三、住宅用地供应不足的主要原因

1.重视生态保护，大量土地受到保护

根据香港特别行政区政府规划署网上资料，截至2018年，香港陆地面积共计1111平方公里，其中林地草地湿地灌丛占66.0%，水体占2.8%，农业占5.9%（含鱼塘），荒地占0.5%，建成区占24.8%，其中住宅用地占7.0%。对应香港748万人口（2018），建成区人口密度为271人/公顷，人均建设用地为36.8平方米，人均住宅用地10.4平方米。其人均住宅用地水平即使在亚洲都市区也是极低的，内地城市一般为23至38平方米/人。需要特别指出的是，7%占比的住宅用地中还包括了接近一半的土地利用效率低下的乡郊居所用地。

香港土地利用现状

根据1976年的《郊野公园条例》与1996年的《海岸公园及海岸保护区规例》，415平方公里（占比37.4%）以上的郊野公园与特殊地区受到政府保护，无法进行开发。这些禁止开发的土地被打造为郊野公园、长跑步道和自然保护区。香港对生态格局的重视、采取极为严格的发展限制，延续自欧洲部分生态国家所秉承的可持续发展理念，但是其却与人居需求产生了突出矛盾，不一定适合香港的发展诉求。

与之形成鲜明对比的则是新加坡。截至2017年，新加坡陆地面积共计721平方公里。建成区占60%（2013），其中住宅用地占14%，对应新加坡508万人口（2013），人均建设用地为85.2平方米，人均住宅用地19.9平方米，约为香港的两倍。且根据新加坡商业评论网公布的消息，新加坡2030年土地利用规划提出作为生态保护区域的面积仅为9平方公里。

2.填海造陆大幅减少

填海造陆是香港增加建设用地的重要来源。1887年以来，香港填海造陆面积超过69平方公里，占建成区面积的25%，约容纳了香港27%的人口与70%的写字楼（夏磊，2018）。但在2003年，环保人士通过香港法院成功推翻了湾仔填海计划，法官同时指出只有存在“有迫切及凌驾性的当前需要”才能够填海。这一决议直接影响了香港的填海工程，多个基建项目不得不进行重新规划。此后，填海造陆大幅减少，2005至2009年间填海造陆面积只有84平方公里，2010至2013年则降至8公顷。

同样与新加坡对比，其从1960年的581平方公里增长至2015年的719平方公里，填海造陆增幅达24%。根据新加坡政府公布的发展计划，计划至2030年将填海造陆约52平方公里，使陆上土地总面积从现有的714平方公里增加到766平方公里，腾出更多空间增建住宅和其他设施。

3.土地出让政策不力

香港回归之前，为防止港英政府在主权移交之前将香港的土地售光或者是将土地收入带走，1984年签署的“中英联合声明”中规定了每年只限50公顷的土地供应。香港回归之后，特区政府拥有了土地的完全使用权。董建华在1997年度施政报告中提出“八万五建屋计划”，即每年兴建的公营和私营房屋单位不少于85000个，10年内香港七成的家庭可以自置住宅，并将等候租住公屋的平均时间缩短至3年。与之匹配地提出了大规模供地的政策，拍卖了19块住宅用地，另外批出7块土地作为建屋计划之用，同时出售3块土地供开发商修建住宅使用。但随后受到亚洲金融危机影响，香港楼价迅速下跌，人们普遍认为“八万五建屋计划”是房价暴跌的元凶，社会上普遍呼吁停止这项政策，遏制房价下跌。2002年特区政府决定无限期搁置建屋计划（但仍每年建设约1万处公屋），在此之前便已中止了兴建夹心阶层住宅（出售给中等收入市民的住宅）。同时，为避免对市场的干预可能导致的房价下跌，特区政府开始调整批地政策，实行勾地制度，即政府公布拟出让土地清单后，有购地意向者在清单中勾选并给出价位，高于政府预期价格的被勾选土地才会进入市场进行拍卖出售，无人勾选或低价勾选的土地不会进入市场售卖。最终，这一政策下的土地售卖数量相比以前的定期出售方式少了很多，变相导致土地供应减少。

4.丁权政策制约

香港7%占比的住宅用地中有44.8%的用地属于乡郊居所，这些用地被用于兴建乡村式发展、低强度开发的住宅，其仅居住了少于一成的香港人口。这类用地存在的原因来源于港英政府时期所采取的丁权政策。

当年港英政府在新界征地建设新市镇，为了减少新界居民抗议阻力而施行了丁权政策。即香港新界男性原住民成年后，有权向港英政府申请法定的土地自己兴建住宅，可兴建一栋不超过3层、面积不超过200平方米的住宅，被称为丁屋。只要丁权政策不变，特区政府就需要给一代又一带的新界原住民提供土地来兴建这种低强度开发的住宅，导致大量可开发的用地被用于了这种乡村式发展。回归后，特区政府继续沿用该政策，根据《香港基本法》第40条，新界原住民的原有合法权益在香港主权移交后仍然受到保护。特区政府在2012年10月表示，在1300公顷闲置用地中，有932公顷用地被规划为乡村式发展用地，主要用于给原住民兴建丁屋。因此可开发的土地资源中，真正留给香港市民的住宅用地少之又少。事实上丁权政策给香港的土地开发利用带来了极大的制约，因为香港土地开发潜力最大的区域在新界，但其却是受丁权政策影响最大的区域，大量用地不得不被用于乡村式发展，与人地矛盾尖锐背景下的发展诉求背道而驰。

四、新的发展变化

随着住房供需矛盾的日益尖锐，特区政府也转变了自金融危机后的以不干预房地 产市场为前提的平衡策略，持续加大干预力度，着力通过增大住房供应量来缓解供需矛盾。一方面扩大楼房交易特别是印花税的征收范围和增加有关税率抑制炒房，另一方面不断寻找各种途径加大用地供应。受制于生态保护及丁权政策制约导致新界长期难以开发后，特区政府转而寻求其它路径，下定了决心重启大规模填海造陆计划。2018年10月10日，特区政府发布2018年度《施政报告》，提出以短中期措施和长期愿景“双管齐下”，通过填海增加土地供应、提升公屋比例等措施，以期全面、长远解决备受市民关注的住宅问题。其中土地供应方面，林郑月娥正式宣布了“明日大屿愿景”计划，规划在大屿山东边一代水域及屯门龙鼓滩区域进行填海造陆，预计将获得新土地面积约1700公顷，可建设26至40万套住宅，容纳70至110万人口居住。

综上，特区政府已意识到土地供应对住房发展及居住条件的制约，正在通过重启大规模填海造陆等针对性方式增加供应来缓解供需矛盾。但对于人口稠密、面积狭小的香港，如何更加有效地协调住宅、用地、市场之间的相互关系，确保住宅建设能满足市民不断增长的需求，值得更进一步研究。