生态环境法治体系中 党规国法共生路径研究

程雨燕

（中共广东省委党校 法学教研部，广东 广州 510053）

一、问题的提出

“共生”一词肇始于生物学领域，“两种不同的生物生活在一起，相依生存，对彼此都有利，这种生活方式叫作共生。”[1]458近年来，人们逐渐认识到“共生”不仅仅是一个生物学概念，更是一种社会和谐共荣的哲学理念，从而演化出共生哲学、共生社会学、共生政治学、共生经济学等诸多理论，其重点在于描述两种或多种不同事物之间共存共荣、紧密互利的关系。近年来，生态环境法治体系中的党规国法也呈现出明显的共生现象。①

1979 年9 月颁布的《环境保护法（试行）》标志着中国环境保护法制化工作的全面启动。40 多年来，我国出台30 多部生态环境法律，40 多部生态环境行政法规，近90 部生态环境行政规章。②生态环境法律体系已经建成，环境保护的基本权利义务、行政管理体制、核心框架原则等在法制层面不断完善和发展。2015 年8 月发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》则标志着党内法规和规范性文件开始在生态环境治理中发挥重要作用，并将以法律为核心的生态环境法制推进到同时包含法律体系和党内法规体系的生态环境法治阶段。生态环境领域公开印发、现行有效的党内法规和规范性文件共14 部，包括《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《天然林保护修复制度方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《中央生态环境保护督察工作规定》《农村人居环境整治三年行动方案》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》《生态环境损害赔偿制度改革方案》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》《关于全面推行河长制的意见》《生态文明建设目标评价考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等。③具体情况如下：

图1 生态环境领域现行有效的党内法规和规范性文件情况

表1 生态环境领域党内法规和党内规范性文件情况表

那么，生态环境法治体系开始呈现党规国法共生现象的原因为何？如果共生现象的出现有其必然性和正当性，那么又应当通过何种路径促使其达致更为稳定的共生状态，从而推进国家生态环境治理体系和治理能力的现代化？以下笔者将围绕相关问题展开论述。

二、生态环境法治体系中党规国法共生的成因分析

（一）生态文明建设不断推进

生态文明建设不断深入推进对生态环境法治提出了新挑战。党的十九届四中全会着重研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题，总结了我国国家制度和国家治理体系13 个方面的显著优势，并作出13 个方面的工作部署，这13 个方面的显著优势与工作部署有的完全一致，有的相互关联，而“生态文明建设”是唯一在显著优势中完全没有提及却在工作部署中特别强调的方面，这表明生态文明建设在过去并非我国国家制度和国家治理体系的显著优势，我们也确实为此付出了惨痛的环境代价，现在我们开始认识到生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，从而决定在今后坚持和完善生态文明制度体系方面的工作部署。其实，认知拐点始于党的十八大，党的十八大提出把生态文明建设放在突出地位，从此将生态文明建设作为“五位一体”总体布局的重要组成部分并载入党章。进而党的十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系，十八届四中全会提出用严格的法律制度保护生态环境，十八届五中全会提出包含“绿色”的五大新发展理念，再到党的十九大提出将“人与自然和谐共生”作为新时代中国特色社会主义基本方略之一。生态文明建设的思路愈加清晰，不仅要从战略高度认识生态文明建设的重要性，还要从战术层面把握生态文明建设的技术关键——以制度的方式提升生态治理能力，而生态环境法治作为生态治理制度化的重要依托必然要在原有体系中寻求新突破以应对新挑战。

（二）生态环境法制功能遭遇瓶颈

传统生态环境法制在应对生态文明建设新挑战时遭遇功能瓶颈。生态环境法制阶段以生态环境法律体系完善为核心，以推进生态文明建设为立法目的，出台、修订了一系列法律，2014 年修订通过了“史上最严”《环境保护法》，2016 年通过了《环境保护税法》，2018 年通过了《土壤污染防治法》，并陆续修订了《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《野生动物保护法》等。这些法律根据生态文明建设的最新要求，在体制机制改革、制度设计创新和权利义务责任配置等方面加以完善，在生态环境治理中发挥了重要作用，但是仍然存在诸多不尽人意之处。环境法制功能在生态文明建设过程中遭遇三大瓶颈现象。一是制定时间长。制定一部新的环境单行法往往因为环境问题的不确定性、经济发展与生态利益衡量的复杂性等难题而旷日持久，导致在生态文明建设局部可能出现法律空白。例如《土壤污染防治法》，作为环境保护法律体系中的最后一部大法，从2006 年立项到2018 年8 月经过3 次审议、耗时12 年之久才最终出台，并且即使该法已于2019 年1 月1 日开始实施，相关配套法规及地方实施细则的出台还会有一个较长的期间。二是更新周期慢。一部环境法律出台后其修订程序的启动较为漫长，大多在10 年以上，难以跟进生态文明建设的最新要求，从而出现立法滞后。例如：《大气污染防治法》自1987 年通过后，于2000 年、2015 年经过二次全面修订，分别相隔13 年和15 年之久；《水污染防治法》自1984 年通过后，直至2008 年才进行第一次全面修订，相隔24 年之久。三是执法效果无法完全实现。环境保护领导和管理体制失灵致使基层环境保护工作中仍然存在领导干部缺乏法治思维、有法不依现象，使得某些设计良好的制度机制在具体实施中被虚化弱化，最终沦为形式。第一、二种现象即立法的长期性和修订程序的复杂性在相当程度上是由法律本身所固有的权威性、稳定性特征所决定的，第三种现象即执法难题则在根本上源于体制弊端，总之都难以在短期内通过环境法制的自身改良予以改变，必须尝试从环境法制外界寻求新力量以突破瓶颈，从“法制”阶段提升到“法治”阶段。

（三）党内法规体系逐步完善

在生态环境法制寻求突破应对新挑战的同时，党内法规体系这股新兴力量也在逐渐酝酿发展。党的十八届四中全会在十八大提出完善中国特色社会主义法律体系的基础上，明确全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，首次提出“党内法规体系”概念，并将形成完善的党内法规体系纳为建设中国特色社会主义法治体系的重要一环，从此党内法规的出台速度明显加快。为了推进党内法规体系建设，中共中央于2017 年印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，进一步明确党内法规是全面从严治党、依规治党的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障；于2019 年修订了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，印发了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，进一步提高党内法规制定质量和执行力度。十八大以来先后印发180 多部关键性、基础性党内法规，“约占现行有效中央党内法规的70%”[2]，这标志着党内法规制度体系已经初步建立并逐步完善。正是在党内法规体系立规范围日趋周延、立规技术日渐成熟的背景下，党内法规在生态文明建设领域开始发挥越来越显著的作用，也正好契合了生态环境法制向外寻求突破力量的需求。生态环境领域党内法规和规范性文件的特点在于：一是紧跟政策，立规内容与十八大、十九大以来历次党的全会决定对于生态文明制度建设的要求完全一致，是政策细化的过程；二是先行先试，立规事项大多是推行制度改革，尝试解决新制度试行中的不确定性问题；三是主抓关键少数，针对制度执行中执行者的问题，特别明确了党员领导干部在生态文明建设中的责任追究、行业监督等。这三个特点恰恰有利于补足上文提及的生态环境法制短板，因此党内法规与规范性文件正是加快推进生态文明建设大势下生态环境法制应对新挑战所寻求的新兴力量。

由此可见，十八大以来生态环境法治体系开始呈现党规国法共生现象，这是在生态文明建设不断推进背景下，一方面生态环境法制功能遭遇瓶颈，另一方面党内法规体系逐步完善，并且二者相互作用的结果，符合生态环境治理从“法制”到“法治”的发展规律，具有必然性和正当性。但是，目前这种共生仍然处于自发阶段，需要通过理性指导促使其形成更为稳定的共生状态。

三、生态环境法治体系中党规国法共生的完善路径

生态环境法治体系中党规国法共生现象缺乏充分的稳定性与合理性。例如2015 年中央深改组第十四次会议审议通过却未公开印发《环境保护督察方案（试行）》，以此为依据掀起了环保督察风暴，通过中央权威和党政力量自上而下推进生态环保工作并取得显著成效，这被学术界称为“运动型治理”政府运作模式——以政治动员方式短期内调动体制内全部资源和措施，集中运用于某一特定任务的推进机制。[3]但是，“运动型治理”往往伴随缺乏长效机制的简单粗暴执行，诸如“一律关停”“先停再说”等，没有能够严格依法依规，在立竿见影取得成效的同时必然产生某些侵害权利的督察乱象。因此，中共中央办公厅和国务院办公厅于2019 年公开发布《中央生态环境保护督察工作规定》加以规范，生态环境部在启动第二轮生态环保督察之时也分别致函被督察的省市和央企，针对第一轮督察中暴露的突出问题要求坚决禁止搞“一刀切”和“滥问责”，必须依规依纪依法做好问责工作。这表明当前生态环境法治中党规的施行亦是一柄双刃剑，其作用的发挥仍然存在不可预期因素，从而认识到自发共生现象的初步形成并不代表稳定共生状态的最终实现。生物界共生现象在自发形成后将遵循物竞天择、优胜劣汰的法则，而生态环境法治体系中党规国法的自发共生则应当尝试通过探索共生规律加以科学理性引导。下面将从共生理念、共生模式、共生规则和共生的目标状态四个方面为生态环境法治体系中党规国法共生提出不断完善的路径。

（一）共生理念

共生理念就是达致稳定共生状态所蕴含的核心思想和观念，包括保持共生个体相互对等、维护共生环境健康良好和谋求共生系统总体发展这三个由内而外的维度。

1. 保持共生个体相互对等

共生个体是指构成共生关系的基本单位，是形成共生系统的基本条件。共生个体不能相互排斥，否则共生无法得以存续；也不能相互替代，否则共生转成“独生”亦无法存续。因此共生个体应当是相互对等的关系，在承认彼此状态和性质的前提下相互继承和保留，彼此补充和依赖。党规和国法是生态环境法治共生系统中的共生个体，二者和而不同。一方面，党规和国法是两种不同的制度规范体系：体现的主体意志不同，党规主要体现的是全党意志，国法体现的是人民意志和国家意志；适用的对象不同，党规适用于党员，国法适用于国家公民；调整的社会关系不同，党规涉及国法不会触及的党的基本路线、性质宗旨等党的自身建设方面，国法涉及党规不会触及的普通公民私权利、刑事犯罪等方面。另一方面，党规和国法又具有高度一致性。其一，中国共产党是代表最广大人民根本利益的长期执政党，环境保护既是党的十九大所确定的新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略，也是基本国策，更是人民对美好生活的向往，所以在生态环境法治领域党的意志与人民意志和国家意志高度吻合；其二，中国共产党党员人数已经超过9000 万，在地方政府官员和公务员这些环境执法者中所占比例尤其突出，党员作为公民既要依规也要守法，使得生态环境领域的党规和国法在适用对象方面重合度更高；其三，生态环境既是国家治理的重要国务，也是党领导经济社会发展、涉及人民群众生产生活的重要党务，生态环境法治领域党务和国务高度一致必然导致党规和国法调整社会关系的高度一致。在认识生态环境法治体系中党规和国法和而不同的基础上应当遵循共生规律，尽力保持二者相互对等：既要理顺二者之间关系，协调矛盾以避免相互排斥；又要承认彼此特性，不能盲目求同，防止一方完全被另一方转化吸收。

2. 维护共生环境健康良好

共生个体以外所有因素的总和构成共生环境，这是共生状态存在和发展的外在条件。即使共生现象已经出现，一旦共生环境恶化也会导致共生状态无法延续，而健康良好的共生环境则有利于共生关系的存续和发展，因此在关注共生个体相互关系的同时也应当密切关注共生环境是否适宜稳定共生关系的形成。依据此共生理念，生态环境法治中党规国法稳定共生状态的实现不仅要始终保持二者相互对等的关系，还要积极营造有利于二者共生的社会环境。一是需要整个社会包括各级党委、各级政府、各类型企业法人、社会组织以及每个公民都能从理论到实践、从认识到行动充分重视生态文明建设的重要性和紧迫性，认真对待党规国法各项相关工作任务的要求和部署。二是需要全体公民具备规则意识。基于传统人治、熟人社会文化的长期影响，我国公民的规则意识相对不足，在一定程度上阻碍社会规则体系的良性构建。文明社会的现代公民应当敬畏规则，严守国家法制的同时自觉遵循道德守则、行业惯例、公司章程、校规校纪等软规则，公民中的领导干部尤其应该带头尊法学法守法用法，为生态环境法治营造全民守法的健康环境。三是需要全体党员坚定理想信念。在某些地方存在基层党政干部唯命是从、缺乏法治思维的同时，又存在另一种极端现象，即某些理想信念缺失的党员不敬畏党章党规党纪，认为党规是没有国家强制力保障实施的“软法”，这必然会影响党规的权威性和执行力，因而必须加以纠正。四是需要顺畅的体制机制。这要求党规和国法在制定时能够统筹个人利益与集体利益，局部利益与整体利益，近期利益与远期利益，经济利益与环境利益；在执行时能够从中央到地方政令统一、运行通畅且令行禁止；在实施之后能够得到真实充分的反馈意见从而及时调整更新。唯有营造重视生态、崇尚规则、敬畏党规和机制顺畅的社会环境，才能促进生态环境法治中党规国法的良性共生。

3. 谋求共生系统总体发展

共生系统是由共生个体依照某种共生模式形成的共生关系集合。共生个体对共生系统必然产生影响，这种影响可以是正向的、中性的、反向的。当相互对等的共生个体在健康良好的共生环境中达成稳定共生关系时，这种影响将是正向的，最终必然促进共生系统的总体发展。唯有能够谋求共生系统总体发展的共生才是成功稳定的共生状态。依据此共生理念，党规和国法共生必须能够对生态环境法治产生正向的积极影响。生态环境法治目标是生态环境目标和法治目标的交集：一是符合生态环境目标，即生态环境法治中党规国法共生应当符合生态文明建设“八个坚持”的具体要求，有利于坚持生态兴则文明兴、坚持人与自然和谐共生、坚持绿水青山就是金山银山、坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉、坚持山水林田湖草是生命共同体、坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境、坚持建设美丽中国全民行动、坚持共谋全球生态文明建设；二是符合全面依法治国总目标，通过建设中国特色社会主义法治体系推进生态环境治理，确保生态环境治理过程中的法治运行可以实现立法、执法、司法、守法、普法、法治保障与依规治党相统一。因此，要判断生态环境法治体系中的党规国法共生关系是否健康、是否需要调整以及应当往何种方向调整，都应当以是否有利于生态环境法治的总体发展作为唯一标准，而一旦生态环境法治的总体发展呈现不良走势，则必须及时检视党规国法的共生状态。

（二）共生模式

共生模式是指共生个体之间彼此作用的方式、强度以及相互结合、交流的形式，即相变关系。共生模式分为共生行为模式和共生组织模式。共生行为模式分为寄生、偏利共生、非对称互惠共生和对称互惠共生四种。寄生是一方以另一方为生活基质，依赖其生长繁殖并给其带来或强或弱的危害；偏利共生指相互作用过程对一方没有影响，仅仅对另一方有益；互惠共生指相互作用过程中双方都能获益，若双方获益差距悬殊称之为非对称互惠共生，若双方获益较为对等则称之为对称互惠共生。共生组织模式表现为点共生、间歇共生、连续共生和一体化共生等状态。这四种状态实际上是共生发展的不同阶段，点共生指某一时点的偶然共生；间歇共生指时断时续的共生；连续共生指持续连接的共生；而一体化共生则是在连续共生的基础上进一步实现了内嵌和融合。

分析以上四种共生行为模式，唯有对称互惠共生才是双方获益的对等关系。共生进化原理表明：非对称和非互惠共生必然导致系统效率低下和稳定缺乏，并往往演化成为系统相变的动因；同理，任何无效或不稳定的系统必然违背了对称互惠共生法则，“对称性互惠共生是共生系统进化的一致方向”。[4]但目前生态环境法治中的党规国法仍处于非对称互惠阶段，双方未能实现对等的交互影响。一方面，党规对国法的影响显著，“就党的政策主张而言，由于其与国法的关系主要体现在通过国法实现党的政策主张，因此协调问题是反向的，即国法要符合党的主张。”[5]例如2012年党的十八大修改党章首次增加生态文明内容，随之2018 年《宪法修正案》、《土壤污染防治法》写入“生态文明建设”，这是党的主张上升为国家意志的过程，体现了党规对国法的积极影响。另一方面，国法对党规的影响却极为有限。但其实国法的规范性优势恰恰可以弥补当前党内法规在形式结构和内容表述上存在的诸多不足。例如国法的立法技术，以全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会拟定的《立法技术规范（试行）（一）》《立法技术规范（试行）（二）》为标志相对较为完善，只需结合党内法规“思想性、政治性和道德性特质”[6]即可借鉴为党内法规制定技术。但是，这种立法技术借鉴目前未能在党规制定实践中加以充分运用。

分析以上四种共生组织模式，只有连续共生和一体化共生才具有长期性，而一体化共生的嵌套结构更具有稳定性，因此一体化共生是共生系统进化的最终组织模式。然而，生态环境法治中的党规国法目前仍然处于间歇共生阶段。一方面，党规国法共生在时间上表现出偶然性。前文图表梳理表明：生态环境领域党内法规和规范性文件出台时间集中于近5 年，这与党的十八以来将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局密切相关。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》在党的组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规方面作出具体工作部署，但并未涉及党务与国务交集的生态环境领域，因此相关党规和规范性文件未来出台的时间规划、频度力度将存在不确定性。另一方面，党规国法共生始终是一种单向交流形式。理论和实践只认可党规向国法的单向转化，却否定国法向党规反向转化的情形。其实，国法中涉及的政府责任和干部责任等罚则条款，在特殊情况下可以具备转化为党内法规条款的条件，并且唯有如此才能实现党规国法的相互内嵌从而达致稳定长期的共生。

因此，根据共生理论和规律，生态环境法治中的党规国法应当在共生行为模式上从非对称互惠共生发展为对称互惠共生，在共生组织模式上实现从间歇共生向一体化共生的转变。

（三）共生规则

共生规则就是指共生得以形成和发展的基本规则。生态环境法治中的党规国法共生也有其必须遵循的基本规则，即法律保留原则和党务保留原则。

1. 法律保留原则

法律保留本是行政法的基本原则之一。在日本行政法原理中指行政主体不得无法律依据而实施行政行为，而在我国逐渐演变成涉及基本人权的重要事项只能由法律规定的涵义，例如《行政处罚法》规定“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”，此处“法律”作狭义解释，特指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件。而本文所指法律保留原则也是在这一涵义的基础上加以运用，因为全国人民代表大会是完全体现人民主权的代议机关，具有最广泛的民主性和权威性，才具有最根本的区分意义。

有学者从广义上理解“法律”，提出“国法保留原则”，指“某些特定的事项，只能由国家法律进行规定，党内法规不得进行规定，并且国家法律不得授权党内法规进行规定”。[7]该观点认为国家法律体系保留的范围包括国家机构、公民基本权利与义务、处罚等内容，看似为国法圈定了较大的保留范围，但在党规高度外溢的现状下却很难实现。例如：关于环保督察、自然资源资产离任审计的党内法规，其适用对象包括所有党政领导干部而不仅仅是党委领导班子成员；关于自然资源资产产权制度、农村人居环境整治的党内规范性文件，实际上为公民创设了新的权利义务；关于湖长制、河长制的党内规范性文件，对地方政府责任体系也已经有所触及。

因此笔者建议从狭义上理解“法律”，仅从两个方面划定法律保留的绝对底线，限缩保留范围的同时确保精准。其一，全体公民的强制性义务，只能由法律设定。党规具有溢出效应：不仅适用于各级党委，也适用于各级政府、国有企业、社团组织和事业单位，同时也对这些机构和组织中供职的普通公民发生影响；不仅适用于党员，也根据“党管干部原则”适用于包含公务员在内的享有公权力的公职人员。但需要明确的是，党规对党员及公职人员以外普通公民所产生的影响只能是间接的、倡导性的，不具有直接强制性效力，唯有法律方可在全国范围内直接设定每个公民都必须遵守的强制性义务。其二，犯罪和刑罚、限制人身自由的强制措施和处罚，只能由法律设定。中国共产党的性质使其始终保持先进性追求，基于入党宣誓时的自愿同意，党规可以对党员克减权利和增设义务，从而党规严于国法，但是党规作为组织内部规则对党员的权利克减和义务增设仍然必须有其限度。党员同时也是公民，享有生命权、人身自由权等公民最基本最重要的人身权利，因此党规即使对党员亦不能设定涉及刑罚、限制或变相限制人身自由的罚则。相应的，生态环境法治体系中的党规不得在生态环境治理事项中直接设定全体公民必须履行的强制性义务，也不得因党员领导干部生态环境治理不利而设定限制人身自由或是涉及刑罚的党纪责任。

2. 党务保留原则

党务保留原则是指中国共产党内部有关组织建设等党内事务的规则制定权专属于党的制定机关——党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委等。一方面，在党务保留领域如果存在党规空白，国法不能补其不足，“只能通过由立法机关行使建议权的方式，建议有关党委可以先就该党务事项制定党内规范性文件”[8]；另一方面，在党务保留领域如果已经制定相关党规，此类党规今后也不宜转化为国法。例如《中国共产党农村基层组织工作条例》可以在农村基层党组织的主要职责和工作内容中作出加强农村生态文明建设的安排；但是作为国家法律的《农业法》，其关于“农业资源与农业环境保护”规定的适用对象只包括各级人民政府和农业行政主管部门，而不能包括农村基层党组织。党务保留之外的党规内容则允许国法涉及。其一，可以通过联合制定规范性文件的方式开展，例如近5 年出台的生态环境领域党内法规和规范性文件都是以中共中央办公厅和国务院办公厅联合的方式印发。其二，可以通过整体转化和条款转化两种方式将党规转化为国法，这与联合制定方式并不矛盾，可以在不同时期并用。党规整体转化为国法的可能情形，例如中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》是在2015 年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的基础上完善而成，对于生态环境损害赔偿制度的实施起到了自上而下的推动作用，部分省市已经制定出台相关地方规章或规范性文件，环境法学者也进一步提出制定全国范围的“生态环境损害赔偿法”，认为相关党规上升为国法将是该制度从地方试点平稳过渡到全国推行的必由之路，这同时也是联合制定方式和转化方式可以先后并用的例证。党规条款转化为国法的可能情形，例如关于党政领导干部环境资源资产离任审计、生态文明考核标准、环境责任追究等规定具有阶段性特征，涉及的具体指标标准需要不断调整，不适宜整体转化为稳定性要求较高的国法，则可以尝试通过条款转化方式将成熟的导向性、原则性规定融入《公务员法》或是环境单行法中的罚则部分，作出相应的概括性规定或是援引性规定。

（四）目标状态

生态环境法治体系中党规国法共生的理想目标状态是在形成稳定生态环境法治架构之后实现立法兼容和责任衔接。

1. 稳定的生态环境法治架构

稳定的生态环境法治架构是包括党规和国法两大规则体的动态系统。国法体系也就是传统的环境法律渊源体系，包括《宪法》有关环境保护的规定、环境保护法律、环境行政法规、环境规章、地方环境法规、地方政府环境规章、环境司法解释、国际环境条约。党规体系与国法体系并列，包括《党章》有关生态文明的规定，涉及生态文明的准则、条例、规定、办法、规则、细则等党内法规和决议、决定、意见、通知等党内规范性文件。在法律保留和党务保留范围之外，这两大体系都可以在保持对等的前提下相互作用，向对称互惠和一体化共生的方向发展。

值得注意的是，本文第一部分图表梳理提示：生态环境领域党规目前较为突出的特点是以党内规范性文件为主。党内规范性文件不同于准则、条例、规定、办法、规则和细则等党内法规，不属于具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。党内规范性文件的印发主体往往是党的机关联合国家机关，在内容上大多涵盖党务国务交叠领域，具有综合性特征，在功能上一般主推制度改革，具有先行先试特征，因此在短期内特别适合进入改革攻坚期而调整对象却具有极端复杂性和不确定性的生态环境法治领域。但是，党内规范性文件作为党内法规和国家法律体系的中间地带，其党务专门性和规范性弱于党内法规，普遍适用性和稳定性又弱于国法，因此待其缓冲优势发挥之后应当及时予以转化，具体方向则依据其类型和成熟度，既可以向党内法规转化，也可以向法律法规转化。

2. 立法兼容

生态环境法治体系中党规国法共生需要从三个方面实现立法兼容。一是对生态环境法律进行政治审查。生态环境是事关党的宗旨使命的重大政治问题，生态环境法律涉及矿产资源、陆海统筹等诸多主权因素，涵盖气候变化、生物多样性等丰富国际因素，与此同时《立法法》在立法原则中明确要求“坚持中国共产党的领导”，因此在制定生态环境法律时首先要确保政治安全和政治正确。二是对生态环境党规进行内容合宪性审查、程序合法性审查。《中国共产党党内法规制定条例》在党内法规制定工作应当遵循的原则中明确“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动”，还规定“调查研究可以吸收党委及其工作机关法律顾问和有关专家学者参加，或者委托专门机构开展”，指明立规程序专业化法治化的方向。因此生态环境党规不能违背宪法法律，并且应当尽量遵守一般立法规则，适时采纳公开、听证、征求意见等程序。三是通过备案清理、修改废止等手段动态管理好三组关系，即生态环境党规与国法之间的关系，生态环境法律体系内不同效力法规之间的关系，生态环境党规内不同效力层次的党内法规和规范性文件之间的关系，确保这三大关系的内部和彼此之间都可以相互衔接和协调。

3. 责任衔接

不论是违反党规还是国法都涉及责任追究问题，违反党规要承担党纪责任，违反国法要承担民事责任、行政责任、刑事责任或政务责任，责任之间如何相互衔接是生态环境法治体系中党规国法共生的终极落脚点。结合党规国法的有关规定和法律责任理论，生态环境法治体系的各类型责任衔接应当遵循以下原则。

一是“责任不相替代原则”。党纪责任不能和民事责任、行政责任、刑事责任、政务责任相互替代。实践中，党纪责任与民事责任在性质上，与刑事责任在程度上，均相差较大而易于区分；与行政责任或政务责任之间则相对容易混淆。行政责任分为内部行政责任（即处分）和外部行政责任（即行政处罚）两种。政务责任所对应的政务处分则是2018 年《监察法》首次提出的概念。从责任追究的主体、事由、对象、种类和功能来看，党纪处分与处分、行政处罚和政务处分是完全不同的责任形式，因此不能相互替代。例如《中国共产党纪律处分条例》第121 条规定“贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念不力”是需要从重或者加重处分的情形，《公职人员政务处分法（草案）》也规定拒不执行或者变相不执行中国共产党路线方针政策、重大决策部署的要予以处分。因此如果某公职人员同时是党员，在拒不执行党的生态文明建设部署以致贯彻绿色发展理念不力时，既要受到党纪处分，也要受到政务处分，二者并行不悖。

二是“一事不二罚原则”。“一事不二罚”本是行政处罚适用原则，在这里套用为党规国法责任衔接原则，以避免因重复追究而造成责任承担显失公平的情形。首先，从责任形式来看，处分与政务处分不能重复追究。二者表现形式完全一样，包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除，只是政务处分适应对象的范围更广，不仅包括公务员，还包括其他享有公权力的公职人员。为避免公务员被重复追责，《公务员法》第61 条规定“对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分”，该条也在一定程度上表明“政务处分”相对“处分”优先。其次，从追责主体来看，不同级别的不同追责主体不能就同一性质的责任重复追责。例如《公职人员政务处分法（草案）》规定对公职人员的同一违法行为，任免机关、单位和监察机关不重复追究行政责任和政务处分。同样，对于党员的同一违纪行为，不同级别的纪检机关不得重复追究党纪责任。但是根据责任不相替代原则，不同性质的追责主体可以分别追究不同性质的责任。最后，责任之间可以合并吸收。例如某公务员同时受到党纪处分和处分的警告罚，两种警告罚的影响期间不同：党纪处分警告罚的影响期间根据严重程度区分为一年或一年半；处分警告罚的影响期间为6 个月。此时，两种警告罚可以吸收后按照最长期限执行，而不必在执行党纪处分的警告罚完毕后再去执行处分的警告罚。

三是“纪在法前原则”。根据“纪严于法，纪在法前”的一般规律，《中国共产党纪律处分条例》第29 条明确规定了不同类型责任追究的顺序：追责主体发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上的顺序应当是先作出党纪处分决定，再按照规定给予政务处分，之后移送有关国家机关依法追究刑事责任。

四是“匹配原则”。由于责任不相替代原则，责任人可能同时被追究党纪责任和法律责任，因此要求两种责任在轻重程度上有所匹配，不能畸轻畸重。例如具备党员身份的公职人员如果受到撤销党内职务、留党察看或者开除党籍等较重党纪处分，同时构成政务责任的，也应当给予撤职或者开除等相应较重的政务处分。又如党员涉嫌构成生态环境犯罪的，一般也应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍等相应较重的党纪处分。

注释：

①本文“党规”是指党内法规和党内规范性文件，“国法”是指以宪法为核心，包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章在内的规范系统。

②此处数据根据中华人民共和国生态环境部官网公布法律法规整理，统计时间截止于2020 年1 月29 日。

③此处数据和图表根据“北大法宝”法律信息数据库数据整理，统计时间截止于2020 年1 月29 日。