基于PPP模式的公租房税收筹划研究

杨忠 夏利华

[摘 要] 以项目流程为基础分析当前PPP公共租赁住房建设模式享受的税收优惠政策，进而规划可行的税收筹划方案。在SPV公司成立前即做好各环节的税收筹划和计算工作，降低社会资本在公租房建设与管理中的成本，保障参与各方权益，提高社会资本参与公租房建设的积极性和持续性，对于完善PPP公共租赁住房建设项目税收政策、丰富和拓展税收筹划具有指导意义。

[关键词] PPP;公租房;税收筹划

[中图分类号] F283;F812.42[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）06-0151-03

一、研究背景

党的十九大报告关于“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”的要求，为公共租赁住房建设的快速发展指明了方向。公共租赁房，简称为公租房，是专门为经济收入较低、买不起经济适用房且条件不够廉租房的“夹心层”群众而准备的，它是当前城镇化发展过程中的产物。公共租赁住房具有建设规模大、周期长、资金需求量高的特点，对各级财政造成一定的压力。运用PPP模式提升资源配置效率，对于促进房地产市场平稳健康发展、去库存降成本、调结构、改善住房保障服务具有十分重要的意义。

本文选取公租房建设项目业务流程有代表性的税收筹划点进行分析，对其中典型的税收筹划案例制定具体操作措施，有利于増强SPV公司抵御经营风险和财务风险的能力，对于完善PPP公共租赁住房建设项目税收政策、丰富扩展税收筹划理论具有现实意义。

二、国内外研究综述

（一）国外公共租赁住房PPP模式研究

在国外，PPP模式是一种公私合作模式，是政府部门与私营单位为更好地提供基础设施或服务而建立的友好合作伙伴关系。19世纪欧洲出现私人投资基础设施项目，PPP模式的应用可追溯至1992年的英国，智利在1994年引进PPP模式后，获得充足的社会资本支持，1997年PPP的概念被正式提出。目前，英国、澳大利亚、新西兰等国家在PPP模式方面处于领先地位。在国外公共租赁住房多被称为保障性住房、福利住房。在西方国家保障住房建设中大多都有私人资本的参与，使保障性住房建设能优化资源配置。美国政府较早采取鼓励的措施对私人开发商、私有银行等私人资本进行各种补贴。德国通过多种财政金融手段构建了庞大的、系统化的保障性住房体系。荷兰19世纪50年代开始，社会资本参与到公共租赁住房的萌芽阶段依托于慈善组织成立的住房协会，在第二次世界大战前后，主要依托于住房协会和政府作为公共租赁住房的供给主体，随着公共租赁住房规模的扩大，政府财政压力巨大，公共租赁住房市场化改革和私有化改革开始施行，1995年政府颁布《总体平衡法案》，停止为住房协会提供政府贷款和资产津贴，又经过了20多年的市场化改革，2012年，政府基本退出了公共租赁住房运营、建设与管理，99%的公租房管理由以住房协会为主体的社会资本管理。

（二）国内公共租赁住房PPP模式研究

1998年，我国实施“取消住房实物分配、住房分配方式货币化、住房分配向市场化改革”的房改制度，其中，公租房建设是在2009年两会政府工作报告中首次提到的，从此成为我国保障性住房建设的一个重要组成部分。2011年国务院办公厅发出《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，明确指出我国将重点发展公共租赁住房。2014年起，公共租赁住房和廉租房并轨统称为公共租赁住房。截至2016年12月，中国各行业PPP入库项目投资额达到13.5万亿元，按项目投资金额来看，交通运输、市政工程、城镇综合开发、保障性安居工程及旅游位居行业前五名。

三、公共租赁住房PPP项目的税收筹划

（一）PPP项目的基本业务流程

PPP一般由政府公共部门作为发起方，基本运作流程具体来说可分为以下几个阶段：

1.项目立项筹备阶段。政府公共部门确定需求，制定可行方案，通过详细分析后确定立项。面向社会招标，确定中标者后签订法律框架协议，最终明确双方的责任、义务及风险。成立专门的项目公司SPV（Special Purpose Vehicle），对项目进行管理。

2.项目融资阶段。SPV成立之后，订立详细具体的融资计划，与融资机构沟通协商，获得资金。

3.建设阶段。项目公司通过公开招标的方式，选择原材料供应商及施工单位。施工单位按照合同要求完成项目的施工建设，项目公司支付建设费用。

4.运营管理阶段。项目建设完成并通过验收后，项目公司根据特许经营权协议，自己或者委托专业运营管理公司来管理和运营公租房。项目公司获得稳定的租金收入、配套收入和政府的政策支持，这些收入用于偿还项目债务本息，并提供投资的回报。政府部门对其运营进行监督和规范。特许期结束，项目公司按照特许权协议的规定，将公共租赁房移交给政府公共部门，整个公租房模式结束。

（二）不同业务环节的税收筹划

1.土地获取环节税收筹划

公共租赁住房项目开发计税成本包括土地征用费及拆迁补偿费、前期工程费、建筑安装工程费、基础设施建设费、公共配套设施费等。其中土地成本通常占计税成本的40%以上。因此土地成本能否抵扣以及如何抵扣，就成为SPV公司税负高低的关键，需要对土地成本在业务模式方面做出筹划。

根据公共租赁住房管理办法规定，政府投资建设的公共租赁住房，建设用地实行行政划拨;非政府投资建设的公共租赁住房，建设用地采取出让、租赁或者作价入股等有偿方式供地。项目公司采用后种方式取得土地，均属于土地使用权转移性质的增值税应税行为，在公司缴纳增值税时，实现土地成本进项税额的抵扣。重视防控土地成本不能抵扣进项税的税务风险。此外也可采用“土地一二级联动开发”模式取得土地使用權，该模式是指政府授予项目公司土地一级开发权利，项目公司通过公开招、拍合法获得该区域的土地二级开发权，通过这种方式获得的土地成本要低于市场价格，因为政府相关部口返还大量土地出让金给项目公司。返还的土地出让金需要交纳契税及企业所得税，企业所得税的缴纳不能实现递延纳税，土地增值税还可以对土地成本进行冲减，虽然会产生一定的税负，但与从二级市场上直接拿地比较，采用联动开发拿地成本开支较小，仅仅需要支出一级土地开发金就可，契税是相同的，此处所节省的土地成本开支是巨大的。采取一二级联动开发的模式能够较好的平衡一、二级开发的风险与收益，能够实现税收筹划的最终目的，对于经济实力强的公司比较适用。

2.融资环节税收筹划

在项目公司立项和融资阶段，涉及非货币性资产出资、根据《财政部、国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号），出资属于股东让渡非货币性资产获取了股权，属于增值税的应税行为，项目公司作为服务的接受方，在取得股东开具的增值税专用发票、予以认证后可以抵扣进项。

PPP项目所需资金量大，仅靠权益资金投入不能满足全部资金需求，还需要采取大规模债务融资方式。我国目前最普遍采用的负债融资方式就是银行贷款，银行贷款优势在于资金成本低，不只是因为贷款利率低，主要是在筹资时，权益资本只能将筹集费用在所得税前扣除，股利需要在税后扣除，而债务资本的筹集费用和利息均可以在所得税前进行扣除，起到“税收挡板”的作用，因此降低了债务资金成本，还可以起到抵减所得税的作用，从而提高了项目公司的收益率。在项目的税后内部收益率高于银行贷款利率时，应当尽量使用银行贷款，还可以充分利用财务杠杆效应。

金融业“营改增”后，财政部第36号文第27条第（6）款规定，纳税人购进的贷款服务及直接相关费用属于增值税范畴内的应税服务，适用6%税率且不得抵扣销项税额，也即利息不能抵扣，股东借款的税务处理与银行贷款相似。施工项目可将贷款利息费用按其是否满足利息费用资本化的条件，分别计入“财务费用”或“在建工程”，进而影响到企业所得税。PPP模式下的施工项目必须将增值税、企业所得税二者综合考虑，选择较低税收成本策略。

3.建设环节税收筹划

（1）建设期收到政府补贴收入的筹划

在建设期收到政府补贴如果作为应税收入，无可抵扣的经营成本，将缴纳企业所得税。但是政府补贴如果符合（财税[2011]70号）文规定的以下三个条件，即企业能够提供政府补贴专项资金的资金拨付文件;拨付资金财政部门或政府部门对该项资金有专门的资金管理办法或具体管理要求;企业对该资金及由此发生的支出单独进行核算，则可不予征税，在计算应纳税所得额时從收入中扣除。根据《中华人民共和国企业所得税法实施条例》规定，虽然不征税收入用于支出形成的资产在计算折旧、摊销时不得在计算应纳税所得额前扣除，但是可以递延纳税期限，获得递延纳税的时间价值。如果在非减免税期间取得政府补助，项目公司应在取得前与资金拨付政府部门有效沟通，尽量使其符合不征税条件，或计入第六年的收入能够取得经营成本进行抵扣。

（2）建设期成本管理

项目公司选择合并签订一个单一的工程承包合同或者把设计、采购和施工分拆签订三份合同，会使项目的税负不同。例如，若由项目公司总承包采购材料和设备给施工企业，因为包含在整个工程合同里，采购工作对应的利润需要计入合同总金额，在项目所在地缴纳所得税。但采购部分如果单独签订采购合同，由施工企业直接进口材料和设备，则项目公司总包商在此环节的利润无需缴纳所得税。

（3）“甲供材”模式下计税方式的选择

一般纳税人为甲供工程提供的建筑服务，是指全部或部分设备、材料、动力由工程发包方自行采购的建筑工程。根据（财税[2016]36号）相关规定，“甲供材”模式下，项目公司可以选择一般计税或者简易计税办法，选择的关键在于项目公司综合甲供比例、能够取得进项税发票的程度等因素。项目公司施工合同能否签订成甲供工程合同，对甲供工程选择简易计税方式与一般计税方式，可以测算出一个税负平衡点，测算过程如下。假设某项工程，含税价格为A，建筑单位采购工程的进项税额为B，此时如果选择一般计税，增值税进项税额是可以抵扣的，应缴增值税=A÷（1+10%）×10%-B，如果选择简易计税，则应缴增税=A÷（1+3%）×3%。假设两种计税方式应交增值税相等，此时A÷（1+10%）×10%-B=A÷（1+3%）×3%，得出9.09%A-B=2.91%A，进而可得出B=6.18%A。由此可得出结论，施工单位采购成本的进项税额占合同总价比为6.18%时，选用两种计税方式达到均衡;当施工单位采购成本的进项税额占合同总价比小于6.18%时，选用简易计税方式对施工单位有利;反之大于6.18%时，选用一般计税方式对施工企业有利。

对于投资施工一体化的PPP项目，项目公司和施工单位隶属于同一个社会资本方，在整体的利益诉求上是一致的，通过采用甲供材模式，采用简易计税的方式，通过项目公司和施工方统一的税务筹划，能够在一定程度上降低企业增值税负担。从PPP项目整体来看，要综合考虑项目公司与施工企业在建设方的整体税负。

（4）树立增值税专用发票抵扣观

施工企业测算出的增值税税负过高，可进一步分析预测成本取得的进项税额是否不足，可提升增加的空间在哪里，最大限度的合法有效取得并及时抵扣进项，从材料采购源头抓起，选择规模较大、能提供增值税专用发票、信誉良好的供应商，对于甲供材料建议改为签订甲方、总承包商和供应商三方协议，供应商给总包方提供进项税发票，总承包方开具同样金额发票给甲方，材料作为工程款一大部分，会大大降低企业税负。由于工程垫资，施工企业不能全额支付材料商的购货款，导致施工企业不能及时获得增值税进项税抵扣，施工企业应采取措施及时融通资金。

为了进行有效的增值税抵扣环节筹划，公共租赁住房可以按照规定的标准进行必要的装修，配置基本生活设施，以满足租赁对象的基本生活需求。项目公司可以调整产品结构，由目前的租赁转让毛坯产品为主逐步转变为以租赁转让装修产品为主的结构，打造“拎包入住”概念，租赁转让装修项目是合理提高建安成本的有效手段：装修需采购大量家具家电，项目公司采用招标方式寻找可以开具增值税专用发票的品牌供货商合作，可以增加进项抵扣;租赁转让装修项目，增加了装修成本，“营改增”后也是可以开具增值税专用发票用于抵扣的，统一采购家装和家电产生规模效应也可以降低公租户自行采购成本和采购时间成本，有利于租户接受转嫁税负。

“营改增”政策鼓励施工建筑企业由劳动密集型向技术密集型改革升级。根据新增值税政策，新增固定资产属于机械设备等非不动产的，适用税率为16%;新增固定资产为房屋建筑物的，适用税率为10%，其进项税额按照规定分两年从销项税额中抵扣，第一年抵扣60%，第二年抵扣40%。加快固定资产周转有利于降低企业税负，这促使建筑企业加快固定资产周转率，引入先进的机械设备以提高生产效率，税负的降低是长期必然趋势，建筑施工企业在进行固定资产投资决策时，选择直接购入较之融资租赁能够得到更多的增值税抵扣收益。

公租住房建设所涉及的房地产业和建造业与多个产业有着紧密的联系，研究PPP税收问题要通盘考虑项目全生命周期，而不能割裂业务流程。项目公司要充分研读政策，从项目设立环节直到项目移交等关键环节，涉及到増值税、企业所得税等多种税费，从税收筹划空间最大的税种增值税、税收优惠政策、影响纳税额的要素等方面入手制定税收筹划方案，加强内控机制建设，适当进行服务外包，规避税收风险，做好税收筹划。

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[责任编辑：史朴]

[作者简介]  杨忠（1972-），黑龙江牡丹江人，会计师，研究方向：财务会计;夏利华（1975-），女，山东巨野人，教授，硕士，研究方向：财务管理、会计电算化。

[通讯作者]  夏利华